CE-17001-33-31-003-2008-00360-01(AP)REV-2014

INCENTIVO ECONOMICO - Reiteración de la tesis de unificación jurisprudencial de Sala Plena: reconocimiento del incentivo económico es improcedente aún en los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010 En aplicación de la sentencia de unificación dictada por esta Corporación, aun cuando la acción se haya presentado con anterioridad a la derogatoria del incentivo, esto es, el 04 de junio de 2008, el actor no tiene derecho a su reconocimiento y pago y así se declarará en la parte resolutiva.

FUENTE FORMAL: LEY 1425 DE 2010 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la decisión que unificó la jurisprudencia sobre la improcedencia en el reconocimiento del incentivo económico aún en los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010, ver: sentencia de Sala Plena, del 3 de septiembre de 2013, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, exp. 17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 17001-33-31-003-2008-00360-01(AP)REV

Actor: RUBEN DARIO GIRALDO MONTOYA Demandado: MUNICIPIO DE LA DORADA Y OTRO Procede la Sala a revisar la providencia de 24 de febrero de 2011 proferida por el

Tribunal Administrativo de Antioquia dentro de la acción popular promovida por Rubén Darío Giraldo Montoya contra el Municipio de La Dorada y la Empresa de Obras Sanitarias de Caldas S.A., previos los siguientes: ANTECEDENTES RUBÉN DARÍO GIRALDO MONTOYA, en ejercicio de la acción popular presentó demanda contra el Municipio de La Dorada y la Empresa de Obras Sanitarias de Caldas S.A., con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la seguridad, atención y prevención de desastres previsibles técnicamente. Indicó que las entidades demandadas, no cumplen con las exigencias mínimas establecidas en el Decreto 302 del 2000 y en la Resolución No. 1096 del mismo año, en relación con la disposición e instalación de hidrantes públicos, ocasionando con ello una amenaza a los derechos colectivos de la comunidad. En el área urbana del Municipio de La Dorada hay muy pocos hidrantes, de los cuales varios se encuentran dañados. Solicitó que se ordene a las entidades demandadas proteger los derechos colectivos invocados, adelantar las medidas necesarias para adecuar los hidrantes a las reglamentaciones técnicas requeridas, y reconocer el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de La Dorada y la Empresa de Obras Sanitarias de Caldas S.A., a través de sus apoderados se opusieron a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:

EMPRESA DE OBRAS SANITARIAS DE CALDAS S. A.

Afirmó que no se están vulnerando los derechos colectivos alegados como quiera

que en el Municipio de La Dorada existen suficientes hidrantes instalados para atender cualquier emergencia que pueda presentarse, de conformidad con lo exigido por el Decreto 302 de 2000 y la Resolución 1096 de 2000. Como excepciones propuso las de inexistencia de vulneración de los derechos colectivos alegados, falta de legitimación en la causa por pasiva y responsabilidad de los usuarios en la instalación de nuevos hidrantes. MUNICIPIO DE LA DORADA Señaló que la entidad no ha incurrido en amenaza a los derechos colectivos invocados por el actor, comoquiera que la instalación de hidrantes públicos corresponde a la Empresa de Obras Sanitarias de Caldas S.A. y al Cuerpo de Bomberos Voluntarios. Como excepción propuso la de falta de legitimación en la causa. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia de 8 de marzo de 2012, concedió la protección solicitada y negó el reconocimiento del incentivo económico, con fundamento en lo siguiente: De las pruebas obrantes en el expediente concluyó que 25 de los 71 hidrantes que existen en el Municipio de La Dorada se encontraban dañados, taponados o para mantenimiento o reparación, lo cual constituía una violación de los derechos colectivos, pues ante una posible emergencia no existían las medidas necesarias que les permitieran reaccionar eficazmente, máxime que las entidades demandadas conocían dicha situación pero no adoptaron las acciones para garantizar el total funcionamiento de la red de hidrantes. El reconocimiento del incentivo económico fue negado como quiera que la Ley 1425 de 2010, vigente para la fecha en que se profirió la sentencia, derogó el

artículo 39 de la Ley 472 de 1998 que establecía el derecho a percibirlo. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante presentó recurso de apelación en el que solicitó se revoque parcialmente la sentencia de primera instancia, en relación con el reconocimiento del incentivo económico, establecido en la Ley 472 de 1998, por considerar procedente el pago, pues al tratarse de una norma de carácter sustancial, debía aplicarse al momento de consolidación de la situación jurídica, es decir, en la fecha en que se interpuso la acción popular. Adicionalmente, señaló que las etapas procesales de la presente acción se adelantaron en vigencia de la Ley 472 de 1998, a excepción de la sentencia que se dictó posteriormente, situación que no basta para desconocer el derecho del actor. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA El Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 17 de mayo de 2012, confirmó la providencia dictada en primera instancia y negó el reconocimiento del incentivo económico, en los siguientes términos: Para la fecha en que se profirió la sentencia, se encontraba vigente la Ley 1425 de 2010 que derogó expresamente los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, los cuales establecían el derecho de los actores populares a percibir un incentivo económico, por lo cual no es posible su reconocimiento. Además, el Consejo de Estado ha señalado que al ser la norma que regulaba el estímulo, de carácter sustancial, su aplicación debe ser inmediata. SOLICITUD DE REVISIÓN La parte demandante en escrito presentado el 4 de junio de 20121, solicitó que se

revise el fallo proferido el 17 de mayo del mismo año, con el fin de que se unifique la jurisprudencia en relación con el pago del incentivo en las acciones populares. 1 Folios 14 – 18. Cuaderno principal. Manifestó que al haberse iniciado la acción popular en vigencia de la Ley 472 de 1998, es procedente el reconocimiento del incentivo económico. La anterior solicitud fue despachada favorablemente mediante providencia de 13 de septiembre de 2012. Para resolver, se CONSIDERA De conformidad con los artículos 11 de la Ley 1285 de 2009 y 1° del Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010, por medio del cual se modificó el reglamento interno de esta Corporación, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para decidir el presente asunto, y a través de sus Secciones seleccionó para su revisión las sentencias proferidas por los Tribunales Contenciosos Administrativos, en procesos que se iniciaron en ejercicio de la acción popular, en los que se accedió a las súplicas de la demanda y se negó el reconocimiento del incentivo económico, porque el actor no asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento o por la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 29 de diciembre de 2009. Para efectos de decidir, se tiene lo siguiente: El señor Rubén Darío Giraldo Montoya presentó solicitud de revisión del fallo de segunda instancia, en el que pidió se le reconozca el incentivo económico, como quiera que la acción popular fue presentada en vigencia de la Ley 472 de 1998. El Consejo de Estado desde la expedición de la Ley 1425 de 2010, mantuvo

posiciones encontradas en relación con el reconocimiento del incentivo económico en aquellos procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la misma. Por una parte, sostuvo que por tratarse de normas de naturaleza sustantiva su aplicación requería que se encontraran vigentes, por tanto concluyó que mal podría reconocerse el incentivo cuando ya no existía la norma que lo creó, y en gracia de discusión, si se tratara de normas procesales tampoco procedería el reconocimiento pues su aplicación debía efectuarse de forma inmediata. De otra parte, se afirmó que era procedente su reconocimiento pues al tratarse de normas de carácter procedimental y haberse iniciado la acción en vigencia de la Ley 472 de 1998, esta era la normativa aplicable, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 164 de la Ley 446 de 1998 y 40 de la Ley 153 de 1887. Con el fin de unificar el criterio en relación con esa materia, mediante sentencia de 3 de septiembre de 2013 la Sala Plena de esta Corporación profirió sentencia en la que definió sobre la procedencia o no del reconocimiento del incentivo económico en los procesos promovidos con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010. Sobre el particular, señaló la imposibilidad de reconocer incentivos aún en aquellos procesos iniciados antes de la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, en los siguientes términos: “(…) La Sala estima que el análisis relacionado con la naturaleza jurídica de los ya derogados artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en cualquier caso lleva a la misma conclusión, esto

es a la improcedencia de reconocer el estímulo económico, no obstante se trate de acciones populares promovidas antes de que entrara en vigor la Ley 1425 ; dicho de otra manera, indistintamente del carácter sustantivo o procedimental que pudiere predicarse respecto de las disposiciones abolidas, la conclusión a la cual debe arribarse, tal como se determinará en este proveído, es que por virtud de la decisión del legislador, el incentivo económico despareció del ordenamiento jurídico y, con ello, la posibilidad legal de seguir reconociéndolo dentro de las decisiones judiciales en aquellos asuntos iniciados antes de la promulgación de la Ley 1425, al margen de sí los preceptos del actor popular correspondían, o no, a normas de naturaleza sustantiva o procesal (…) (Se Subraya) La Sala afirmó que independientemente de la naturaleza de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, esto es, procedimental o sustancial, no procedía su pago. Lo anterior, por cuanto las normas sustanciales requieren de su vigencia para su aplicación, por tanto, en el asunto bajo estudio, el juez carece de un fundamento jurídico que le permita ordenar el pago del incentivo económico, como quiera que para la fecha en que se profirió la sentencia los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 ya habían sido derogados por virtud de la Ley 1425 de 2010. Si se tratara de normas de carácter procedimental, tampoco procedería su reconocimiento, pues en principio todas las leyes aplican hacia el futuro y desde el momento de su expedición, sin perjuicio de los derechos adquiridos.

Tal reconocimiento constituía una mera expectativa, pues se trataba de un derecho no consolidado, en la medida en que esto sucedía cuando el proceso concluía y el incentivo era reconocido. Así mismo, indicó que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 establece una excepción adicional al mandato de que las leyes aplican desde que son proferidas, esto es, cuando los términos hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias ya hubieren comenzado, en cuyo caso se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación. No obstante, la excepción contenida en la mencionada Ley 153 de 1887 no es aplicable en este asunto, pues las normas derogadas no regulaban términos, ni tampoco se había iniciado alguna actuación del eventual reconocimiento del incentivo, es decir, no se había consolidado ningún derecho. En gracia de discusión, si se tratara de derechos consolidados, en virtud del artículo 18 de la Ley 153 de 1887, la ley posterior tendría aplicación inmediata si estuviera de por medio la moralidad y la utilidad pública. Textualmente expresó: “(…) el artículo 18 de la Ley 153 de 1887 – relacionado con el ejercicio de los derechos o situaciones consolidadas bajo la ley anterior-, en su primer inciso dispone, de manera imperativa que tendrán aplicación y efecto inmediato las leyes mediante las cuales se restrinjan derechos consolidados siempre que esté de por medio la moralidad pública, la salubridad o la utilidad pública, cuestiones que se configuran claramente en el presente caso comoquiera que la eliminación del incentivo en las acciones populares, por parte de la Ley 1425, tuvo como

fundamentos tanto evidentes propósitos de moralidad pública como de utilidad pública(…)” Finalmente concluyó: “El acceso al incentivo económico dentro de aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 resulta improcedente , habida cuenta de la inexistencia de los preceptos que, con ocasión de la expedición de dicha ley, preveían el reconocimiento de tal estímulo” (Se subraya) En consecuencia, en aplicación de la sentencia de unificación dictada por esta Corporación, aun cuando la acción se haya presentado con anterioridad a la derogatoria del incentivo, esto es, el 04 de junio de 2008, el actor no tiene derecho a su reconocimiento y pago y así se declarará en la parte resolutiva. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Sala de lo Contencioso Administrativo, Consejo de Estado, FALLA: ESTÉSE a lo resuelto en la sentencia de 03 de septiembre de 2013 proferida por la Sala Plena de esta Corporación, en relación con lo allí dispuesto sobre la improcedencia del reconocimiento del incentivo. COTIFÍQUESE, CÚMPLASE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.

BERTHA LUCIA RAMÍREZ DE PÁEZ

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

GERARDO ARENAS MONSALVE

LUÍS RAFAEL VERGARA QUINTERO

ALFONSO VARGAS RINCÓN