CE-17001-33-31-707-2009-00198-01 (AP)REV-2014

MECANISMO DE REVISION EVENTUAL - Presupuestos de procedencia El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, establece los presupuestos que habilitan la presentación del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo, que para efectos pedagógicos se desglosan a continuación: 1. La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia… 2. La providencia cuya revisión se pretende, debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso… 3. Que la providencia hubiere sido dictada por el Tribunal Administrativo… 4. El propósito del mecanismo de revisión lo constituye la unificación de jurisprudencia y no una tercera instancia... Así las cosas, este mecanismo es procedente, (i) si uno o varios temas han merecido un tratamiento diverso y en consecuencia, se hace necesario fijar una posición unificadora; (ii) si dada su complejidad, indefinición o indeterminación, es indispensable señalar la directriz interpretativa; (iii) cuando sobre el tema no existe una posición consolidada; y (iv) cuando el tema no se ha desarrollado Jurisprudencialmente. 5. La carga de la prueba la asume la parte que activa el mecanismo de la Revisión…

6. La respectiva solicitud debe ser sustentada precisando los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar la jurisprudencia y no convertir el mecanismo en una tercera instancia que revise nuevamente el aspecto fáctico y probatorio. Respecto

de la imposibilidad de utilizar el mecanismo aludido para ejercer un control de legalidad de las providencias correspondientes, la Sala Plena puntualizó: Lo anterior en cuanto que la finalidad de la revisión es la unificación de jurisprudencia -tal como se verá más adelantelo cual comporta la labor de armonización y de unificación, precisamente, de los diferentes pronunciamientos expuestos por los distintos operadores judiciales; además, el mecanismo de revisión no tiene como propósito ejercer un control de legalidad sobre los fallos correspondientes, de tal manera que la configuración de un yerro o irregularidad en el trámite del proceso respectivo o incluso en la misma providencia no será suficiente para que opere como fundamento de la solicitud de revisión. Al margen de lo anterior, para la selección o no de una providencia para su revisión eventual, se requiere del estudio de los siguientes aspectos… a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de los temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por su puesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar.

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión fueron precisados por la Sala Plena de esta Corporación en providencia

del 14 de julio de 2009, exp. AG-2007-00244-01(IJ), C.P. Mauricio Fajardo Gómez. MECANISMO DE REVISION EVENTUAL - Su finalidad es la unificación de jurisprudencia. No es una tercera instancia / REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona ante falta de argumentos sobre la necesidad de unificar la jurisprudencia Observa la Sala que la petición elevada por el señor Javier Elías Arias Idárraga, lejos de pretender la unificación de jurisprudencia en la materia bajo examen, se ejerce como un recurso subsidiario frente a la solicitud de nulidad y la recusación planteadas con posterioridad a la decisión del Tribunal de confirmar la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de cosa juzgada y ordenó estarse a lo resuelto en la sentencia del siete (7) de noviembre de dos mil ocho (2008), en la cual se negaron las pretensiones del accionante; asuntos de carácter meramente procesal que difieren ostensiblemente de la finalidad para la cual fue instituido el mecanismo eventual de revisión. Aunado a lo anterior, en la solicitud presentada no refiere (i) si uno o varios de estos temas han merecido un tratamiento diverso por la jurisprudencia, por lo que se hace necesario fijar una posición unificadora; (ii) si dada su complejidad, indefinición o indeterminación es indispensable señalar la directriz interpretativa; (iii) que no existe una posición consolidada; o (iv) que no se ha desarrollado Jurisprudencialmente el tema; por lo que se reitera, que la facultad de revisión tiene como único propósito la unificación

de Jurisprudencia del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, y no está prevista para ejercer una tercera instancia donde se aprecien situaciones de hecho y de derecho que conlleven a determinar si la decisión del Tribunal Administrativo se encuentra ajustada a las normas procesales vigentes… en consideración a que la pretensión está encaminada única y exclusivamente a reabrir el proceso terminado, la revisión se torna en improcedente.

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 17001-33-31-707-2009-00198-01 (AP)REV

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRÁGA Demandado: MUNICIPIO DE MANIZALES Y OTROS Resuelve la Sala, la procedencia del mecanismo de revisión eventual consagrado en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, interpuesto contra la sentencia de veinticuatro (24) de octubre de dos mil trece (2013) proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Descongestión, dentro de la acción popular de la referencia.

ANTECEDENTES En ejercicio de la Acción Popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución, el ciudadano Javier Elías Arias Idárraga invocó la protección del derecho colectivo consagrado en el literal m.) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

1. HECHOS Relató el actor que en la edificación donde la Notaría Segunda del Círculo de Manizales presta sus servicios, existen barreras arquitectónicas que impiden el ingreso seguro y real, de las personas cuya capacidad motora o de orientación está disminuida, con lo cual, en su criterio, se vulnera el derecho colectivo referido en el literal m.) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, pues no cuenta con rampa o ascensor que permita el fácil acceso a sus instalaciones.

Con base en lo anterior, solicita se ampare el derecho colectivo referido en el literal m.) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, y en consecuencia se ordene a la Notaría Segunda del Círculo de Manizales realizar las apropiaciones presupuestales que conlleven a la realización de rampas o ascensores que permitan el fácil acceso y tránsito de personas cuya capacidad motora o de orientación está disminuida.

2. PROVIDENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Manizales a través de sentencia del veintiuno (21) de junio de dos mil trece (2013), declaró probada la excepción de Cosa Juzgada propuesta por el Municipio de Manizales y el Notario Segundo del Círculo de Manizales y ordenó estarse a lo resuelto en la sentencia del siete (7) de noviembre de dos mil ocho (2008), dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Caldas (sic) en el proceso radicado bajo el Número 2007-00600, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Indicó el Juez de primera instancia que una vez verificados los presupuestos constitutivos de la figura de cosa juzgada y teniendo en cuenta que el problema jurídico ya había sido resuelto mediante decisión proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, era improcedente emitir juicio de fondo sobre el caso sub lite.

3. PROVIDENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Impugnada la decisión, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Descongestión, mediante sentencia de veinticuatro (24) de octubre de dos mil trece (2013), confirmó la decisión proferida el veintiuno (21) de junio de dos mil trece (2013) por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Manizales.

Indicó que tanto la presente acción como la fallada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, tienen como objeto la protección del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, esto es, accesibilidad de las personas con movilidad reducida o cuya capacidad de orientación se encuentre disminuida; en consecuencia, explicó, que al existir identidad de objeto entre el asunto que se examina y el que fue decidido con sentencia de fondo en el proceso 2007-00600 tramitado en el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, lo cual unido a la identidad de causa petendi y de partes, impone confirmar la providencia dictada en primera instancia por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de

Manizales. Con base en lo anterior, indicó que no era procedente entrar a estudiar las normas vigentes sobre el reconocimiento y pago del incentivo económico a favor del actor popular, pues para el reconocimiento del mismo era exigencia sine qua non que se accediera a las pretensiones y se protegieran los derechos colectivos, lo que no ocurrió en el caso sub lite.

4. PETICIÓN DE REVISIÓN Inconforme con la decisión adoptada, la parte actora presentó escritos en los cuales solicitó lo siguiente: “…pido nulidad de TODO lo actuado por violar Ley 1395 /10, pues debió fallar el Tribunal en 1° instancia y No un juez.

Nulidad, pues ha folios obrantes # 328 a 333 el Sr. Carlos M. Zapata, dice que es infundada el impedimento, empero VIOLA art 160 A Y 160 B CCA, ya que este Sr me denunció penal/ y no podía proferir auto alguno. Pido Nulidad pues ud Miriam E. Salar, esta Recusada penal/. Pido revisión y me amparo en las nulidades pedidas por mi. De no revizar, TUTELARE Consejo de Estado.” (sic) (Fl. 18) En el escrito obrante a folio 16, el accionante solicitó lo siguiente: “…solicito nulidad de TODO, lo actuado, pues se viola art 160 A y 160 B CCA. Solicito copia autentica de toda la accion a fin q obre en acción PENAL a su contra, amparado art 4 Ley 1394/10; Nulidad viola ley 1394/10. Solicito REVISION ante H C de Estado. Nulidad infundada el impedimento. Anexo copia auto 2010-505 Sr.

Guillermo Vargas C de Estado. Nulidad auto obrante a folios #328 a 333 pues el Sr. Carlos M. Zapata me denunció penalmente y No podía proferir auto alguno.” (sic) Mediante auto del dos (2) de diciembre de dos mil trece (2013), el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Descongestión, se pronunció para resolver sobre las solicitudes de la parte actora. Indicó que si bien los escritos enuncian proposición de nulidad son claramente dilatorios, y a su vez insustanciales, ya que no contienen una razón o proposición fundada de lo invocado. Adicionalmente, expresa que la nulidad fue propuesta fuera de la oportunidad para ello y no se invocó una causal de las enlistadas en el artículo 140 del C.P.C. En lo tocante a la solicitud de declaratoria de impedimento y recusación penal, expresa que de conformidad con el artículo 150 del C.P.C., se exige que la denuncia se refiera a hechos ajenos al proceso o a la ejecución de la sentencia y que el denunciado se halle vinculado a la investigación penal, razón por la cual concluye que la solicitud de impedimento y de recusación no cumple con los parámetros o requisitos establecidos para iniciar su trámite. Autorizó la expedición de copias auténticas del expediente, a costa de la parte que las solicitó y consideró procedente la solicitud eventual del proceso realizada por el actor. Con base en lo anterior, negó las solicitudes de nulidad, impedimento y recusación propuestas por el actor popular, autorizó la expedición de copias del expediente a costa de la parte solicitante y ordenó que una vez ejecutoriada la decisión, se

remitiera a esta Corporación el original del expediente pata su eventual revisión. Para resolver se,

5. CONSIDERA Procede la Sala a resolver la solicitud de revisión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Descongestión, el veinticuatro (24) de octubre de dos mil trece (2013) presentada por el accionante, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que reformó la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia.

En virtud de la citada norma, la Sala procederá a analizar si hay lugar a acceder a la revisión eventual de la providencia puesta a consideración. Para este efecto, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: a) competencia, b) presupuestos para la procedencia de la revisión y c.) el caso concreto. a) Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, el Consejo de Estado, a través de sus secciones, podrá seleccionar para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo de las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar jurisprudencia. Tal facultad fue reiterada por el Acuerdo No. 0117 del 12 de octubre de 2010, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, “Por medio del cual se adiciona al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 un parágrafo”, así:

“ARTÍCULO 1o. Adiciónase al artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1o del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: -- Parágrafo. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancias conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma. De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla. La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita.” Aclarada la competencia para el conocimiento del presente asunto, se tiene que esta Corporación definió los criterios bajo los cuales debe analizarse la eventual revisión de las sentencias y demás providencias que conllevan a la terminación o finalización del proceso en las acciones populares y de grupo, los cuales se exponen a continuación: b) Presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual de

las providencias dictadas en las acciones populares. El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, establece los presupuestos que habilitan la presentación del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo, que para efectos pedagógicos se desglosan a continuación:

1. La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia, de contera que, la revisión no procede de manera oficiosa.

2. La providencia cuya revisión se pretende, debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. En tal sentido, es improcedente solicitar la revisión de providencias que impulsen el proceso de la acción popular o de grupo.

3. Que la providencia hubiere sido dictada por el Tribunal Administrativo, lo cual descarta la revisión de sentencias emitidas por los jueces en primera instancia, así finalicen o dispongan el archivo del proceso.

4. El propósito del mecanismo de revisión lo constituye la unificación de jurisprudencia y no una tercera instancia. La tarea de unificación debe hacerse desde la ratio decidendi, -entendida como la extracción del verdadero principio decisional1de las Sentencias proferidas por el Consejo de Estado, porque es allí donde se identifica el conflicto materialmente. Así las cosas, este mecanismo es procedente, (i) si uno o varios temas han merecido un tratamiento diverso y en consecuencia, se hace necesario fijar una posición unificadora; (ii) si dada su complejidad, indefinición o indeterminación, es indispensable señalar la directriz interpretativa; (iii) cuando sobre el tema no existe una posición consolidada; y (iv)

cuando el tema no se ha desarrollado Jurisprudencialmente.

5. La carga de la prueba la asume la parte que activa el mecanismo de la Revisión. Si se trata por ejemplo de demostrar la contradicción en la Jurisprudencia, debe hacer referencia a los precedentes Jurisprudenciales que existen sobre la materia y evidenciar su contradicción para que el ejercicio del mecanismo eventual de revisión pueda cumplir con el fin establecido.

6. La respectiva solicitud debe ser sustentada precisando los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar la jurisprudencia y no convertir el mecanismo en una tercera instancia que revise nuevamente el aspecto fáctico y probatorio.

Respecto de la imposibilidad de utilizar el mecanismo aludido para ejercer un control de legalidad de las providencias correspondientes, la Sala Plena puntualizó: 1 SU-047/99 “Lo anterior en cuanto que la finalidad de la revisión es la unificación de jurisprudencia –tal como se verá más adelante– lo cual comporta la labor de armonización y de unificación, precisamente, de los diferentes pronunciamientos expuestos por los distintos operadores judiciales; además, el mecanismo de revisión no tiene como propósito ejercer un control de legalidad sobre los fallos correspondientes2, de tal manera que la configuración de un yerro o irregularidad en el trámite del proceso respectivo o incluso en la misma providencia no será suficiente para que opere como fundamento de la solicitud de revisión.”3 Al margen de lo anterior, para la selección o no de una providencia para su revisión eventual, se requiere del estudio de los siguientes aspectos:

“(…) a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de los temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por su puesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar.”4 c) El caso concreto Dentro de este marco, procede la Sala a revisar si en el sub lite se cumplen los presupuestos relacionados en el aserto anterior para seleccionar el presente asunto y así, si es del caso, revisar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Descongestión. Veamos: El primer escrito que contiene la petición de revisión eventual fue presentado por el demandante el 31 de octubre de 2013 (Fl. 18 cuaderno principal); el segundo lo fue el 1° de noviembre del mismo año (Fl. 16); la sentencia de segunda instancia fue proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, Sala de Descongestión, en segunda instancia, el día 24 de octubre de 2013 y fue notificada mediante edicto del 30 de octubre de 2013, es decir, que la solicitud de revisión se presentó dentro del término legal. 2 Aún cuando el proyecto inicial aprobado por el Congreso de la República sí contemplaba dicha posibilidad, la

Corte Constitucionalidad lo declaró inexequible mediante sentencia C – 713 de 2008. MP: Clara Inés Vargas Hernández. 3 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 14 de julio de 2009. Expediente: (AG) 200012331000200700244 01 4 Ibídem. Establecido lo anterior, procede la Sala a analizar si en el presente asunto los argumentos expuestos por la parte demandante ameritan la revisión eventual. De acuerdo con la sustentación de la petición de revisión a juicio de la parte demandante la providencia amerita ser revisada, por las siguientes razones: En memorial radicado el 31 de octubre de 2013, el actor expresa: “…pido nulidad de TODO lo actuado por violar Ley 1395 /10, pues debió fallar el Tribunal en 1° instancia y No un juez. (sic). Nulidad, pues ha folios obrantes # 328 a 333 el Sr. Carlos M. Zapata, dice que es infundada el impedimento, empero VIOLA art 160 A Y 160 B CCA, ya que este Sr me denunció penal/ y no podía proferir auto alguno. Pido Nulidad pues ud Miriam E. Salar, esta Recusada penal/. Pido revisión y me amparo en las nulidades pedidas por mi. De no revizar, TUTELARE Consejo de Estado”. (sic)”5 Y en el escrito de fecha 01 de noviembre de 20136, dijo: “…Solicito Nulidad de TODO, lo actuado, pues se viola el art 160 A y 160 B CCA Solicito copia autentica de toda la acción a fin q obre en

acción PENAL a su contra, amparado art 4 Ley 1394 /10: Nulidad viola ley 1394/10. Solicito REVISIÓN ante H C DE Estado. Nulidad infundada el impedimento anexo copia auto 2010-505 S. Guillermo Vargas C de Estado. Nulidad auto obrante a folios 328 a 333 pues el S. Carlos M. Zapata me denunció penalmente y no podía proferir auto alguno.” A partir de la trascripción anterior, observa la Sala que la petición elevada por el señor Javier Elías Arias Idárraga, lejos de pretender la unificación de jurisprudencia en la materia bajo examen, se ejerce como un recurso subsidiario frente a la solicitud de nulidad y la recusación planteadas con posterioridad a la decisión del Tribunal de confirmar la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de cosa juzgada y ordenó estarse a lo resuelto en la sentencia del siete (7) de noviembre de dos mil ocho (2008), en la cual se negaron 5 Ver folio 18 6 Folio 16 las pretensiones del accionante; asuntos de carácter meramente procesal que difieren ostensiblemente de la finalidad para la cual fue instituido el mecanismo eventual de revisión. Aunado a lo anterior, en la solicitud presentada no refiere (i) si uno o varios de estos temas han merecido un tratamiento diverso por la jurisprudencia, por lo que se hace necesario fijar una posición unificadora; (ii) si dada su complejidad, indefinición o indeterminación es indispensable señalar la directriz interpretativa; (iii) que no existe una posición consolidada; o (iv) que no se ha desarrollado

Jurisprudencialmente el tema; por lo que se reitera, que la facultad de revisión tiene como único propósito la unificación de Jurisprudencia del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, y no está prevista para ejercer una tercera instancia donde se aprecien situaciones de hecho y de derecho que conlleven a determinar si la decisión del Tribunal Administrativo se encuentra ajustada a las normas procesales vigentes. Así las cosas, como en el sub judice no se configuran los presupuestos señalados para avalar la procedencia del mecanismo eventual, en consideración a que la pretensión está encaminada única y exclusivamente a reabrir el proceso terminado, la revisión se torna en improcedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

6. RESUELVE Primero. NO SELECCIONAR para su Revisión, la providencia del veinticuatro (24) de octubre de dos mil trece (2013), proferida por el Tribunal Administrativo de

Caldas, Sala de Descongestión. Segundo. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

ALFONSO VARGAS RINCON

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO