CE-17001-33-31-705-2010-00834-01(AP)REV-2014

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No se selecciona porque no se cumple con el requisito de sustentación de la solicitud de revisión eventual respecto de los temas que ameritan unificación de la jurisprudencia Examinada la solicitud de revisión se advierte que el actor se limitó a solicitar la revisión por parte del Consejo de Estado sin expresar los argumentos en los que se fundaba tal petición. Sobre el particular resulta cardinal retomar las precisiones hechas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el auto el 14 de julio de 2009 (IJ 2007-00244-01), de acuerdo con las cuales, a pesar de que el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 no previó de forma expresa la sustentación de la solicitud como requisito para su procedibilidad, sí definió el propósito del mecanismo en estudio –la unificación de la jurisprudencia-, lo que necesariamente implica para la parte interesada la carga o el deber de expresar y sustentar las razones para que la providencia pueda ser objeto de revisión. Por tanto, si el propósito del mecanismo de la referencia es la unificación de jurisprudencia, como mínimo, le incumbe al interesado indicar la materia o aspectos que requieren una providencia de unificación. Desde luego, como la revisión eventual no es un recurso, la sustentación de la solicitud no está sujeta a las formalidades, rigorismos y exigencias propias de las impugnaciones ordinarias y extraordinarias previstas en la ley. No obstante, en el sub judice el señor Javier Elías Arias Idárraga no indicó, ni siquiera someramente, las razones por las cuales estima necesaria la unificación de la jurisprudencia, falta que el juez de la revisión no

puede suplir, en aras de garantizar a todas las partes del proceso el principio de igualdad. Por las razones esgrimidas, la Sala no seleccionará para revisión la sentencia de 22 de agosto de 2013, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Caldas, pues la solicitud del actor popular no cumple uno de los requisitos decantados por la jurisprudencia de esta Corporación como necesarios para la procedencia del mecanismo, esto es, su debida sustentación.

NOTA DE RELATORIA: Sobre los requisitos de la solicitud de revisión eventual, ver providencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 14 de julio de 2009 exp. 2007-00244-01(IJ).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E)

Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 17001-33-31-705-2010-00834-01(AP)REV

Actor: MAURICIO ANDRES CANO BERNAL Demandado: MUNICIPIO DE BELALCAZAR - CALDAS La Sala se pronuncia sobre la solicitud de revisión eventual presentada por el señor Javier Elías Arias Idárraga, coadyuvante en el proceso de la referencia, respecto de la providencia proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Caldas el 22 de agosto de 2013, que confimó la sentencia de 8 de noviembre de 2012 del Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Manizales, mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción de cosa

juzgada.

I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda El señor Mauricio Andrés Cano Bernal instauró acción popular contra el municipio de Belalcázar - Caldas, para obtener la protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y patrimonio públicos; Argumentó que en el municipio de Belalcázar existen reductores de velocidad que se encuentran deteriorados y abandonados por parte de las autoridades. Señaló que previo a su instalación se debió contar con un estudio sobre el flujo vehicular, visibilidad, señalización, obras complementarias, e iluminación en horas nocturnas que hagan efectiva su función preventiva.

El actor popular presentó las siguientes pretensiones: “6. Que se amparen y protejan los derechos colectivos a la prevención de desastres previsibles técnicamente, a la seguridad pública y al patrimonio público vulnerados por la administración municipal de Belalcazar – Caldas, por la omisión en el cumplimiento de las normas técnicas y legales aplicables a la señal de transito reductores de velocidad, o los popularmente llamados policías acostados y en consecuencia se declare responsable y se le ordene realizar los estudios adecuados y pertinentes para verificar el mantenimiento o el retiro de los reductores de velocidad existentes y relacionados en la presente demanda, conforme a las normas existentes, que se dé el adecuado mantenimiento a los mismos, utilizando los materiales exigidos técnicamente, así como la implantación de las señales verticales que anuncien al peatón la existencia del reductor de velocidad y se cumplan con las especificaciones técnicas que deben aplicarse a los mismos, teniendo en cuenta que: los mecanismos tendientes a reducir la accidentalidad “son medidas prioritarias de

adopción inmediata e imperativa”, pues tienen como fin proteger a vida, la integridad personal y los bienes de los ciudadanos.

7. Que como consecuencia de la anterior declaración se ordene a la entidad demandada reconocer el incentivo de que trata el art 39 de la Ley 472 de 1998” 1.2. Decisión de primera instancia El Juzgado Quinto Administrativo en Descongestión de Manizales, mediante sentencia de 8 de noviembre de 2012, declaró de oficio la excepción de cosa juzgada. Para el efecto, manifestó que existía identidad entre las pretensiones aquí formuladas y las propuestas en la acción popular radicada bajo el No. 200900434-01, tramitada ante el Juzgado Segundo Administrativo de Caldas, motivo por el cual resultaba inviable procesalmente decidir de fondo en el asunto objeto de Litis. 1.3.- Recurso de apelación El señor Javier Elías Arias Idárraga, en calidad de coadyuvante, interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia. Señaló que la cosa juzgada es relativa y no absoluta, al mismo tiempo solicitó la nulidad de todo lo actuado, amparándose en la improcedencia de la sentencia anticipada en las acciones populares. 1.4.- Decisión de segunda instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 22 de agosto de 2013, confirmó la decisión de primera instancia.

Rechazó de plano la solicitud de nulidad, toda vez que ya había sido resuelta por el a quo. Consideró, al igual que el a quo que se configuró la excepción de cosa juzgada,

pues el actor popular “plantea en ella pretensiones similares a las formuladas por el señor JAVIER ELIAS ARIAS IDÁRRAGA en la acción popular con el radicado No. 17001-33-31-007-2009-00434-00 (…)” tramitada ante el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales que mediante providencia de 23 de febrero de 2011 accedió a las pretensiones formuladas, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Caldas. Resaltó que si bien, en la presente acción se mencionan sectores diferentes a los referidos en aquella oportunidad, lo cierto es que la Juez Segunda Administrativa de Manizales hizo extensiva la orden de adecuación y mantenimiento a todos los reductores de velocidad del ente territorial demandado. Por lo anterior, concluyó que la decisión adoptada por el Juzgado Quinto Administrativo en Descongestión de Manizales, se ajustó a derecho siendo pertinente su confirmación.

II. SOLICITUD DE REVISION 2.1. El coadyuvante solicitó la revisión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en los siguientes términos: “solicito REVISIÓN favor C de estado revisen, me amparo AG # 2000123-31-000-2007-00244-01, Sala Plena, julio 14/09. Nulidad, pues recuse penal/ [sic] a estos operadores judiciales y violan art 160ª 160 B CCA” 2.2. Por auto de 7 de octubre de 2013, el Magistrado Ponente de la sentencia que puso fin al proceso de la referencia, rechazó la solicitud de nulidad presentada por

el señor Javier Elías Arias Idárraga en su condición de coadyuvante. Argumentó que de conformidad con el numeral 7° del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil la denuncia penal en contra de un funcionario no constituye causal de impedimento sino hasta cuando “el denunciado se halle vinculado a la investigación penal”, circunstancia que no ha acaecido.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia La Sala es competente para decidir sobre la solicitud de revisión de la providencia proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Caldas el 22 de agosto de 2013, con fundamento en el Acuerdo No. 117 del 12 de octubre de 2010 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 19991 y dispuso que el conocimiento de la selección para la eventual revisión corresponde a todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. 3.2. La revisión eventual en las acciones populares y de grupo 1 Modificado por el artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 2003.

Al entrar en operación los juzgados administrativos, el Consejo de Estado quedó sustraído del conocimiento de las acciones populares, lo que trajo consigo riesgos de dispersión de la jurisprudencia. Por ello, el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia” estableció el mecanismo de revisión eventual de los pronunciamientos

que disponen la finalización o el archivo de los procesos sobre acciones populares y de grupo. Lo anterior, sin perjuicio de la competencia prevista por el artículo 57 de la Ley 1395 de 20102. La Ley 1285 de 2009, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, dispuso en su artículo 11, en relación con el mecanismo eventual de revisión, lo siguiente: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2º del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8)

días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio 2 El artículo 57 de la Ley 1395 de 2010 adicionó el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo para atribuir a los tribunales administrativos la competencia de conocer, en primera instancia, de las acciones populares y de cumplimiento que se ejerzan contra las entidades del nivel nacional. Coherentemente, el conocimiento de esas acciones en segunda instancia estará a cargo del Consejo de Estado. Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…).” (Subrayas fuera del texto) De esta disposición se extraen los siguientes presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión de providencias judiciales, los cuales fueron precisados por la Sala Plena en providencia del 14 de julio de 20093: (i) La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público. Es improcedente que el Consejo de Estado decida revisar de manera oficiosa las providencias que se profieran en una acción popular o de grupo4.

(ii) Que la solicitud se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso. (iii) Que la providencia hubiere sido dictada por el Tribunal Administrativo. Lo que descarta que se pueda pedir la revisión de un auto o sentencia proferidos por un Juzgado Administrativo. (iv) Que la providencia cuya revisión se pretende sea de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. No es posible que la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante el trámite del proceso y que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la providencia respectiva. Por lo tanto, no es viable por este mecanismo revisar algún aspecto que no fue expresamente tratado en la providencia. Tampoco procede respecto de providencias por medio de las cuales 3 Auto de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de julio de 2009, Exp. AG-2007-00244-01 (IJ) C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. 4 El proyecto de ley aprobado por el Congreso de la República contemplaba la posibilidad de que el Consejo de Estado, de oficio, pudiere acceder a la revisión de determinadas providencias; sin embargo, la Corte Constitucional, con ocasión del pronunciamiento previo y automático de constitucionalidad respectivo, declaró inexequible dicho aparte (Sentencia C – 713 de 2008 MP: Clara Inés Vargas Hernández) al señalar que: “8.- Así mismo, deberá declarar inexequibles las expresiones “de oficio o” y “Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos”, del inciso primero del artículo 11, por cuanto riñen con los postulados

del debido proceso (art. 29 CP). En efecto, como la configuración de las acciones populares y de grupo parte de la base de que el trámite de recursos exige una suerte de legitimación por activa, es necesaria la intervención y solicitud directa de las partes. En esa medida, permitir que la revisión eventual opere de manera oficiosa y que el Consejo de Estado pueda decidir sin ningún tipo de limitación, implicaría transferir una facultad reservada a las partes, entre las que se encuentra el Ministerio Público como garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general, resulta contrario al debido proceso y a los derechos de los sujetos involucrados.” no se finalice el respectivo proceso, como el auto que deniega una prueba. Pero sí procede, por ejemplo, contra el que termine el trámite o el que apruebe una conciliación que produce los mismos efectos de un fallo o la providencia que decrete la perención del proceso. (v) Que tenga como propósito la unificación de jurisprudencia. Para la selección de una providencia se debe tener en cuenta que el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es “responsable de garantizar que tanto los Jueces y Tribunales que integran la Jurisdicción […], como los órganos y entidades que ejercen funciones administrativas, al igual que los usuarios de dicha Jurisdicción, cuenten con una jurisprudencia uniforme -que no inmutabley constante, respetuosa de los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y publicidad de la actividad judicial”5. Desde esta perspectiva, la Sala Plena de la Corporación estableció algunos eventos –a título enunciativoen los que puede ser necesario unificar la

jurisprudencia a través del mecanismo eventual de revisión. Al respecto la providencia del 14 de julio de 2009 los enunció así:  Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;  Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;  Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.  Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. 5 Auto citado del 14 de julio de 2009, Exp. AG-2007-00244-01 (IJ) C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo también consideró que este mecanismo no era absoluto ni automático, tesis que en esta oportunidad prohíja la Sala, así: “[…] en todo caso, resulta necesario precisar que la configuración, en todos aquellos asuntos concretos, de una o varias de las hipótesis señaladas o de las demás que puedan llegar a establecerse, no obliga a la selección de todos ellos por parte del Consejo de Estado, toda vez que ese mecanismo, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se

caracteriza por ser eventual, no automático y menos absoluto. Por consiguiente, a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de los temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por supuesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar.”6 (vi) Que la solicitud de revisión esté sustentada. No obstante el artículo 11 de la Ley 1285 guarda silencio sobre este aspecto, se considera que dada la finalidad de este mecanismo, resulta indispensable, para su procedencia, que el interesado, a través de la solicitud pertinente, exponga las razones por medio de las cuales considera que la providencia definitiva objeto de la petición puede ser seleccionada. Como lo señaló la Sala Plena en la providencia del 14 de julio de 2009, la sustentación de la petición de revisión -que en lo posible será examinada y apreciada sin mayor rigorismo-, deberá presentarse y estructurarse con arreglo a las siguientes orientaciones: a).- Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia. b).- Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el

interesado deba expresar o listar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación. c).- Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas. 6 Ibídem. Ahora bien, como la finalidad principal de la revisión es la unificación de la jurisprudencia, no es posible utilizarla como un nuevo recurso o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo. Por lo tanto, se descarta la posibilidad de exponer razones de inconformidad con la providencia o replantear el tema de fondo ya discutido y definido en las instancias respectivas. 3.3. Caso Concreto La Sala debe decidir si en el presente caso la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Descongestión el 22 de agosto de 2013, debe ser seleccionada para revisión, con este fin, examinará si cumple con los presupuestos de procedencia del mecanismo eventual. 3.3.1. Para empezar, la revisión fue solicitada por el señor Javier Elías Arias Idárraga, coadyuvante en la acción popular de la referencia7. 3.3.2. La revisión se solicitó en escrito de 30 de agosto de 2013, esto es, dentro

del termino otorgado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, toda vez que la notificación de la providencia que solicita revisar, se surtió por estado fijado el 28 de agosto y desfijado el 30 de agosto de 20138. 3.3.3. La petición recae sobre una providencia que fue proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Descongestión, en la que se decidió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia. En consecuencia, dicho fallo puso fin al proceso. 3.3.4. No obstante lo anterior, examinada la solicitud de revisión se advierte que el actor se limitó a solicitar la revisión por parte del Consejo de Estado sin expresar los argumentos en los que se fundaba tal petición. Sobre el particular resulta cardinal retomar las precisiones hechas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el auto el 14 de julio de 2009 (IJ 200700244-01), de acuerdo con las cuales, a pesar de que el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 no previó de forma expresa la sustentación de la solicitud como requisito 7 Ello por cuanto el artículo 52 del CPC, aplicable por disposición del artículo 44 de la Ley 472 de 1998, establece que: “(…) el coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de ésta y no impliquen disposición del derecho en litigio (…)”. 8 Folio 23 del cuaderno principal. para su procedibilidad, sí definió el propósito del mecanismo en estudio –la unificación de la jurisprudencia-, lo que necesariamente implica para la parte

interesada la carga o el deber de expresar y sustentar las razones para que la providencia pueda ser objeto de revisión. Por tanto, si el propósito del mecanismo de la referencia es la unificación de jurisprudencia, como mínimo, le incumbe al interesado indicar la materia o aspectos que requieren una providencia de unificación. Desde luego, como la revisión eventual no es un recurso, la sustentación de la solicitud no está sujeta a las formalidades, rigorismos y exigencias propias de las impugnaciones ordinarias y extraordinarias previstas en la ley. No obstante, en el sub judice el señor Javier Elías Arias Idárraga no indicó, ni siquiera someramente, las razones por las cuales estima necesaria la unificación de la jurisprudencia, falta que el juez de la revisión no puede suplir, en aras de garantizar a todas las partes del proceso el principio de igualdad9. Por las razones esgrimidas, la Sala no seleccionará para revisión la sentencia de 22 de agosto de 2013, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Caldas, pues la solicitud del actor popular no cumple uno de los requisitos decantados por la jurisprudencia de esta Corporación como necesarios para la procedencia del mecanismo, esto es, su debida sustentación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta:

IV. RESUELVE PRIMERO. NO SELECCIONAR para revisión la providencia proferida el 22 de agosto de 2013 por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Caldas dentro del trámite de la acción popular instaurada por el señor Mauricio

Andrés Cano Bernal contra el municipio de Belalcázar, Caldas. SEGUNDO. NOTIFICAR por estado esta providencia a las partes y al Ministerio Público. 9En idéntico sentido confrontar auto de revisión eventual del 20 de enero de 2011, expediente 2009-00042-01, con ponencia del doctor Mauricio Torres Cuervo. TERCERO. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, dejando en Secretaría General las constancias correspondientes. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA