CE-17001-33-31-002-2010-00308-018(AP)REV-2013

ACCIÓN POPULAR / MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL EN LA ACCIÓN POPULAR / IMPROCEDENCIA DEL RECONOCIMIENTO DE INCENTIVO ECONÓMICO EN LA ACCIÓN POPULAR – A partir de la vigencia de la Ley 1425 de 2010 independientemente de la fecha de interposición de la acción popular / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN - Dirimió el conflicto de criterios que existía en la jurisprudencia del Consejo de Estado El actor popular solicitó la revisión eventual de la sentencia proferida el 1° de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Caldas (Sala de Decisión), con miras a que se unifiquen criterios en torno a la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que contemplaban el reconocimiento del incentivo a favor del actor popular a quien le prosperaran sus pretensiones. En efecto, pese a la postura que mantuvo la Sección Primera respecto del otorgamiento del incentivo, se advierte que en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Caldas, consideró que al haber prosperado las pretensiones de la acción popular no había lugar a reconocer el incentivo a favor del actor, pues de acuerdo con el precedente jurisprudencial sentado por la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante providencia de 24 de enero de 2011 (M.P. Enrique Gil Botero), los artículos 39 y 40 eran normas de carácter sustantivo, para cuya aplicación era indispensable su vigencia. Ahora, si bien la Sección Primera, entre otros, en fallo de 11 de agosto de 2011 (M.P. María Elizabeth García González), sostuvo que el actor popular tendría derecho al reconocimiento del incentivo, siempre que su

demanda hubiese sido presentada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010; lo cierto es que ahora debe atender el criterio que adoptó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de unificación de 3 de septiembre de 2013 (M.P. Mauricio Fajardo Gómez), en la que en virtud del mecanismo eventual de revisión señaló la improcedencia de reconocer el incentivo económico a partir de la vigencia de la Ley 1425 de 2010, independientemente de la fecha de interposición de la acción popular (…) En este orden de ideas, se advierte que al haberse unificado la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia del reconocimiento del incentivo económico, no hay lugar a modificar la sentencia proferida el 1° de Septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Caldas (Sala de Decisión), pues la discrepancia de criterios jurisprudenciales que existía entre las Secciones Primera y Tercera ha sido zanjada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 17001-33-31-002-2010-00308-018(AP)REV

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA

Demandado: MUNICIPIO DE SALAMINA - CALDAS Rad: 170013331002201000308 01

Actor: Javier Elías Arias Idarraga

2 Se decide la revisión eventual de la sentencia proferida por el Tribunal

Administrativo de Caldas (Sala de Decisión) de 1º de septiembre de 2011, mediante la cual decidió el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Manizales de 7 de junio de 2011.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 9 de junio de 2010 el actor interpuso acción popular contra el municipio de Salamina (Caldas), para que se protegieran los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, establecidos en los literales d), l) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

1.1 Hechos El actor manifiesta que el municipio de Salamina construyó sobre la carrera 6ª hasta la plaza de Bolívar, rampas de acceso para discapacitados, las cuales no cumplen con las normas técnicas e ICONTEC, porque “su pendiente es demasiado alta”. De conformidad con lo anterior, solicita que se amparen los derechos colectivos invocados y que, en consecuencia, se ordene al accionado a construir de manera técnica las rampas de acceso para discapacitados, pagar a su favor el incentivo conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y condenar en costas al municipio de Salamina.

1.2 Contestaciones El municipio de Salamina se opuso a las pretensiones del demandante y argumentó que los hechos narrados por éste no se encuentran debidamente fundamentados. Asimismo, propuso como excepciones (i) la ausencia de vulneración de los derechos colectivos invocados, (ii) improcedencia de la acción popular, (iii) falta de legitimación en la causa por activa, en tanto el actor no reside 2

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Actor: Javier Elías Arias Idarraga 3 en Salamina, y (iv) la “desnaturalización de la acción popular por preponderancia del incentivo económico”.

1.3 Sentencia de Primera Instancia El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Manizales, mediante sentencia de 7 de junio de 2011, declaró no probadas las excepciones propuestas por el municipio de Salamina y concedió el amparo de los derechos colectivos invocados por el actor. En consecuencia, ordenó al accionado a que en el término de ocho (8) meses adecuara las rampas ubicadas en la carrera 6ª calle real en dirección a la Plaza de Bolívar, de acuerdo con lo previsto en las normas NTC e ICONTEC en cuanto al porcentaje de inclinación. Sobre el asunto, consideró que de acuerdo con el informe rendido por la Secretaría de Planeación del municipio de Salamina, las rampas en los andenes no son constantes en todo su radio de curvatura, no conservan en su adecuación física una geometría uniforme y exceden la pendiente máxima de inclinación del 12% dispuesta en las normas NTC e ICONTEC para ese tipo de construcciones.

Pese a lo anterior, negó el reconocimiento del incentivo a favor del actor popular, puesto que la norma que contemplaba tal figura fue derogada por el artículo 1º de la Ley 1425 de 2010 y conforme a lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-619 de 2011 en cuanto al efecto de las normas en el tiempo, sólo tratándose de situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos no hay lugar a aplicar la nueva ley, pues ante meras expectativas, la ley nueva es de aplicación inmediata. Por último, consideró que no había lugar a hacer condena especial en costas, dado que no se reunían los requisitos para tal efecto.

II. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Caldas (Sala de Decisión), mediante sentencia de 1º de septiembre de 2011, confirmó la sentencia de primera instancia y adujo que no había lugar a reconocer el incentivo a favor del accionante, como quiera que los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 fueron derogados por el artículo 1º de la Ley 1425 de 2010 y de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el reconocimiento del incentivo es un derecho

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Rad: 170013331002201000308 01

Actor: Javier Elías Arias Idarraga 4 que no se causa con la mera presentación de la demanda, sino que dependía de una serie de requisitos establecidos por la jurisprudencia y analizados por el juez competente al momento de proferir sentencia.

Señaló que de acuerdo con la sentencia de 24 de enero de 2011, proferida por la

Sección Tercera del Consejo de Estado (Sección Tercera), no es factible reconocer el incentivo económico a favor de los actores populares, con posterioridad a la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, pues tales normas son de carácter sustantivo y para aplicarlas, es necesaria su vigencia.

III. SOLICITUD DE REVISIÓN DE LA SENTENCIA El 9 de septiembre de 2011, el actor popular solicitó la revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas (Sala de Decisión), alegando que no existe jurisprudencia unificada en torno al reconocimiento del incentivo económico, luego de la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

IV. TRAMITE DE LA REVISIÓN Esta Sala, mediante auto de 10 de mayo de 2012, seleccionó para revisión la sentencia proferida el 1° septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Caldas (Sala de Decisión), al constatar que la solicitud presentada por Javier Elías Arias Idarraga cumplía con los requisitos legales fijados por el efecto en el articulo 11 de la Ley 1285 de 2009.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia Las decisiones acerca de las solicitudes de revisión de acciones populares presentadas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, son competencia de las secciones de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado y, por ende, esta Sección es competente para conocer el asunto de la referencia.

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Rad: 170013331002201000308 01

Actor: Javier Elías Arias Idarraga

5 En efecto, se advierte que el artículo referido dispone lo siguiente: “Articulo 11. Apruébese como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2o. del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima

Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. Parágrafo 1o. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios. Parágrafo 2o. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten 5

Rad: 170013331002201000308 01

Actor: Javier Elías Arias Idarraga 6 en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo” 5.2. El caso concreto

El actor popular solicitó la revisión eventual de la sentencia proferida el 1° de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Caldas (Sala de Decisión), con miras a que se unifiquen criterios en torno a la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que contemplaban el reconocimiento del incentivo a favor del actor popular a quien le prosperaran sus pretensiones. En efecto, pese a la postura que mantuvo la Sección Primera respecto del otorgamiento del incentivo, se advierte que en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Caldas, consideró que al haber prosperado las pretensiones de la acción popular no había lugar a reconocer el incentivo a favor del actor, pues de acuerdo con el precedente jurisprudencial sentado por la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante providencia de 24 de enero de 2011 (M.P. Enrique Gil Botero), los artículos 39 y 40 eran normas de carácter sustantivo, para cuya aplicación era indispensable su vigencia. Ahora, si bien la Sección Primera, entre otros, en fallo de 11 de agosto de 2011 (M.P. María Elizabeth García González), sostuvo que el actor popular tendría derecho al reconocimiento del incentivo, siempre que su demanda hubiese sido presentada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010; lo cierto es que ahora debe atender el criterio que adoptó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de unificación de 3 de septiembre de 2013 (M.P. Mauricio Fajardo Gómez), en la que en virtud del mecanismo eventual de revisión señaló la improcedencia de reconocer el incentivo económico a partir de la

vigencia de la Ley 1425 de 2010, independientemente de la fecha de interposición de la acción popular. En efecto, cabe recordar que en dicho proveído la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo manifestó: “Pues bien, para efectos de arribar a la determinación acerca de si el reconocimiento del incentivo resulta, o no, procedente en los recursos iniciados antes de la expedición de la plurimencionada Ley 1425, la Sala estima que el análisis relacionado con la naturaleza jurídica de los ya derogados artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en cualquier caso lleva a la misma conclusión, esto es a la improcedencia de reconocer el estímulo económico, no obstante que se trate de acciones populares promovidas antes de que entrara en vigor la Ley 1425, dicho 6

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Actor: Javier Elías Arias Idarraga 7 de otra manera, indistintamente del carácter sustantivo o procedimental que pudiera predicarse respecto de las disposiciones abolidas, la conclusión a la cual debe arribarse, tal como se determinará en este proveído, es que por virtud de la decisión del Legislador, el incentivo económico desapareció del ordenamiento jurídico y, con ello, la posibilidad legal de seguir reconociéndolo dentro de las decisiones judiciales en aquellos asuntos iniciados antes de la promulgación de la Ley 1425, al margen de si los preceptos legales que preveían tal premio a favor del actor popular correspondían, o no, a normas de naturaleza sustantiva o procesal.

(…) En conclusión, el acceso al incentivo económico dentro de aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 resulta improcedente, habida cuenta de la inexistencia de los preceptos que, con ocasión de la expedición de dicha ley, preveían el reconocimiento de tal estímulo.” 1. (Se resalta) En este orden de ideas, se advierte que al haberse unificado la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia del reconocimiento del incentivo económico, no hay lugar a modificar la sentencia proferida el 1° de Septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Caldas (Sala de Decisión), pues la discrepancia de criterios jurisprudenciales que existía entre las Secciones Primera y Tercera ha sido zanjada. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia seleccionada para revisión, pues a partir del 3 de septiembre de 2013 ha dejado de existir la necesidad de unificar la jurisprudencia de ésta Corporación en materia del reconocimiento del incentivo, quedando dirimido el conflicto de criterios que existía en la jurisprudencia de la Corporación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la Republica y por la autoridad de la ley, FALLA 1° CONFÍRMASE la sentencia de 1° de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas (Sala de Decisión). 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 3 de septiembre de 2013, Actor: Javier Elias Arias Idarraga, Rad.: 17001333100120090156601, M.P. Mauricio

Fajardo Gómez 7

Rad: 170013331002201000308 01

Actor: Javier Elías Arias Idarraga 8 2° REMÍTASE el expediente al Juzgado Segundo Administrativo de Manizales.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada en la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA

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