CE-17001-33-31-003-2009-01367-01(AP)REV-2011

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente (E): SUSANA BUITRAGO VALENCIA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil once (2011) Radicación número: 17001-33-31-003-2009-01367-01(AP)REV

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Demandado: MUNICIPIO DE VITERBO - CALDAS Se pronuncia la Sala sobre la procedencia de la Revisión Eventual de la sentencia proferida el 18 de mayo de 2011, por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro de la Acción Popular de la referencia.

I.- ANTECEDENTES 1.- La Demanda 1.1.- Las pretensiones El ciudadano Javier Elías Arias Idarraga interpuso acción popular contra el Municipio de Viterbo - Caldas, por medio de la cual pretende: a. La protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; seguridad y salubridad públicas; acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. b. Que se ordene al Municipio de Viterbo - Caldas, elaborar una política sectorial de accesibilidad y adecuación de la infraestructura del Palacio Municipal en

cumplimiento de lo establecido en la Ley 1275 de enero 5 de 2009, y la sentencia T-1258 de 2008. c. Que se le reconozca el incentivo del Artículo 39 de la Ley 472 de agosto 5 de 1998. 1.2.- Hechos. Indicó que la Ley 1275 de enero 5 de 2009, declaró como personas en condición de discapacidad a aquellas que presentan enanismo, estableció lineamientos de política pública nacional, con el fin de promover la inclusión social, el bienestar y desarrollo integral de éstas, y determinó que gozarán de los mismos beneficios y garantías contempladas en las leyes vigentes, otorgadas a favor de la población en condición de discapacidad. Señaló que la mencionada ley, se aplicará en los instrumentos de ordenamiento territorial, urbanístico y arquitectónico mediante los cuales se promueva la supresión o modificación de barreras que impidan el fácil acceso y el libre desplazamiento de las personas que presentan enanismo. Además de lo anterior, puso de presente apartes de la sentencia T-1258 de 2008, a través de la cual la Corte Constitucional estableció criterios axiológicos con el fin de darle protección a las personas de talla baja. 2.- Fallo de 1ª Instancia El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, con sentencia de 15 de febrero de 2011, resolvió: “PRIMERO.- DECLARAR PROBADAS LAS EXCEPCIONES DE “inexistencia de la obligación o falta de causa para demandar”, y “falta de legitimación por pasiva”, propuestas por el Ministerio de la

Protección Social y el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas - DANE, por lo expuesto. SEGUNDO.- DECLARAR de oficio la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” del Municipio de Viterbo - Caldas, en cuanto a la pretensión relacionada con el establecimiento de una política sectorial relacionada con las personas discapacitadas por talla baja, por las razones anotadas en las consideraciones. TERCERO.- DECLARAR de oficio la excepción de cosa juzgada. En consecuencia, estése a lo resuelto en la sentencia de 14 de agosto de 2008 dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales en el proceso No. 2008-00293-00. TERCERO (sic).- No hay lugar reconocimiento del incentivo. CUARTO.- Remitir copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo en cumplimiento del artículo 80 de la ley (sic) 472 de 1998, déjense las constancias respectivas. QUINTO.- En firme esta providencia, cancélese la radicación y archívese el expediente” (fl. 232 cd. 1). Analizó la sentencia de la Corte Constitucional T-1258 de 2008, y con fundamento en ella concluyó que las personas con talla baja se encuentran inmersas en el grupo de personas con limitaciones físicas o discapacitadas; y por lo tanto, gozarán de los mismos beneficios y ventajas. En cuanto a la elaboración de una política sectorial de accesibilidad y de adecuación de la infraestructura física del Palacio Municipal, indicó que conforme a los artículos 7 y 9 de la Ley 1295 de 5 enero de 2009, la responsabilidad de la

formulación e implementación de una política pública de inclusión de personas de talla baja, corresponde al Gobierno Nacional en cabeza del Ministerio de la Protección Social y del DANE, quienes ya han adelantado gestiones para desarrollar dicha política, y no al Municipio de Viterbo. En ese sentido, prosperó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Respecto a las pretensiones del actor, manifestó que prospera la excepción de cosa juzgada, ya que entre el asunto que se examina y lo decidido en sentencia de 14 de agosto de 2008, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, que reposa en el expediente, existe identidad de objeto, causa y partes. 3.- Fallo de 2ª Instancia Con sentencia de 18 de mayo de 2011, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, resolvió la apelación interpuesta por el actor de la acción popular, en los siguientes términos: “Primero. REVOCANSE los ordinales primero y tercero de la sentencia proferida el quince (15) de febrero de dos mil once (2011) por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, dentro de la acción popular instaurada por el señor Javier Elías Arias Idarraga contra el Municipio de Viterbo (Caldas), a la cual fueron vinculados el Ministerio de la Protección Social y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, por los cuales se declararon probadas las excepciones de “inexistencia de la obligación o falta de causa para demandar”, “falta de legitimación por pasiva” y cosa juzgada.

En su lugar, DECLARESE que el Ministerio de la Protección Social y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, son responsables de la violación del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Así mismo, ORDENASE a dichos órganos de la administración nacional que en el término de tres (3) meses, contados desde la ejecutoria de la presente providencia, lleven a cabo el diseño y la formulación de la política pública nacional para las personas que presentan enanismo y realicen las actividades necesarias para garantizar la implementación, promoción y difusión de esa política, de conformidad con los artículos 7 y 9 de la Ley 1275 de 2009 y sus demás disposiciones. Segundo. CONFIRMANSE los ordinales segundo y tercero de la sentencia objeto de alzada, por los cuales, respectivamente se declaró probada, de oficio la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” del Municipio de Viterbo, Caldas y se negó el reconocimiento del incentivo económico solicitado por el actor popular. Tercero. RECHAZASE, por inoportuna, la solicitud de envío del expediente al Consejo de Estado para su eventual revisión. Cuarto. Sin costas por lo brevemente expuesto. Quinto. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”” (fl. 21 cd. 2).

Examinó si se cumplían o no los presupuestos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la declaratoria de la excepción de cosa juzgada en primera instancia. Al respecto, concluyó que no existe correspondencia entre las dos acciones, porque si bien, lo pretendido en ambas era salvaguardar los derechos e intereses de las personas de talla baja, cada una se enfocó en el despliegue de gestiones distintas. Por otra parte, revisó la Ley 1275 de 5 de enero de 2009 y reiteró lo dicho por el aquo, es decir, que el Municipio de Viterbo - Caldas, no es responsable de la formulación y establecimiento de una política de inclusión para las personas de talla baja, porque esta es responsabilidad del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de la Protección Social y el DANE. Con fundamento en lo anterior, manifestó que estas entidades vulneraron los derechos colectivos invocados, ya que si bien, han realizado una serie de gestiones, ninguna de ellas contiene el resultado exigido en la norma. Finalmente, negó el incentivo solicitado por el actor y rechazó por inoportuna, la petición de remisión del asunto al H. Consejo de Estado para su revisión eventual. II.- SOLICITUD DE REVISION Con escrito radicado el 1º de junio de 2011, el actor popular solicitó “ENVIAR A REVISION” (fl. 25 cd.2), para lo cual pidió tener en cuenta lo discurrido en el fallo anexo (fl. 26-48 cd.2) de 5 de mayo del año en curso, del Juzgado Cuarto Administrativo Circuito Judicial de Manizales, que según él “…dan cuenta que el incentivo en las acciones populares sigue vigente y es dable legítimamente su

concesión a favor del actor” (fl. 25 Cd.2). De igual forma, solicitó “…No olvidar la aplicación del principio “iuria Novit Curia”(sic), así como tampoco el principio de buena fe y los criterios y principios contenido en el artículo 5 de la ley (sic) 472 de 1998” (fl. 25 cd 2). CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia Esta Sección tiene competencia para conocer de la solicitud de revisión eventual formulada respecto de la sentencia dictada el 18 de mayo de 2011, emitida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por así disponerlo tanto el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que adicionó el artículo 36A a la Ley 270 de 1996, como el Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010 “Por medio del cual se adiciona al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 un parágrafo”. 2.- El Caso Concreto Con la entrada en vigencia de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, se puso en práctica el novedoso Mecanismo de Revisión Eventual de acciones populares y de grupo. Su consagración figura, más exactamente, en su artículo 11, mediante el cual se adicionó a la Ley 270 de 1996 el artículo 36A, el cual dispone: “Artículo 11.- Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:

‘Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión,

dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…)’” Este mecanismo, que en el texto finalmente aprobado por el Congreso de la República se concibió con el propósito de (i) unificar la jurisprudencia, (ii) asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales y (iii) ejercer el control de legalidad respecto de los fallos correspondientes, solamente quedó reducido al primero de ellos, por así haberlo dispuesto la Corte Constitucional en su sentencia C-713 del 15 de julio de 20081. Reconoció allí este Tribunal que el Consejo de Estado, en “…su condición de Tribunal Supremo se proyecta, en esencia, desde una perspectiva de orden sistémico para integrar y unificar la jurisprudencia en lo que concierne a dicha jurisdicción, en el marco de la Constitución y la ley…”, a través de lo cual se procura, también, garantizar de alguna manera la seguridad jurídica y el principio de igualdad, de modo que sentadas las respectivas directrices jurisprudenciales, los demás operadores jurídicos, en especial los adscritos a esta especialidad de la Rama Jurisdiccional, sigan tales precisiones, lo que desde la perspectiva del pragmatismo resulta bastante útil porque ha hecho carrera entre los actores populares la formulación de un número importante de estas acciones, ante distintos despachos judiciales, por una misma temática. Pues bien, como el propósito del nuevo Mecanismo de Revisión Eventual es la unificación de la jurisprudencia, resulta pertinente citar algunas de las hipótesis identificadas por esta Corporación como habilitadoras para activar la intervención del Consejo de Estado seleccionando una acción popular o de grupo. Al respecto

se dijo: “Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia: .- Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; .- Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones 1 En lo pertinente dispuso el fallo de la Corte Constitucional: “Décimo segundo: Declarar INEXEQUIBLE las expresiones “de oficio o”, “de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o”, “o Subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la Corporación”, “asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos.” del inciso1° del artículo 11 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso en el entendido de que es una competencia adicional y que en ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no selección o la decisión que

resuelva definitivamente la revisión. (…)” respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; .- Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. .- Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo. Se reitera que los eventos antes expuestos lo fueron únicamente a título enunciativo, por ello, su sola mención no excluye la posibilidad de que con posterioridad y en atención a la finalidad de unificación de jurisprudencia puedan llegar a considerarse otras hipótesis que harían posible la selección de la providencia para fines de revisión; en todo caso, resulta necesario precisar que la configuración, en todos aquellos asuntos concretos, de una o varias de las hipótesis señaladas o de las demás que puedan llegar a establecerse, no obliga a la selección de todos ellos por parte del Consejo de Estado, toda vez que ese mecanismo, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se

caracteriza por ser eventual, no automático y menos absoluto. Por consiguiente, a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de lo temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por su puesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar.”2 Además, como el objetivo primordial del nuevo Mecanismo de Revisión Eventual es la unificación de la jurisprudencia, y en atención a que el fallo definitivo frente al cual se invoque ese dispositivo goza de la presunción de legalidad y acierto, que lleva a suponer el manejo adecuado de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en tanto lo haya hecho, para la Sala es claro que la petición de selección no puede ser sólo una solicitud huera de razones, no basta con que se pida la Selección 2 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 14 de julio de 2009. Expediente: 20001-23-31000-2007-00244-01 (IJ) AG. Actor: Gladys Alvarado Acosta y otros. Demandado: Municipio de Chiriguaná. C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. porque frente a esa presunción iuris tantum surge para los interesados y legitimados, la carga de exponer las razones que, en su opinión, evidencian la

necesidad de revisar la acción popular o de grupo, por cualquiera de las hipótesis sentadas en la sentencia anterior, o por cualquiera otra que resulte razonablemente aceptable. Bajo estos parámetros bien pueden condensarse los presupuestos de viabilidad de la selección en que (i) la solicitud de revisión se formule oportunamente, (ii) la petición provenga de alguna de las partes o del Ministerio Público, (iii) la solicitud se sustente, (iv) la providencia que se pretende revisar ponga fin al proceso, (v) la providencia haya sido dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y (vi) la finalidad de la selección sea unificar la jurisprudencia. Dentro de este contexto, y en relación con la presentación oportuna de la solicitud de revisión eventual, que debe hacerse dentro de los 8 días siguientes a la notificación del fallo dictado por el Tribunal Contencioso Administrativo, advierte la Sección que la sentencia dictada el 18 de mayo de 2011 fue notificada por edicto el 30 de mayo de 2011 a las 8:00 a.m., y desfijado el 1º de junio a las 6:00 p.m. (fl.24 cd. 2) cumpliéndose el término para solicitar la revisión eventual el 8 de junio de la presente anualidad, por lo cual, indica esta Sala que de acuerdo con el edicto de la sentencia, la solicitud quedó oportunamente formulada. Se demostraron, igualmente, los supuestos atinentes a que la petición provenga de una de las partes o del Ministerio Público, por haberlo hecho precisamente el actor; a que la providencia ponga fin al proceso, ya que la revisión eventual se invoca frente a la sentencia de segundo grado, con la que se terminó la acción

popular; y a que la sentencia haya sido dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo, lo cual salta a la vista. Ahora, en cuanto al requisito de la sustentación de la solicitud de Revisión Eventual, advierte la Sala que la sentencia de 5 de junio de 2011, proferida por el Juzgado Administrativo Circuito Judicial de Manizales, no puede ser tenida en cuenta, como lo solicitó el señor Arias Idarraga, como argumento de su petición. En la solicitud de revisión eventual, la parte interesada debe sustentar o expresar las razones de su petición, precisar la supuesta contradicción de posiciones jurisprudenciales y justificar por qué considera que la providencia objeto de la solicitud debe ser revisada con el fin de unificar la jurisprudencia. Al respecto, ha dicho esta Corporación lo siguiente: “La sustentación de la petición de revisión, deberá presentarse y estructurarse con arreglo a las siguientes orientaciones: i) Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia, cuestión que debe acompañarse de una explicación concisa acerca de las razones en las cuales fundamenta la petición. ii) Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o enlistar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta las normas o posiciones jurisprudenciales diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación”.3 Cabe advertir, que la revisión eventual tiene como finalidad la unificación para evitar contradicciones jurisprudenciales entre los criterios manejados respecto de

un mismo tema por los Tribunales Administrativos frente al Consejo de Estado, y no con relación a la sustentación que sobre los mismos puntos hagan los Juzgados Administrativos. Por otra parte, con relación a la aplicación de los principios de Iuria Novit Curia, buena fe y los contenidos en el artículo 5 de la Ley 472 de agosto 5 de 1998, es importante señalar que contrario a lo entendido por el actor, la revisión eventual no constituye una instancia dentro del proceso; se reitera que su finalidad es la unificación de jurisprudencia. Conforme a todo lo anterior, la Sala concluye que no hay lugar a seleccionar este caso para revisión. En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE: 3 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena, auto de 14 de julio de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Primero.- NO SELECCIONAR para revisión la sentencia dictada el 18 de mayo de 2011, por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro de la acción popular instaurada por Javier Elías Arias Idarraga contra Municipio de Viterbo - Caldas. Segundo.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias respectivas por parte de la Secretaría General. Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

COPIESE Y NOTIFIQUESE

MAURICIO TORRES CUERVO

Presidente (Ausente en Comisión)

SUSANA BUITRAGO VALENCIA MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO