CE-17001-33-31-003-2011-00117-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - Selecciona ante necesidad de unificar la jurisprudencia sobre acumulación de procesos y el agotamiento de la jurisdicción FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C. nueve (9) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 17001-33-31-003-2011-00117-01(AP)REV

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Demandado: MUNICIPIO DE MANZANARES De conformidad con lo dispuesto por la Sala Plena de esta Corporación mediante Acuerdo 0117 de 2010 (12 de octubre) “por medio del cual se adiciona el artículo 13 del Acuerdo Nº 58 de 19991 un parágrafo”, esta Sala es competente para conocer de la procedencia del mecanismo de revisión eventual del auto proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas de 11 de agosto de 2011, mediante el cual decidió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Manizales de 15 de junio de 2011.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 16 de febrero de 2011, el actor interpuso acción popular contra el municipio de MANZANARES (Caldas) y el HOSPITAL SAN ANTONIO de esa municipalidad, para que se protegiera el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, establecido en el literal l) del artículo 4º de la

Ley 472 de 1998. 1 Por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado. 1.1. Hechos El actor popular afirma que el Hospital San Antonio del municipio de Manzanares no ha efectuado los estudios de vulnerabilidad sísmica, a los que hace referencia el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, pese a que se trata de una edificación indispensable que brinda servicios a la comunidad y a que el municipio está ubicado en una zona de amenaza sísmica alta e intermedia. En consecuencia, solicita que se proteja el derecho colectivo invocado y que, en consecuencia, se ordene a las entidades accionadas adelantar las gestiones administrativas y operativas tendientes a realizar el estudio de vulnerabilidad sísmica del Hospital San Antonio, con las especificaciones contenidas en el Decreto 926 de 2010 y el Reglamento de Construcciones Sismo Resistentes NSR10. Asimismo, solicita el reconocimiento del incentivo económico y la condena en costas a la parte demandada. 1.2. Contestación 1.2.1. El municipio de Manzanares, manifestó que en el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales cursa en su contra la acción popular 2009-00232, con idénticos sujetos procesales, hechos y pretensiones expuestos en la demanda de la referencia. Pese a ello, precisó que el Hospital San Antonio se construyó conforme a lo previsto en el Código Colombiano de Construcciones Sismoresistentes (Decreto - Ley 400 de 1984), siendo innecesario realizar un estudio de vulnerabilidad sísmica, habida cuenta de que conforme a lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, el propósito de ese estudio es determinar

si las edificaciones requieren intervención y reforzamiento, lo que no ocurre en el asunto de la referencia. De otro lado, propuso las excepciones de pleito pendiente, improcedencia de la acción popular, ausencia de vulneración del derecho colectivo invocado y existencia de otros mecanismos jurídicos de defensa. 1.2.1. El Gerente del Hospital San Antonio de Manzanares E.S.E. se opuso a las pretensiones del accionante, bajo idénticos argumentos expuestos por el municipio de Manzanares. 1.3. Auto de primera instancia. Mediante auto de 15 de junio de 2011, el Juzgado Tercero Administrativo de Manizales declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso y rechazó la demanda de acción popular, por agotamiento de jurisdicción. Como fundamento de su decisión, el a quo señaló que los hechos, objeto, causa y derechos colectivos invocados en la demanda de la referencia, son idénticos a los expuestos en la acción popular 2009-00232, también instaurada por el señor Javier Elías Arias Idarraga contra el municipio de Manzanares y el Hospital San Antonio de Manzanares, demanda que admitida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Manizales en auto de 30 de junio de 2009.

II. AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 11 de agosto de 2011, confirmó la decisión del a quo, pues consideró que el hecho de que en la acción popular 2009-00232 el señor Arias Idarraga hubiese solicitado que el estudio de vulnerabilidad sísmica se realizara de conformidad con lo dispuesto en

el Decreto 30 de 1998 y el Reglamento de Construcciones Sismo Resistentes NSR-98, mientras que en demanda de la referencia solicitó que el estudio se efectuara según lo dispuesto en el Decreto 926 de 2010 y el Reglamento NSR-10, no comportaba la variación sustancial del objeto de la acción popular, pues aunque el Decreto 926 de 2010 derogó el Decreto 30 de 1998 y la NSR-10 a la NRS-10, unas y otras tenían un contenido similar que clasificaba a los hospitales como edificaciones indispensables obligadas a contar con estudios de vulnerabilidad sísmica.

III. SOLICITUD DE REVISION DE LA SENTENCIA El 18 de agosto de 2011, el actor popular solicitó la revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, alegando que en materia de acciones populares no existe la terminación del proceso mediante auto y que la normatividad en la que fundamenta su demanda, no es la misma que sirvió de base a la acción popular 2009-00232.

Asimismo, solicitó la aplicación de los principios iura novit curia y de buena fe.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA  Consideración preliminar Mediante Acuerdo Nº 0117 de 12 de octubre de 2010, la Sala Plena del Consejo de Estado modificó el reglamento de la Corporación, en el siguiente sentido: “ARTICULO 1º. Adiciónase el artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: PARAGRAFO. De la selección para su eventual revisión de las

sentencias o las demás providencia que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma. De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena decida resolverla. La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita. ARTICULO 2º. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.” En consecuencia, las decisiones acerca de las solicitudes de revisión de acciones populares presentadas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, son competencia de las secciones de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado y, por ende, esta Sección es competente para conocer el asunto de la referencia.  Generalidades del recurso de revisión La decisión respecto de la revisión o no de la providencia sub iudice se fundamenta en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que reformó la Ley 270 de 1996, ajustada a los razonamientos que hizo la Corte Constitucional mediante sentencia C-713 de 2008, en los siguientes términos:

«1.- La nueva norma que propone el proyecto introduce la figura de la revisión eventual, por parte del Consejo de Estado, de las acciones populares y de grupo que se tramitan ante la jurisdicción contencioso administrativa. Es así como el inciso 1º del artículo planeta la selección de sentencias y demás providencias que pongan fin al proceso, con el propósito de unificar la jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos fundamentales o ejercer control de legalidad. Los incisos 2º y 3º regulan asuntos puntuales como la inexistencia del deber de motivar la escogencia o exclusión para revisión, los efectos de las decisiones, el plazo para solicitar la revisión, los sujetos legitimados para hacerlo y el trámite que deberá surtirse. A su turno, el parágrafo 1º del artículo permite que el mecanismo de la revisión eventual se aplique también a los procesos originados en el ejercicio de otras acciones de conocimiento de esa Jurisdicción, mientras que el parágrafo 2º permite al Consejo de Estado actuar como Corte de Casación Administrativa, dejando a la ley la regulación de los recursos en particular.» El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que reformó la Ley 270 de 1996, cuyo tenor es el siguiente: «ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.

<Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2o. del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.

PARAGRAFO 1o. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios. PARAGRAFO 2o. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.» La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante Auto de 14 de julio de 2009 (Expediente: 2007-00244. M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez) señaló que de acuerdo con la Ley 1285 de 2009 y la sentencia C-713 de 2008 de la Corte Constitucional, los requisitos para que proceda la revisión de las providencias de las acciones populares ante esta corporación son los siguientes: a) La solicitud de revisión debe ser formulada por las partes o por el Ministerio Público; b) Debe tratarse de sentencias o providencias que pongan fin al proceso;

c) La petición deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia; d) Que la sentencia que haya sido dictada únicamente por los Tribunales Administrativos y e) Que la petición esté debidamente sustentada. Asimismo sostuvo la Sala Plena que para definir la selección deben considerarse los siguientes parámetros: a) Las particularidades de cada asunto; b) El cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; y c) La configuración de uno o varios de los eventos que determina la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado. Por último, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del la Ley 1285 de 2009, dispuso que el Consejo de Estado debe motivar suficientemente la admisión o el rechazo de la solicitud, lo cual se entra a resolver.  El caso concreto El actor popular solicitó la revisión eventual del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas de 11 de agosto de 2011, pues considera que su acción popular no podía darse por terminada mediante auto y agrega que la demanda de la referencia y la acción popular 2009-00232 no tienen identidad de objeto, pues los fundamentos normativos de una y otra son diferentes. A continuación, procede la Sala a verificar si en el caso concreto se cumplen los presupuestos para seleccionar el presente asunto, a efectos de revisar el auto de 11 de agosto de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. En este punto, resulta pertinente advertir que si bien la solicitud de revisión no se dirige contra una sentencia sino contra el auto que, luego de admitida la acción y

surtida la etapa procesal de contestación de la demanda, rechazó por agotamiento de la jurisdicción la acción popular presentada por el señor JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA, de conformidad con el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 el mecanismo eventual de revisión procede contra “(…)las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos”, de donde se sigue que hay lugar a estudiar de fondo la solicitud incoada. La solicitud de revisión fue presentada por el actor el 18 de agosto de 2011, dentro del término previsto para el efecto en el inciso segundo del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, esto es, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia que puso fin al respectivo proceso (18 de agosto de 2011). Sea lo primero advertir que el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares no fue instituido por el legislador como una tercera instancia donde pueda insistirse en los argumentos que, previamente, han sido estudiados y desestimados por los jueces de conocimiento dentro de la oportunidad procesal adecuada y con sustento en el material probatorio obrante en el expediente; por consiguiente, no es esta la instancia procesal idónea para cuestionar las decisiones adoptadas por los Tribunales cuando quiera que éstas no sean compartidas por quienes intervienen dentro del proceso. Ahora bien, según lo expuesto la Sala Plena de esta Corporación en auto de 14 de julio de 2009, para definir la selección de acciones populares para revisión, deben tenerse en cuenta (i) las particularidades de cada asunto, (ii) el cumplimiento de

los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de cumplimiento y (iii) la configuración de uno o varios de los eventos que determina la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado. El asunto objeto de estudio, encontramos que la solicitud de revisión fue presentada dentro del término previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2011 por el actor popular, quien, a la luz del mismo artículo, se encuentra legitimado para acudir al mecanismo de revisión eventual. Adicionalmente, puede constatarse que el actor puso de presente en su solicitud el desconocimiento de la línea jurisprudencial de la Corporación en lo concerniente a la acumulación de acciones populares, habida cuenta de que el Tribunal Administrativo de Santander rechazó su demanda argumentando agotamiento de la jurisdicción. Observa la Sala que sobre las figuras del “agotamiento de la jurisdicción” y la “acumulación de procesos” en acciones populares, existen posturas disimiles entre las Secciones Primera y Tercera de esta Corporación. En efecto, en reiteradas oportunidades la Sección Tercera ha expuesto lo siguiente: “La jurisprudencia de esta Sección tiene determinado que si una demanda en acción popular se presenta cuando existe otra en curso con el mismo objeto que ya ha sido notificada al demandado, opera el “agotamiento de jurisdicción”, hecho que constata el juez a partir de la identidad de actores, pretensiones y hechos. Esta institución procesal fue extrapolada de la construcción que al efecto hiciera la Sección Quinta de esta Corporación en sede del contencioso electoral, sobre la base de que la identidad de demandas –que en acciones populares se presenta cuando el objeto

y la causa son los mismos, con independencia de que el actor lo sea o no ya que justamente se trata de una acción públicacomporta causal de anulación del proceso posterior. Ahora, dado que los intereses en juego impiden la acumulación de procesos (por virtud de la naturaleza de esta acción y las consecuencias nocivas a nivel de reconocimiento del reconocimiento que entrañaría) es tarea del juez verificar si el objeto es el mismo. Conforme a lo anterior y en aplicación del principio de economía procesal y orientada en el propósito de evitar decisiones contradictorias, la Sala ha rechazado demandas que coinciden en sus pretensiones (petitum) y en sus fundamentos fácticos (causa petendi) (…). En tal virtud, la aplicación a estos juicios del instituto del agotamiento de jurisdicción pretende impedir la coexistencia de procesos paralelos en tanto ello entraña una amenaza latente a la igualdad en la aplicación de la ley dado el grave riesgo de decisiones contradictorias. Se persigue, pues, evitar no sólo el innecesario desgaste de la jurisdicción sino también en poner en tela de juicio la seguridad jurídica ínsita a toda decisión judicial y que es el sustrato del ejercicio de función pública jurisdiccional (art. 228 CN y art. 1

LEAJ)”2.

Por su parte, la Sección Primera ha indicado que la acción popular es un proceso especial en el que es viable la acumulación de procesos, siempre y cuando se reúnan los requisitos exigidos por los artículos 82 y 157 del Código de Procedimiento Civil sobre el asunto, en sentencia de 27 de noviembre de 2003, se dijo lo siguiente: “El artículo 44 de la Ley 472 de 1998 (5 de agosto), establece que en

los procesos por acciones populares se aplicaran las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda mientras no se opongan a la naturaleza y finalidad de tales acciones. Como la ley en mención no regulo expresamente el tema de la acumulación de procesos, debe acudirse a lo establecido en este aspecto en el artículo 157 del C. de P. C., que dispone. <Art. 157. Procedencia de la acumulación. Podrán acumularse dos o más procesos especiales de igual procedimiento o dos o más ordinarios, a petición de quien sea parte en cualquiera de ellos, siempre que se encuentren en la misma instancia:

1. Cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda.

2. Cuando el demandado sea el mismo y las excepciones propuestas se fundamenten en los mismos hechos, salvo que aquéllas tengan el carácter de previas.

…>. Significa lo anterior que en la acción popular, por tratarse de un proceso especial, es viable la acumulación de procesos, siempre y 2 Consejo de Estado – Sección Tercera. Sentencia de 13 de agosto de 2008. MP Ruth Stella Correa Palacio. Expediente N° 2004-00888. Actor: GABRIEL CAMILO FRAIJA MASSY. cuando se reúnan los requisitos establecidos en el artículo 157 transcrito.”3 Así pues, es evidente que ante una misma situación de hecho, esto es la coexistencia de dos o más acciones populares con identidad de objeto, sujetos y pretensiones, las Secciones Primera y Tercera cuentan con criterios diferentes y

adoptan decisiones no compatibles, pues mientras en una disponen la acumulación de proceso, otra rechaza las demandas con fundamento en el agotamiento de la jurisdicción. Conviene, por tanto, unificar la jurisprudencia respecto del tema objeto de debate para darle coherencia, evitar contradicciones entre una y otra sección y garantizar a los ciudadanos el derecho de igualdad ante la ley. En atención a lo anterior y de conformidad con la facultad establecida en el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo y según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 (adicionado por el Acuerdo 0117 de 2010), el proceso de la referencia se remitirá a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para que conozca de la solicitud de revisión presentada por el señor Javier Elias Arias Idarraga. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, R E S U E L V E : Primero. Seleccionar el auto de 11 de agosto de 2011 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, para su revisión. Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia, devuélvase el expediente al despacho para lo pertinente. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada en la fecha. 3 MP. Camilo Arciniegas Andrade. Expediente N° 2003-0771.Actor: LUZ DARY PÁEZ BRAVO.

MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidenta

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO