CE-17001-33-31-003-2009-01458-01(AP)-2011

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D. C., primero (1) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: 17001-33-31-003-2009-01458-01(AP)

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Demandado: MUNICIPIO DE LA VICTORIA CALDAS La Sala decide sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia del 25 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de

Caldas. ANTECEDENTES La Demanda Javier Elías Arias Idarraga interpuso acción popular con el fin de que se protegieran los derechos colectivos consagrados en los literales a), b) y d) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, que hacen referencia, en su orden, 1) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; 2) la moralidad administrativa; y 3) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, presuntamente vulnerados por el Municipio de La Victoria. Señaló que mediante la Ley 1083 de 2006 se estableció que los municipios debían formular y adoptar planes de movilidad, de conformidad con lo establecido en su artículo 2º. Afirmó que, para el 31 de julio de 2008, el Municipio de La Victoria tenía la

obligación de adoptar planes de movilidad, con el fin de dar prelación a la movilización en modos alternativos de transporte, sin que hasta la fecha de la presentación de la acción se haya producido acto administrativo alguno que modifique el Plan de Ordenamiento Territorial ni se hayan formulado los planes de movilidad establecidos por la ley mencionada. Trámite El Juez Tercero Administrativo de Manizales mediante auto de 26 de agosto de 2009 admitió la demanda; el 20 de abril de 2010 celebró audiencia especial de pacto de cumplimiento, la que declaró fallida por no llegar a ningún acuerdo y no existir fórmula de pacto alguno entre las partes, por lo que ordenó continuar con la etapa procesal siguiente. Fallo de Primera Instancia El juez de primera instancia, mediante providencia del 2 de septiembre de 2010, negó las pretensiones de la demanda, declaró la prosperidad de las excepciones de falta de legitimación por pasiva y temeridad y mala fe del actor, no reconoció el incentivo económico y condenó en costas al demandante. Señaló que la Ley 1083 de 2006 y la Ley 388 de 1997, esta última en su artículo 9º, establecieron la obligación de formular y adoptar planes de movilidad de manera categórica en cabeza de los municipios y distritos que deban adoptar planes de ordenamiento territorial, es decir, para aquellos entes territoriales que cuentan con una población superior a 100.000 habitantes. Adujo que el Municipio de La Victoria, al tener una población de 9.165 habitantes (según certificado del DANE), no se encuentra obligado a adoptar plan de ordenamiento territorial, sino esquema de ordenamiento territorial, pues cuenta

con menos de 30.000 habitantes, y en ese sentido, no le asiste el deber de adoptar el plan de movilidad de que trata la Ley 1083 de 2006. Recurso de Apelación Javier Elías Arias Idarraga, interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión; solicitó se aplicaran en su favor los principios iura novit curia y buena fe y reiteró tener en cuenta que el derecho sustancial prima sobre el procesal. Expresó su desacuerdo con la condena en costas, señaló que con esa decisión se desconoció el derecho a la igualdad, pues a su juicio en aquellos casos en que ha demostrado la mala fe de las entidades accionadas, no ha procedido la condena en contra de aquellas. Para finalizar, requirió que de no prosperar sus pretensiones, se remita el expediente al Consejo de Estado para revisión. Fallo de Segunda Instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante providencia del 25 de noviembre de 2010, confirmó la sentencia proferida el 2 de septiembre de 2010, por el Juez Tercero Administrativo de Manizales. Afirmó que la obligación de adoptar normas sobre planeación urbana se encuentra a cargo de aquellos municipios o distritos que tengan Plan de Ordenamiento Territorial (con población superior a 100.000 habitantes), que no es el caso del Municipio La Victoria, pues al contar con una población inferior a los 30.000 habitantes, el ente territorial accionado debe adoptar un esquema de ordenamiento territorial. En cuanto a la condena en costas al actor, precisó el juez de segunda instancia que en materia de acción popular, la condena en costas al demandante sólo

procede cuando la demanda presentada sea temeraria o de mala fe y que en el presente caso se pudo establecer que la norma cuyo incumplimiento endilgaba el actor popular al municipio, no resultaba exigible al ente territorial en la medida que obliga sólo a los municipios con Plan de Ordenamiento Territorial a adoptar planes de movilidad, situación de la que fue advertido en la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada. Confirmó la condena en costas por ser manifiesta la carencia de fundamento legal de las pretensiones y alegarse hechos contrarios a la realidad por parte del accionante. SOLICITUD DE REVISION EVENTUAL El 7 de diciembre de 2010, Javier Elías Arias solicitó al Tribunal el envío del expediente al Consejo de Estado para que se sometiera la sentencia de segunda instancia a revisión eventual, con fundamento en que a su juicio, prima el derecho sustancial sobre el procesal, además requirió aplicar el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, por remisión expresa del artículo 44 de la Ley 472 de 1998. CONSIDERACIONES Se pronuncia la Sala sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual, respecto de la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2010 por el Tribunal Administrativo Caldas. Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la selección para su eventual revisión de las sentencias o demás providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, corresponde al Consejo de Estado, a través de

sus Secciones. Por disposición Constitucional (Art. 237 [6]) es atribución del Consejo de Estado darse su propio reglamento, potestad que también se encuentra establecida en el artículo 35 [8] de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), por su parte el artículo 35 [5] contempla dentro de las funciones de la corporación, el distribuir mediante Acuerdo, las funciones que no deban ser ejercidas en pleno, entre las secciones que la constituyen. En ejercicio de esta facultad, se expidió el Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, que distribuyó los asuntos entre las Secciones de la Corporación y asignó el conocimiento de las acciones populares a las Secciones Primera y Tercera y de las de grupo a la última (artículo 13). Lo anterior, en razón a que la Ley 472 de 1998, en los parágrafos de los artículos 16 y 51, fijó en el Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia de dichas acciones mientras entraban en funcionamiento los juzgados administrativos, lo cual ocurrió el 1 de agosto de 2006 (Acuerdo PSAA06-3345 de 13 de marzo de 2006 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). En consecuencia, la previsión del citado Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, no era aplicable para determinar la Sección competente para resolver sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual que se estudia porque, según se vio, regulaba un asunto distinto, por esta razón la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 117 del 12 de octubre de 2010, mediante el

cual adicionó un parágrafo al citado artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, en el que dispuso que “de la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación […]”.: Por lo tanto, esta Sección es competente para seleccionar las sentencias o demás providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuya revisión se solicite. Objeto del mecanismo de revisión eventual Con la entrada en vigencia de los artículos 16 y 51 de la Ley 472 de 1998, dada la puesta en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, el Consejo de Estado quedó sustraído del conocimiento de las acciones populares y de grupo, situación que generó un alto riesgo de dispersión de la jurisprudencia sobre tales materias. Dicha situación condujo a que el Congreso de la República creara la figura de la revisión eventual de acciones populares y de grupo, a través de la Ley 1285 de 2009, reformatoria de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia, norma que en su artículo 11 dispuso, en lo pertinente: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A que formará parte del capítulo relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,

el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. “La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para

eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella […]”. De conformidad con la anterior disposición, el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo tiene como fin el de unificar la jurisprudencia. Dicha función se la atribuye la ley al Consejo de Estado, dada su condición de Tribunal Supremo y órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, calidad en virtud de la cual le corresponde fijar los criterios de interpretación de las normas jurídicas respecto a los asuntos sometidos a su conocimiento en aras de garantizar los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima. Lo anterior no significa, en manera alguna, que la revisión eventual constituya un recurso adicional a las instancias previstas en la ley para el trámite de las acciones populares y de grupo, ni una herramienta para controlar la legalidad de la sentencia cuya revisión se pretende, pues, se reitera, su objetivo único es el de unificar los distintos criterios jurisprudenciales de los jueces de instancia en relación con las referidas materias, o lo que es igual, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica. En efecto, este mecanismo permite reexaminar las providencias mediante las cuales finalizan los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuando aquéllas se oponen o desconocen la jurisprudencia existente en relación con los aspectos considerados en las mismas, para así ajustarlas a ésta y evitar o abolir criterios contradictorios sobre un mismo tema, o cuando no exista un

pronunciamiento jurisprudencial que amerite el conocimiento del caso de manera que se garantice la actualidad de la jurisprudencia, para integrarla o para modificarla. Sobre el particular es pertinente observar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en auto de 14 de julio de 2009, señaló que: “Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia:  Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;  Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;  Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.  Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. “Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la

decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo […]”. Requisitos de procedibilidad para la selección: De acuerdo con la norma transcrita y conforme con el marco jurisprudencial que esta Corporación ha fijado en relación con el tema de los requisitos para la procedencia de la selección para revisión1, se identifican como exigencias formales y sustanciales de procedibilidad, las siguientes:  Que sea solicitada por cualquiera de las partes o por el Ministerio Público. No procede la revisión de oficio.  Que se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia que se pide revisar.  Que la providencia objeto de selección para revisión sea una sentencia o un proveído que determine la finalización o el archivo del respectivo proceso y que haya sido proferida por un Tribunal Administrativo en segunda instancia. No procede entonces la revisión eventual de las providencias emitidas por los jueces administrativos dado que, como lo precisó la Corte Constitucional, están obligados a respetar los precedentes en su dimensión vertical2, de modo que la revisión de los fallos de los tribunales garantiza la coherencia sistémica con las decisiones de los juzgados.  Que la solicitud verse sobre aspectos objeto del litigio3 e identifique aquéllos que ameriten la revisión con el fin de unificar la jurisprudencia, explicando, al menos sumariamente, las razones que fundamentan

dicha petición, pues, esta argumentación es la que determina la 1 Auto de 14 de julio de 2009, Exp. 2007 00244 01. 2 T-123-95, C-447-97, SU-047-99, C-836-01, T-688-03, T-698-04, T-683-06. 3 En el citado auto del 14 de julio de 2009, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que la solicitud de revisión debe versar “sobre pronunciamientos del Juez acerca de los temas que se debaten en el juicio, por manera que no será posible que la intención de la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante el trámite del proceso pero que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la providencia respectiva. Así, a manera de ejemplo, no será viable acudir a la revisión aludida con el fin de alegar nulidades o irregularidades que no hubieren sido tratadas en la respectiva providencia o, en general, resultará inadecuado emplear este mecanismo con el propósito de que se revise algún aspecto que no hubiere sido expresamente tratado en la providencia, aún cuando el operador judicial hubiere debido haberlo hecho”. necesidad de la unificación que, se repite, es la razón de ser de la revisión eventual. A pesar de que la argumentación que sustente la solicitud no requiere de mayores formalidades, ello no impide que el Consejo de Estado, en su labor unificadora de la jurisprudencia, pueda extenderse en otros temas que, a su juicio, así lo requieran y justifiquen la necesidad de la selección para revisión. Además del cumplimiento de los requisitos mencionados, la Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo de la Corporación señaló que, en general, los parámetros a tener en cuenta para la selección son: las particularidades de cada asunto, la configuración de algún evento que determine la necesidad de unificar la jurisprudencia, y la trascendencia de los temas debatidos en la providencia objeto de revisión4. Caso concreto El actor popular presentó la solicitud de revisión eventual el 7 de diciembre de 2010 dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia del 25 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. En efecto, tal como lo exige el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, el término para solicitar la revisión eventual vencía el 13 de enero de 2011, toda vez que la notificación de la sentencia se surtió mediante edicto fijado el 6 de diciembre de 2010, por el término de tres días (folio 19), por lo que se entiende presentada oportunamente. La Ley 1285 de 2009 señala que la solicitud de revisión eventual puede ser presentada por una de las partes o por el Ministerio Público y como en el presente caso la formuló el actor popular, se da por cumplido dicho requisito. En relación con el requisito de sustentación se advierte que el actor popular, para fundamentar la revisión, indicó que en su favor se deben aplicar el artículo 357 del 4 Auto de 14 de julio de 2009. Código de Procedimiento Civil, por remisión expresa del artículo 44 de la Ley 472 de 1998 y además se debe tener en cuenta que prima el derecho sustancial sobre el procesal. Ahora bien, luego de examinar la solicitud expuesta por el actor popular, la Sala no

encuentra motivos para revisar la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones que se exponen a continuación:  El solicitante no mencionó cuáles son las providencias contradictorias proferidas frente a casos relacionados con la condena en costas, señaló que con la decisión adoptada por el Tribunal se desconoció el derecho a la igualdad, pero no hizo alusión alguna a la necesidad de unificación jurisprudencial en el tema tratado.  La Sala considera que aplicar los principios de iura novit curia y buena fe para revocar la sentencia del Tribunal y acceder a las pretensiones de la demanda, no es materia del mecanismo de revisión eventual, toda vez que la Corte Constitucional, en sentencia C-713 de 2008, declaró inexequible el aparte del artículo 11 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 23 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara que prescribía la posibilidad de ejercer control de legalidad respecto de los fallos en revisión.  La Sala precisa que el mecanismo de revisión eventual no constituye otra instancia en la que deban seguir debatiéndose los argumentos presentados inicialmente ni funciona como recurso extraordinario, para subsanar supuestas violaciones al ordenamiento jurídico.  Finalmente el solicitante no identificó cuáles son los aspectos objeto del litigio que ameritan una revisión dirigida a unificar la jurisprudencia, y en ese sentido, no explicó, al menos sumariamente, los puntos de contradicción jurisprudencial o la importancia del asunto. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, R E S U E L V E: NO SELECCIONAR para revisión la sentencia del 25 de noviembre de 2010 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, dentro de la acción popular instaurada por JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA contra el MUNICIPIO

DE LA VICTORIA CALDAS.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO

BASTIDAS BARCENAS

Presidente

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ

DE RODRIGUEZ