CE-17001-33-31-002-2009-00260-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona para unificar la jurisprudencia sobre reconocimiento del incentivo ante otra providencia ya seleccionada para tal fin.

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: Con aclaración de voto de la Consejera Martha Teresa Briceño de Valencia. Ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 11 de septiembre de 2012, radicación número: 17001-33003-2010-00205-01(AP),MP. Mauricio Fajardo Gómez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012) Radicación número: 17001-33-31-002-2009-00260-01(AP) REV

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Demandado: MUNICIPIO DE SAMANA, CALDAS La Sala decide sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia del 7 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de

Caldas. ANTECEDENTES La demanda JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA interpuso acción popular contra el Municipio de Samaná, Caldas, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos a la seguridad y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, previstos en el artículo 4º de la Ley 472 de

1998. Señaló el accionante que la entidad demandada esta amenazando y/o vulnerando los derechos colectivos mencionados por que las instalaciones del Centro de salud Florencia no son apropiadas para personas con discapacidades físicas y por ende, sus condiciones son discriminatorias de este grupo de personas que, cuenta con especial protección por parte del Estado. Trámite El Juez Segundo Administrativo de Manizales admitió la demanda, mediante auto del 25 de junio de 2009. El 11 de julio de 2010, se realizó la audiencia a que se refiere el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se declaró fallida debido a que el accionante no se presentó. Fallo de primera instancia Mediante sentencia del 13 de abril de 2011, el Juez Segundo Administrativo de Manizales declaró de oficio la excepción de pleito pendiente, dado que el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, profirió sentencia en un proceso entre las mismas partes, con idénticas pretensiones y por causa soportada en los mismos hechos. Condenó en costas al accionante por actuación temeraria y de mala fe. Recurso de apelación El accionante interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia, en el cual pide la aplicación de los principios iura novit curia, de buena fe y de prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho procesal. Finalmente, solicita el reconocimiento de costas a su favor y del incentivo económico. Pidió que, en caso de serle desfavorable el fallo de segunda instancia, se enviara el expediente al Consejo de Estado para su revisión eventual. Fallo de segunda instancia

El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 7 de julio de 2011, revocó el numeral 1º de la providencia impugnada por el cual se declaró probada de oficio la excepción de pleito pendiente y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de agotamiento de jurisdicción, no condenó en costas y confirmó en todo lo demás la sentencia del a quo. Rechazó por inoportuna, la solicitud planteada en el escrito de apelación de envío del expediente al Consejo de Estado para eventual revisión. SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL El 21 de julio de 2011, el accionante solicitó al Tribunal la revisión eventual de la sentencia de segunda instancia para ante el Consejo de Estado en cuyo escrito solicitó literalmente: “… se envíe ante el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo Consejo de Estado, para que en Revisión decida o no abrigar los derechos e intereses colectivos que posiblemente se violentan en esta Acción Constitucional”1 En escrito adjunto, hace consideraciones en torno al incentivo económico, señalando las posiciones contradictorias al respecto en el Consejo de Estado; finalmente indicó que en su parecer, el incentivo económico sigue vigente.

CONSIDERACIONES

Se pronuncia la Sala en los siguientes términos: Competencia 1 Folio 34 cuaderno revisión eventual De conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la selección para su eventual revisión, de las sentencias u otras providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo corresponde al Consejo de Estado, a través de sus

Secciones. Por disposición Constitucional (Art. 237 [6]) es atribución del Consejo de Estado darse su propio reglamento, potestad que también se encuentra establecida en el artículo 35 [5] y [8] de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996). En ejercicio de esta facultad el Consejo de Estado expidió el Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, que distribuyó los asuntos entre las Secciones de la Corporación y asignó el conocimiento de las acciones populares a las Secciones Primera y Tercera y el de las de grupo a esta última (artículo 13). Lo anterior, en razón de que la Ley 472 de 1998, en los parágrafos de los artículos 16 y 51, fijó en el Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia de dichas acciones mientras entraban en funcionamiento los juzgados administrativos, lo cual ocurrió el 1 de agosto de 2006 (Acuerdo PSAA06-3345 de 13 de marzo de 2006 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). En consecuencia, la previsión del citado Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, no era aplicable para determinar la Sección competente para resolver sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual que se estudia, porque, según se vio, regulaba un asunto distinto, razón por la cual la Sala Plena de la Corporación expidió el Acuerdo 117 del 12 de octubre de 2010, mediante el cual adicionó un parágrafo al citado artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, en el que

dispuso que “de la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación […]”.: Por lo tanto, esta Sección es competente para seleccionar las providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuya revisión se solicite. Objeto del mecanismo de revisión eventual Con la entrada en vigencia de los artículos 16 y 51 de la Ley 472 de 1998, dada la puesta en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, el Consejo de Estado quedó sustraído del conocimiento de las acciones populares y de grupo, situación que generó un alto riesgo de dispersión de la jurisprudencia sobre tales materias. Dicha situación condujo a que el Congreso de la República creara la figura de la revisión eventual de acciones populares y de grupo, a través de la Ley 1285 de 2009, reformatoria de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia, norma que en su artículo 11 dispuso, en lo pertinente: “ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A que formará parte del capítulo relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las

acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. “La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella […]”. De conformidad con la anterior disposición, el mecanismo de revisión eventual de

las acciones populares y de grupo tiene como fin el de unificar la jurisprudencia. La ley atribuyó dicha función al Consejo de Estado, dada su condición de Tribunal Supremo y órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, calidad en virtud de la cual le corresponde fijar los criterios de interpretación de las normas jurídicas respecto a los asuntos sometidos a su conocimiento en aras de garantizar los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima. Lo anterior no significa, en manera alguna, que la revisión eventual constituya un recurso adicional a las instancias previstas en la ley para el trámite de las acciones populares y de grupo, ni una herramienta para controlar la legalidad de la sentencia cuya revisión se pretende, pues, se reitera, su objetivo único es el de unificar los distintos criterios jurisprudenciales de los jueces de instancia en relación con las referidas materias, o lo que es igual, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica. En efecto, este mecanismo permite reexaminar las providencias mediante las cuales finalizan los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuando aquéllas se oponen o desconocen la jurisprudencia existente en relación con los aspectos considerados en las mismas, para así ajustarlas a ésta y evitar criterios contradictorios sobre un mismo tema, o cuando no exista un pronunciamiento jurisprudencial que amerite el conocimiento del caso de manera que se garantice la actualidad de la jurisprudencia, para integrarla o para modificarla. Sobre el particular es pertinente observar que la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo de la Corporación, en auto de 14 de julio de 2009, señaló que: “Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia:  Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;  Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;  Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.  Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. “Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas

las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo […]”. Requisitos de procedibilidad para la selección: De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 y conforme con el marco jurisprudencial que esta Corporación ha fijado en relación con el tema de los requisitos para la procedencia de la selección para revisión2, se identifican como exigencias formales y sustanciales de procedibilidad, las siguientes:  Que la revisión sea solicitada por cualquiera de las partes o por el Ministerio Público. No procede la revisión de oficio.  Que se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia que se pide revisar. 2 Auto de 14 de julio de 2009, Exp. 2007 00244 01.  Que la providencia objeto de selección para revisión sea una sentencia o un proveído que determine la finalización o el archivo del respectivo proceso y que haya sido proferida por un Tribunal Administrativo en segunda instancia. No procede entonces la revisión eventual de las providencias emitidas por los jueces administrativos dado que, como lo precisó la Corte Constitucional, están obligados a respetar los precedentes en su dimensión vertical3, de modo que la revisión de los fallos de los tribunales garantiza la coherencia sistémica con las decisiones de los juzgados.  Que la solicitud verse sobre aspectos objeto del litigio4 e identifique aquéllos que ameriten la revisión con el fin de unificar la jurisprudencia, explicando, al menos sumariamente, las razones que fundamentan dicha petición, pues, esta argumentación es la que determina la necesidad de la unificación que,

se repite, es la razón de ser de la revisión eventual. A pesar de que la argumentación que sustente la solicitud no requiere de mayores formalidades, ello no impide que el Consejo de Estado, en su labor unificadora de la jurisprudencia, pueda extenderse en otros temas que, a su juicio, así lo requieran y justifiquen la necesidad de la selección para revisión. Además del cumplimiento de los requisitos mencionados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación señaló que, en general, los parámetros a tener en cuenta para la selección son: las particularidades de cada asunto, la configuración de algún evento que determine la necesidad de unificar la jurisprudencia, y la trascendencia de los temas debatidos en la providencia objeto de revisión5. Caso concreto Se observa que en el asunto sub exámine, se cumple el requisito de oportunidad, pues la solicitud se presentó el 21 de julio de 2011, es decir, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia de segunda instancia, realizada por edicto desfijado el día 19 de julio del mismo año. También se cumple con el requisito de legitimación, pues la solicitud fue presentada por el accionante y, finalmente, la solicitud se efectuó respecto de una providencia definitiva del Tribunal Administrativo de Caldas. Igualmente se observa, que existe sustentación de la solicitud, relacionada con el incentivo económico y la existencia de posiciones encontradas entre las Secciones del Consejo de Estado y, por ende, la necesidad de unificar jurisprudencia al respecto. Sin embargo, encuentra la Sala que no es procedente la selección, como se indica

a continuación: 3 T-123-95, C-447-97, SU-047-99, C-836-01, T-688-03, T-698-04, T-683-06. 4 En el citado auto del 14 de julio de 2009, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que la solicitud de revisión debe versar “sobre pronunciamientos del Juez acerca de los temas que se debaten en el juicio, por manera que no será posible que la intención de la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante el trámite del proceso pero que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la providencia respectiva. Así, a manera de ejemplo, no será viable acudir a la revisión aludida con el fin de alegar nulidades o irregularidades que no hubieren sido tratadas en la respectiva providencia o, en general, resultará inadecuado emplear este mecanismo con el propósito de que se revise algún aspecto que no hubiere sido expresamente tratado en la providencia, aún cuando el operador judicial hubiere debido haberlo hecho”. 5 Auto de 14 de julio de 2009. v Mediante auto de 23 de marzo de 2011 de esta Corporación, exp. 17001-33-310012009-01489-01(AP) REV, se decidió seleccionar una providencia del Tribunal Administrativo de Caldas, con el preciso objetivo de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia del reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010. Se dijo en esta providencia: “Viabilidad de reconocer el incentivo en vigencia de la Ley 1425 de

2010. Estado de la jurisprudencia. Sin perjuicio de la expedición de la Ley 1425 de 2010, la Sección Primera del Consejo de Estado dispone en sentencia del 20 de enero de 2011 “(…) se revocará el numeral 4° de la sentencia apelada y, en su lugar, se fijará como incentivo, a favor del demandante, la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales, habida cuenta de que la presente acción sirvió para proteger el derecho colectivo al medio ambiente sano y éste no renunció a su derecho de percibir el estímulo”.

A su vez, la Sección Tercera de esta Corporación se abstiene de reconocer el incentivo en sentencia del 24 de enero de 2011 argumentando “[e]s así como, la Sala, en vigencia de los arts. 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio. (…) En estos términos, referidos al caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el incentivo”. En armonía con lo expuesto y en cumplimiento de las previsiones del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, a juicio de la Sección Tercera, es tarea ineludible

de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificar la jurisprudencia en materia de acción popular, en lo que tiene que ver con i) la relación entre la diligencia observada por el actor y su derecho a percibir el incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y ii) el reconocimiento del beneficio económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010. En este sentido, se accederá a la solicitud de revisión teniendo en cuenta que se cumplen todos los presupuestos exigidos para tal efecto.” (negrillas fuera del texto) Se observa que el tema objeto de revisión para efecto de unificación en el proceso en mención, que aún no ha sido fallado, es precisamente el mismo por el que solicita la accionante sea seleccionada la providencia del Tribunal Administrativo de Caldas en el presente caso. De acuerdo con lo anterior, no es viable la selección para revisión de la providencia del Tribunal Administrativo de Caldas, como en efecto se declarará. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, R E S U E L V E: NO SELECCIONAR para revisión la sentencia del 7 de julio de 2011, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, dentro de la acción popular instaurada por JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA contra el MUNICIPIO DE

SAMANÁ, CALDAS.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO

DE VALENCIA

Presidente

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ

DE RODRÍGUEZ