CE-17001-33-31-701-2011-00519-01(AP)REV-2014

REVISION EVENTUAL DE ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO - Finalidad, características y requisitos Los artículos 11 de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009 y 272 a 274 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establecen el mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo decididas por los Tribunales Administrativos. Del contenido de estas normas se desprende con claridad que la finalidad del mecanismo de la eventual revisión es la unificación de la jurisprudencia por parte del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo con miras a evitar la existencia de criterios contradictorios respecto de un mismo tema, derivados, por ejemplo y a título puramente enunciativo, de su complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío legislativo, confusión y diversidad de interpretaciones, inexistencia de criterio consolidado respecto de determinados tópicos, entre otros aspectos significativos o propios de la tarea unificadora. De igual manera, de los textos de los artículos citados y de la interpretación que la jurisprudencia de la Corporación ha hecho de los mismos, se determinan como requisitos para la procedencia y para la prosperidad del aludido mecanismo, los siguientes: a.- Debe existir petición de algunas de las partes o del Ministerio Público. b.- La petición debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia que ponga fin al respectivo proceso. c.- La providencia cuya revisión se solicita debe haberse dictado por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o archivo del proceso. No son entonces susceptibles de revisión las sentencias dictadas por los jueces administrativos,

bajo el entendido de que ellos acatan el precedente jurisprudencial vertical fijado por el respectivo Tribunal que funge como su superior funcional y, en esa medida, se encuentra salvaguardada la coherencia sistémica de la jurisprudencia. d.- La petición no requiere de una sustentación rigorista, pero en ella se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que según el interesado ameritan la revisión de la providencia, con la finalidad de unificar jurisprudencia, dando una explicación razonada sobre las circunstancias que imponen la necesidad de revisar. Se debe acompañar copia de las providencias que se relacionen con la solicitud. No obstante, la sustentación jurídica de la petición no limita el campo de la actuación del Consejo de Estado, pues éste puede encontrar otros aspectos y otras materias que ameriten la revisión, con el propósito de unificar la jurisprudencia de la Corporación. REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No se selecciona porque no se cumple con el requisito de sustentación de la solicitud de revisión eventual respecto de los temas que ameritan unificación de la jurisprudencia El requisito que no cumple la solicitud del señor Arias Idárraga es el que tiene que ver con precisar o identificar los aspectos o materias que ameritan revisar la providencia con el fin de unificar jurisprudencia, esto es, sustentar su petición, pues en el escrito se limitó a pedir: Solicito revisión y Solicito revisión de mi acción, solicitud que no es ajena a la naturaleza de este mecanismo de revisión eventual, sin embargo, lo que falta para que proceda el recurso de revisión eventual de acción popular es la sustentación de la misma. Ante la ausencia del requisito

anotado, es innegable que la solicitud presentada por el actor no cumple la totalidad de los requisitos que el artículo 274 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la jurisprudencia han determinado para que eventualmente se acceda a la revisión de una providencia que haya finalizado con el archivo de un proceso de acción popular. En efecto, la solicitud del actor carece del requisito de sustentar los aspectos sobre los cuales se debe unificar la jurisprudencia y que exige el numeral 2 del artículo 274 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 273 / LEY 1437 DE 2011ARTICULO 274

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá D. C., trece (13) de marzo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 17001-33-31-701-2011-00519-01(AP)REV

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Demandado: MUNICIPIO DE AGUADAS - CALDAS De conformidad con el Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, procede la Sección Quinta a pronunciarse sobre la solicitud de revisión de la sentencia del 13 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual confirmó la providencia del 30 de noviembre de 2012 que profirió el Juzgado

Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Manizales, a

través de la cual declaró: i) no probada la excepción de “improcedencia de la acción popular para el cumplimiento de leyes o actos administrativos”, propuesta por el municipio accionado; ii) probada la excepción denominada “no vulneración de derecho o interés colectivo”, formulada por el municipio de Aguadas; y iii) negó las pretensiones del actor popular, no condenó en costas y tampoco accedió al incentivo reclamado.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor Javier Elías Idárraga, en ejercicio de la acción popular, instauró demanda contra el municipio de Aguadas (Caldas), en procura de obtener la protección de los derechos colectivos a “la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y su prestación eficiente y oportuna, a la seguridad pública y prevención de desastres técnicamente previsibles”, previstos en los literales g), j) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1992.

Los consideró amenazados porque el municipio de Aguadas, Caldas omitió la elaboración e implementación del respectivo Plan Local de Emergencias y Contingencias –PLEC’S-, como lo ordena el artículo 131 del Decreto 919 de 1989 “Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones”. Solicitó la protección de los derechos colectivos y, en consecuencia, pidió ordenar al municipio accionado adoptar las medidas administrativas y operativas para realizar los estudios de vulnerabilidad de su territorio, para que de conformidad a este, se realice el Plan Local de Emergencias y Contingencias –PLEC’S-. También reclamó el pago del incentivo económico. (Fls. 1 a 5 del cuaderno principal).

2. Trámite procesal La demanda se presentó ante el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Manizales, Despacho judicial que la admitió por auto del 16 de agosto de 2011 en el que ordenó notificar al Agente del Ministerio Público y al Alcalde del municipio de Aguadas (Caldas). (Fls. 7 a 8 del cuaderno principal).

3. Argumentos de defensa 3.1 Alcaldía del municipio de Aguadas (Caldas) 1 “ARTICULO 13. PLANES DE CONTINGENCIA. <Artículo derogado por el artículo 96 de la Ley 1523 de 2012> El Comité Técnico Nacional y los Comités Regionales y Locales para la Prevención y Atención de Desastres, según el caso, elaborarán, con base en los análisis de vulnerabilidad, planes de contingencia para facilitar la prevención o para atender adecuada y oportunamente los desastres probables. Para este efecto, la Oficina Nacional para la Atención de Desastres preparará un modelo instructivo para la elaboración de los planes de contingencia”.

Dentro del término legal, el municipio de Aguadas (Caldas), contestó la demanda, manifestando que no existe vulneración de derecho colectivo alguno por parte del municipio de Aguadas y que por tal motivo, se opone a todas y cada una de las pretensiones formuladas por el actor popular, solicitando adicionalmente, que se le condene en costas en los términos del artículo 38 de la Ley 472 de 1998. Propuso las excepciones que denominó: IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR PARA EL CUMPLIMIENTO DE LEYES O ACTOS ADMINISTRATIVOS: con fundamento en que se escogió una

vía procesal inadecuada por el demandante, al pretender exigir el cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 919 de 1989, a través de una acción popular, cuando es la acción de cumplimiento, la procedente para tales efectos. NO VULNERACIÓN DE DERECHO O INTERÉS COLECTIVO ALGUNO POR PARTE DEL MUNICIPIO DE AGUADAS EN EL CASO CONCRETO: en virtud a que el municipio de Aguadas, desde el año 2008, elaboró el Plan Local de Emergencias y Contingencias –PLEC’S-, mismo que se encuentra debidamente revisado y evaluado por la Unidad de Prevención y Atención de Desastres de Caldas (Udepade). (Fls. 18 a 20 del cuaderno principal).

4. Providencia de primera instancia El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Manizales, en providencia del 30 de noviembre de 2012, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de

“IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR PARA EL CUMPLIMIENTO DE LEYES O ACTOS ADMINISTRATIVOS”, propuesta por el municipio accionado.

SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción denominada “NO

VULNERACIÓN DE DERECHO O INTERÉS COLECTIVO ALGUNO POR PARTE DEL MUNICIPIO DE AGUADAS EN EL CASO CONCRETO”, propuesta por el municipio de Aguadas.

TERCERO: NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda que en ejercicio de la acción popular promovió el señor Javier Elías Arias Idárraga contra el municipio de Aguadas – Caldas.

CUARTO: SIN COSTAS…”.

Expuso el a quo que del análisis del material probatorio allegado al proceso, se acreditó que en el municipio de Aguadas sí se encuentra conformado el Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres, desde el 8 de marzo del 2006, el cual realiza sus funciones preventivas y de atención, conforme se observa en las actas de reunión aportadas por el municipio accionado2 y en los demás documentos obran en el cuaderno de pruebas, que demuestran el desarrollo de las labores de su competencia. Negó el reconocimiento del incentivo económico porque el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 fue derogado por la Ley 1425 de 2009. Decisión que apoyó en la sentencia del 24 de enero de 2011 (Radicado No. 25000-23-24-000-2004-0091701, Sección Tercera del Consejo de Estado C.P. Enrique Gil Botero). (Fls. 45 a 52 del cuaderno principal).

5. Providencia que se pide revisar Corresponde a la proferida el 13 de junio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual confirmó la decisión recurrida. (Fls. 10 a 12 cuaderno 4).

6. Solicitud de revisión eventual 2 Fls. 1 al 89 cuaderno 3.

El señor Javier Elías Arias Idárraga pidió la revisión eventual de la providencia de 13 de junio de 2013 del Tribunal Administrativo de Caldas, en 2 escritos en los que expuso: “Solicito revisión.” y “Solicito revisión de mi acción.”. (Fls. 16 y 17 del cuaderno 4).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia de la Sala De conformidad con el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 y el artículo 1° del Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, la Sala es competente para decidir la solicitud de revisión de la providencia del 13 de junio de 2013, dictada por el

Tribunal Administrativo de Caldas.

2. La revisión eventual de las acciones populares y de grupo: Finalidad y requisitos Los artículos 11 de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009 y 272 a 274 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establecen el mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo decididas por los Tribunales Administrativos. Del contenido de estas normas se desprende con claridad que la finalidad del mecanismo de la eventual revisión es la unificación de la jurisprudencia por parte del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo con miras a evitar la existencia de criterios contradictorios respecto de un mismo tema, derivados, por ejemplo y a título puramente enunciativo, de su complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío legislativo, confusión y diversidad de interpretaciones, inexistencia de criterio consolidado respecto de determinados tópicos, entre otros aspectos significativos o propios de la tarea unificadora.

De igual manera, del texto de los artículos citados y de la interpretación que la jurisprudencia de la Corporación ha hecho al artículo 11 de la Ley 1285 de 2010, se determinan como requisitos para la procedencia y para la prosperidad del

aludido mecanismo, los siguientes: a.- Debe existir petición de algunas de las partes o del Ministerio Público. (Art. 273 CPACA). b.- La petición debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia que ponga fin al respectivo proceso. (Art. 274 CPACA). c.- La providencia cuya revisión se solicita debe haberse dictado por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o archivo del proceso. (Art. 273

CPACA).

No son entonces susceptibles de revisión las sentencias dictadas por los jueces administrativos, bajo el entendido de que ellos acatan el precedente jurisprudencial vertical fijado por el respectivo Tribunal que funge como su superior funcional y, en esa medida, se encuentra salvaguardada la coherencia sistémica de la jurisprudencia. d.- La petición no requiere de una sustentación rigorista, pero en ella se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que según el interesado ameritan la revisión de la providencia, con la finalidad de unificar jurisprudencia, dando una explicación razonada sobre las circunstancias que imponen la necesidad de revisar. Se debe acompañar copia de las providencias que se relacionen con la solicitud. (Art. 274 CPACA). No obstante, la sustentación jurídica de la petición no limita el campo de la actuación del Consejo de Estado, pues éste puede encontrar otros aspectos y otras materias que ameriten la revisión, con el propósito de unificar la jurisprudencia de la Corporación.

3. Caso concreto Corresponde a la Sala examinar si en el caso de la providencia del 13 de junio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que se somete a

consideración concurren las exigencias a las que se ha hecho referencia, a fin de que pueda ser objeto de selección para revisión. El señor Javier Elías Arias Idárraga por escritos presentados el 24 de junio y el 5 de julio de 2013 solicitó que se revise la providencia de 13 de junio de 2013 del Tribunal Administrativo de Caldas, decisión notificada por edicto fijado el 20 de junio de 2013 y desfijado el 24 del mismo mes y año. (fl. 14 cuaderno 4). Entonces, no hay discusión en cuanto al cumplimiento de los tres primeros requisitos referidos a la solicitud de parte, oportunidad y providencia objeto de petición. El requisito que no cumple la solicitud del señor Arias Idárraga es el que tiene que ver con precisar o identificar los aspectos o materias que ameritan revisar la providencia con el fin de unificar jurisprudencia, esto es, sustentar su petición, pues en el escrito se limitó a pedir: “Solicito revisión.” y “Solicito revisión de mi acción.”, solicitud que no es ajena a la naturaleza de este mecanismo de revisión eventual, sin embargo, lo que falta para que proceda el recurso de revisión eventual de acción popular es la sustentación de la misma. Ante la ausencia del requisito anotado, es innegable que la solicitud presentada por el actor no cumple la totalidad de los requisitos que el artículo 274 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la jurisprudencia han determinado para que eventualmente se acceda a la revisión de una providencia que haya finalizado con el archivo de un proceso de acción popular. En efecto, la solicitud del actor carece del requisito de sustentar los aspectos

sobre los cuales se debe unificar la jurisprudencia y que exige el numeral 2º del artículo 274 del CPACA. Así las cosas, no es posible acceder a la selección de la sentencia del 13 de junio de 2013 del Tribunal Administrativo de Caldas que confirmó el fallo de primera instancia, proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Manizales, porque como ya se dijo y se insiste, el actor no cumplió con su carga argumentativa. La Corte Constitucional, con ocasión del control previo y automático propio de las leyes estatutarias, en sentencia C713 de 20083, declaró INEXEQUIBLES las expresiones “asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos.” del inciso 1° del artículo 11 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, señalando: “(…) 5.- De otra parte, el proyecto atribuye al Consejo de Estado, “en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”, la competencia para la revisión eventual de las acciones populares y de grupo. Para ello invoca tres propósitos diferentes: (i) unificar la jurisprudencia, (ii) asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales y (iii) ejercer el control de legalidad respecto de los fallos correspondientes. La Sala advierte que los fines que señala la norma para la revisión eventual

guardan estrecha relación con los objetivos que por su naturaleza son propios de la casación en la jurisdicción ordinaria, según fue explicado al analizar el artículo 7º del presente proyecto. Esta circunstancia hace necesario analizar si el Congreso, en su calidad de Legislador Estatutario, puede atribuir al Consejo de Estado la facultad de actuar como “Corte de Casación Administrativa”, (parágrafo 2º del proyecto) y atribuirle las funciones inherentes a esa institución, o si por el contrario sólo puede asignar competencia como “Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”. 6.- A juicio de la Corte, conforme al artículo 237-1 de la Constitución, las funciones que la ley puede atribuir al Consejo de Estado son sólo en su calidad de “Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”, y no como una “Corte de Casación”, pues en el diseño constitucional colombiano estas dos calidades no son asimilables en los términos que pretende hacerlo el proyecto bajo examen. 3 MP: CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ (…)Así pues, debido al especial diseño normativo y las implicaciones de la casación, que está consagrada directamente en la Carta Política, no es constitucional que el Congreso de la República, con la excusa de regularla, adicione una nueva función o altere su estructura básica para transformarla en una institución de naturaleza diferente. Como ha explicado la jurisprudencia al referirse a la casación, la libertad de configuración del Legislador es susceptible de ser limitada cuando “impide el desarrollo y desempeño cabales de una entidad de rango constitucional, a través de las

limitaciones que le impone o de omisiones en su regulación. Ello, desde luego, no supone renunciar a la potestad de regulación normativa sino limitar esa facultad. (…)De esta manera, la función asignada a un juez para actuar como “Tribunal de Casación”, implica un análisis técnico-jurídico sobre la validez de una sentencia judicial. Esa función fue prevista por el Constituyente de manera expresa y exclusiva para la Corte Suprema de Justicia, en el marco de la jurisdicción ordinaria (art.235-1 CP), pero no para otras autoridades judiciales como el Consejo de Estado. Por lo anterior, la casación no puede equipararse materialmente con las atribuciones que otorga la Constitución al Consejo de Estado, pues a éste corresponde desempeñar sus funciones como “Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”, lo cual significa que actúa en calidad de órgano de última instancia en esa jurisdicción. (…)”. De esta manera es válido afirmar y concluir que la facultad de revisión tiene como único propósito la unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado como Tribunal Supremo, y no está prevista para ejercer control de legalidad sobre la decisión que se pretende sea revisada, por cuanto ésta es atribución propia de una Corte de Casación y no del Consejo de Estado. En este orden de ideas, al no cumplir el actor con el requisito de la exposición de las razones por las cuales considera que se hace necesario unificar la jurisprudencia, en este evento, la Sala no seleccionará para revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 13 de junio de 2013.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Quinta, RESUELVE PRIMERO: NO SELECCIONAR, para su revisión la sentencia del 13 de junio de 2013 que profirió el Tribunal Administrativo de Caldas en la acción popular que ejerció el señor Javier Elías Arias Idarraga contra el municipio de Aguadas (Caldas).

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ