CE-17001-33-31-001-2011-00120-02(AP)REV-2013

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona ante falta de argumentos sobre necesidad de unificar la jurisprudencia / REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona para unificar la jurisprudencia ante otra providencia ya seleccionada para tal fin En relación con el requisito de sustentación, se observa que en la solicitud no se exponen las razones o los puntos respecto de los cuales se considera que se debe unificar la jurisprudencia; simplemente el actor popular se limitó a manifestar su inconformidad con respecto al caso y a catalogar de ilegales las actuaciones realizadas. Por tanto, se le advierte que este no es el mecanismo para insinuar que las actuaciones del Tribunal Administrativo de Caldas fueron contrarias a derecho. Al respecto, se reitera que el fin del mecanismo eventual de revisión es la unificación de jurisprudencia y no es dable que sea considerado como una instancia más o un recurso para analizar de fondo las inconformidades de las partes con la decisión adoptada en segunda instancia… En consecuencia, al no estar sustentada la solicitud de revisión y además porque el tema relacionado con el agotamiento de jurisdicción ya se unificó por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, no procede seleccionar para revisión la providencia del 11 de abril de 2013, la cual de todas formas está acorde con la posición unificada de este máximo Tribunal.

NOTA DE RELATORIA: La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 11 de septiembre de 2012, exp. 41001-33-31-004-2009-00030-01, C.P. Susana Buitrago Valencia, concluyó que los procesos de acciones populares

en los que exista identidad de hechos, objeto y causa no deben acumularse, sino que debe declararse el agotamiento de jurisdicción y rechazarse las demandas que se presenten con posterioridad, por los mismos hechos y pretensiones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil trece (2013) Radicación número: 17001-33-31-001-2011-00120-02(AP)REV

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Demandado: MUNICIPIO DE RISARALDA - CALDAS Corresponde a la Sala resolver si procede la revisión eventual de la providencia del 11 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que confirmó el proveído que declaró la nulidad de lo actuado desde el auto admisorio de la demanda y declaró el agotamiento de la jurisdicción.

La demanda. El señor Javier Elías Arias Idárraga, en nombre propio, promovió acción popular para la protección de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, los cuales consideró vulnerados por el Municipio de Risaralda – Caldas, porque los andenes no cumplen con las normas “NTC Y Normas ICONTEC”, pues no tienen rampas que permitan la efectiva movilidad de las personas discapacitadas. Por lo anterior, el actor solicitó que se ordenara al demandado realizar las

construcciones de las rampas en todos los andenes de la zona urbana del municipio, para garantizar la accesibilidad de la comunidad en general. Igualmente solicitó que se le reconociera el incentivo económico. Trámite y audiencia de pacto de cumplimiento. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales avocó el conocimiento de la demanda y, mediante auto del 22 de febrero de 2011, la admitió y ordenó realizar las notificaciones respectivas. Una vez recibidas las contestaciones de las entidades demandadas, el Juzgado citó a audiencia de pacto de cumplimiento a celebrarse el 29 de junio de 2011. Antes de la iniciación de la audiencia, el apoderado del municipio solicitó aplazar la misma, y el juzgado accedió a la solicitud. Encontrándose el proceso para fijar nuevamente fecha para audiencia de pacto de cumplimiento, el juzgado, mediante auto de 5 de julio de 2011, declaró la nulidad de lo actuado desde el auto admisorio de la demanda y declaró el agotamiento de la jurisdicción. Decisión de primera instancia. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante auto de 5 de julio de 2011, decidió: 1) declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del auto del 22 de febrero de 2011, por medio del cual se admitió la demanda; y 2) declarar el agotamiento de la jurisdicción. La anterior decisión la adoptó al concluir que el asunto tratado estaba siendo debatido en el mismo juzgado, en la acción radicada con el No. 17001-33-31-0012010-00744-00, la cual se admitió y se notificó en fechas anteriores a la interposición de la demanda popular y en la que se buscaba la protección de los mismos derechos colectivos incoados, por lo tanto carecía de sentido seguir con el proceso teniendo en cuenta que un caso de similares características estaba en trámite. De acuerdo con lo anterior, decidió aplicar la figura del agotamiento de la jurisdicción, con el fin de armonizar con los postulados de celeridad y economía procesal y no tener que tramitar un segundo e idéntico o similar proceso. Recurso de apelación. La parte actora, mediante escrito del 8 de julio de 2011, interpuso recurso de apelación sin manifestación adicional. Providencia de segunda instancia. La Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Caldas, en providencia del 11 de abril de 2013, confirmó la decisión de primera instancia. Con respecto al agotamiento de la jurisdicción, concluyó que, efectivamente, en el proceso de la referencia, había lugar a declarar la nulidad de lo actuado y a rechazar la demanda por tratarse de asuntos que compartían una misma causa y objeto. Por consiguiente, la determinación que tomó el a quo se ajustó a los presupuestos establecidos por el Consejo de Estado en cuanto a la configuración del agotamiento de la jurisdicción.1 SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL En escrito de 19 de abril de 2013, el actor popular manifestó literalmente lo siguiente: 1 Ver entre otras sentencias del Consejo Estado. Sentencia del 15 de marzo de 2006, radicado

25000-23-24-000-2004-01209-01 (AP) C.P Dr. Ramiro Saavedra Becerra. Sentencia del 23 de julio de 2007, radicado 25000-23-24-000-2005-02295-01 (AP) C.P Dr. Enrique Gil Botero. “Solicito REVISIÓN, C. de Estado. Revisión, favor igualmente remitir copia de todo mi expediente ante la fiscalia Gral Nación en Manizales, donde se denunció por mi parte, su actuar PREVARICADOR e ILEGAL a costa de la rama judicial, pues esto afianzara más mi denuncia penal a su contra”. Posteriormente, adicionó la solicitud en los siguientes términos: “Solicito REVISIÓN, manifiesto q agotamiento de jurisdicción y rechazar mi A. popular es, ILEGAL en Acción Popular, pues las excepciones y demás conductas se resuelven en SENTENCIA. Favor unificar postura H. C. de Estado o tendré q TUTELAR”.

CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado conocer de la solicitud de revisión eventual, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 0117 de 12 de octubre de 2010 de la Sala Plena de esta Corporación que adicionó un parágrafo al artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado (Acuerdo 58/99) en el sentido de establecer que todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación conocerán de las solicitudes de revisión eventual2.

2. Marco legal del mecanismo de revisión eventual.

La Ley 1285 de 2009, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la

Administración de Justicia, en el artículo 11, en relación con el mecanismo eventual de revisión, dispone: “ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. 2 Esta adición se dio en aplicación del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 [inc. 3]. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2º del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro

del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…).” (Subraya fuera del texto) El aparte de la norma trascrita establece claramente que el objeto de la revisión eventual de las providencias que ponen fin a un proceso de acción popular o de grupo es la unificación de la jurisprudencia con miras a garantizar los principios de igualdad, seguridad, estabilidad jurídica, confianza legítima, buena fe, unidad de derecho y publicidad de la actividad judicial para lograr una adecuada administración de justicia y la vigencia de un orden justo3. De tal manera que pueda aplicarse en igualdad de condiciones en casos cuyos supuestos fácticos y jurídicos sean los mismos. En tales condiciones, si la finalidad del mecanismo de revisión eventual es la unificación de la jurisprudencia, no es posible utilizarlo como un nuevo recurso o una instancia adicional en el trámite de las acciones populares o de grupo. Lo que, en consecuencia, descarta que puedan exponerse en la solicitud razones de 3 Auto de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de julio de 2009, Exp. AG2007-00244-01, Actor: Gladys Alvarado Acosta y Otros, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.

inconformidad con la providencia o replantear el tema de fondo ya discutido y definido en las instancias respectivas. Por consiguiente, para la procedencia de este mecanismo de revisión eventual, será necesario que con la solicitud pueda establecerse que existen providencias de los Tribunales Administrativos o de esta Corporación con posiciones encontradas o con interpretaciones diferentes o que no exista una posición unificada y uniforme del órgano de cierre o que el tema no haya sido desarrollado por la jurisprudencia. Además, deben examinarse la importancia y trascendencia de los puntos que se discuten en la providencia que se pretende sea revisada4. Así pues, precisada la finalidad como aspecto de fondo que hace procedente el mecanismo señalado en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, se advierte que esta normativa también establece aspectos formales que permiten avocar su estudio, como son los de oportunidad, objeto, legitimación y sustentación que deben verificarse, así: (1) La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia cuya revisión se pretende. (2) Debe presentarla una de las partes [o ambas] o el Ministerio Público. (3) La providencia objeto de eventual revisión debe ser dictada por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o el archivo del proceso de acción popular5. (4) Si bien la norma no exige sustentación, es importante que la solicitud contenga los puntos de la providencia que, a juicio del peticionario, merecen ser revisados y explique por qué son contrarios o diferentes al precedente judicial. La explicación

dada por el peticionario no limita la actuación del Consejo de Estado, pues al 4 Sobre estos aspectos se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el auto de 14 de julio de 2009, ibídem, donde se mencionaron los supuestos en que a título enunciativo, procede el mecanismo de revisión eventual. 5 De este requisito se infiere que las providencias dictadas por los Juzgados Administrativos no son objeto de revisión, pues se entiende que respetan el precedente jurisprudencial vertical de los Tribunales Administrativos como superiores funcionales. momento de hacer el análisis de la providencia puede encontrar otros puntos frente a los cuales sea necesario e importante unificar la jurisprudencia6. En este punto debe precisarse que la sustentación exigida al peticionario debe ser tenida sólo como una motivación o impulso necesario para estudiar la solicitud de revisión.

3. Caso concreto.

La parte actora solicita la revisión de la providencia proferida el día 11 de abril de 2013, dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas, la cual confirmó el auto del 5 de julio de 2011 del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales. Al respecto, advierte la Sala que la parte actora es quien formula la solicitud de revisión eventual, y, por tanto, se cumple el requisito de legitimación. Además, la providencia fue proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en segunda instancia, es decir, que puso fin al proceso. En cuanto al requisito de oportunidad, debe tenerse en cuenta que la providencia cuya revisión se pide se notificó por estado el 16 de abril de 2013. Así, el término de ocho (8) días que otorga la norma empezó a correr el 17 de abril de 2013 y

venció el 26 del mismo mes7. El actor popular radicó la solicitud ante el Tribunal Administrativo de Caldas, el 19 de abril de 2013, es decir, que lo hizo en tiempo. En relación con el requisito de sustentación, se observa que en la solicitud no se exponen las razones o los puntos respecto de los cuales se considera que se debe unificar la jurisprudencia; simplemente el actor popular se limitó a manifestar su inconformidad con respecto al caso y a catalogar de ilegales las actuaciones realizadas. Por tanto, se le advierte que este no es el mecanismo para insinuar que las actuaciones del Tribunal Administrativo de Caldas fueron contrarias a derecho. 6 En este punto ver auto de 14 de julio de 2009, ib. 7 Los días 20 y 21 de abril de 2013 fueron días no hábiles (sábado y domingo) Al respecto, se reitera que el fin del mecanismo eventual de revisión es la unificación de jurisprudencia y no es dable que sea considerado como una instancia más o un recurso para analizar de fondo las inconformidades de las partes con la decisión adoptada en segunda instancia. Asimismo, la Sala estima importante indicar que esta Corporación ya unificó el tema propuesto por el actor popular, pues la Sala Plena de lo Contencioso 8, Administrativo, en sentencia del 11 de septiembre de 2012 concluyó que los procesos de acciones populares en los que exista identidad de hechos, objeto y causa no deben acumularse, sino que debe declararse el agotamiento de jurisdicción y rechazarse las demandas que se presenten con posterioridad, por los mismos hechos y pretensiones. En la sentencia del 11 de septiembre de 2012, se explicó:

“(…) La Sala comienza el análisis partiendo de la preceptiva que establece el artículo 5° de la Ley 472 de 1998 acorde con el cual las acciones populares se tramitarán atendiendo a los principios de economía, celeridad y eficacia. Precisamente la razón esencial de negar la acumulación de una nueva demanda cuando se trate del mismo reclamo de protección fundado en igual situación fáctica a la que inspiró la instauración de un proceso que ya está en curso, descansa en los parámetros de celeridad, eficacia y de economía procesal, en tanto propende por racionalizar la justicia en demandas de acción popular que se refieran a los mismos hechos, objeto y causa, dirigidas contra igual demandado. Con la primera persona que ejerce el derecho de acción en calidad de miembro de la comunidad, no para propender por derechos subjetivos sino de los que incumben a todos los habitantes, iniciado el trámite de este proceso a partir de la admisión de la demanda, se garantiza el acceso a la justicia, a través del control judicial que se impartirá a la actividad o a la omisión de la autoridad pública y/o del particular, respecto de la protección de los derechos colectivos que se consideran amenazados o vulnerados por los mismos hechos y respecto de los mismos demandados. El actor popular que demanda lo que otra persona ya trajo a la justicia, es decir “que repite” lo ya “denunciado”, bien puede constituirse en coadyuvante de ese primer proceso en trámite. Porque carece de sentido lógico y no consulta la racionalización de recursos integralmente considerados que implica la tramitación de un proceso, ni consulta el principio de eficacia que también rige la función judicial, el que paralela y

simultáneamente se adelante hasta cierta etapa un nuevo proceso, otro proceso, siendo que deriva de una demanda popular que se funda en los mismos hechos, contra el mismo demandado y que aspira a amparar 8

Radicación: 41001-33-31-004-2009-00030-01. Actor: Néstor Gregory Díaz Rodríguez.

Demandado: Municipio de Pitalito. M.P. Susana Buitrago Valencia. Sentencia iguales derechos de naturaleza colectiva, y que si el primero va más avanzado, deba esperar a que los demás se hallen en la misma etapa para poderlos acumular al inicial.

Como se sabe, en estas acciones cualquier persona en defensa del derecho “difuso”, denominado así por la doctrina por ser el que no se radica en específico en nadie, sino que pertenece a todos, está habilitado para promover esta acción que, por tanto, no tiene exigencia de legitimación en la causa por activa, más que el ser persona. Esta acción o mecanismo judicial de protección de derechos colectivos, se insiste, no opera por la amenaza o la lesión de un derecho subjetivo. El proceso de acción popular no consiste en estricto sentido en una controversia con presencia de “partes” opuestas entre sí y donde exista “litis”. Es más un reclamo de protección para la garantía de derechos colectivos cuya existencia no es materia de debate, lo que discute el actor popular es que dichos derechos están siendo amenazados o vulnerados por la accionada. De esta manera, la Sala Plena del Consejo de Estado unifica su postura sobre la materia, en el sentido de determinar que, con apoyo en los principios de economía, de celeridad y de eficacia que rigen la

función judicial, y que por expresa disposición del artículo 5° de la Ley 472 de 1998 deben orientar el trámite de las acciones populares9, cuando se esté ante demandas de acción popular en las cuales se persiga igual causa petendi, basada en los mismos hechos, y contra igual demandado, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de jurisdicción.” (Se resalta). En consecuencia, al no estar sustentada la solicitud de revisión y además porque el tema relacionado con el agotamiento de jurisdicción ya se unificó por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, no procede seleccionar para revisión la providencia del 11 de abril de 2013, la cual de todas formas está acorde con la posición unificada de este máximo Tribunal. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

1. NO SELECCIONAR para revisión la providencia del 11 de abril de 2013, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas. 9 Aunados a los de concentración, eventualidad e informalidad como principios generales del C. de

P. C.

2. Ejecutoriada la presente providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la Sesión de la fecha. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA