CE - 17_050012333000201401205011ACLARACIONDEVACLARACION20220707120256_TCListadoTitulados133131844944446847-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Martín Bermúdez Muñoz Radicado: 05001-23-33-000-2014-01205-01 (61294)

Demandante: Caja de Compensación Familiar de AntioquiaComfama Demandada: Departamento de Antioquia y Municipio de Medellín Referencia: Acción de controversias contractuales con pretensiones acumuladas de reparación directa Aclaración de voto de Alberto Montaña Plata

1. Comfama celebró un contrato de derecho privado con el Departamento de Antioquia y el Municipio de Medellín cuyo objeto era la prestación de servicios de salud en el régimen subsidiado. La Caja de Compensación Familiar consideró que los dineros recibidos por los servicios prestados fueron insuficientes para recuperar los gastos en los que incurrió. Debido a ello, demandó a las entidades territoriales y acumuló dos grupos de pretensiones: unas dirigidas a establecer la responsabilidad contractual, porque ellas habrían incumplido obligaciones del contrato dirigidas a sufragar los gastos adicionales en los que se incurriera para la prestación del servicio o, en subsidio de ello, a que se restableciera el equilibrio económico del contrato o se liquidara, con el reconocimiento de los gastos adicionales en los que se incurrió. Igualmente, y por la misma causa, formuló pretensiones dirigidas a declarar la responsabilidad extracontractual de las entidades territoriales o, de manera subsidiaria, el enriquecimiento sin causa. Se trataba de una estrategia procesal para que, en caso de que se concluyera que ellas no estaban obligadas contractualmente a los pagos adicionales, se declarara que habían

incumplido obligaciones constitucionales y legales respecto del aseguramiento de la prestación del servicio de salud, lo que constituiría una falla del servicio o un daño especial, que conduciría a declarar su responsabilidad patrimonial. Adicionalmente se solicitó que se declarara el enriquecimiento sin causa – pretensión que se tramita como una reparación directa, pero no constituye un evento de responsabilidad extracontractual del Estado-.

2. Luego de negar las pretensiones de responsabilidad contractual, decisión que compartí, se negaron igualmente las pretensiones de responsabilidad extracontractual de las entidades territoriales y de remedio al enriquecimiento sin causa, con el siguiente fundamento: “Todos los daños que reclama la demandante provienen de la ejecución del objeto del contrato de alianza y por causa de este, por lo cual no pueden reclamarse por vía de responsabilidad extracontractual”. La lacónica explicación coincide con la dada en una sentencia proferida el mismo día y proyectada por el mismo

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ponente, respecto de la que también aclaré el voto1. Se trata de una afirmación que, mal entendida, podría ser convertida en una regla absoluta según la cual no es posible predicar responsabilidad extracontractual entre las partes de un contrato, por su ejecución, a pesar de que la responsabilidad del Estado es un mandato constitucional general que no podría anularse por la celebración de un contrato, cuando el daño antijuridico es causado por fuera de las obligaciones contractuales. En otras palabras, la existencia de una relación contractual no se opone a que, entre las partes del contrato, surjan

obligaciones de responsabilidad extracontractual. Esto era justamente lo que alegaba la demanda: que el deber de las entidades territoriales de financiar adecuada y suficientemente la prestación del servicio de salud en el régimen subsidiado era una obligación constitucional y legal, por lo que, independientemente de los compromisos contractuales adquiridos con Confama, el departamento y el municipio habrían incurrido en una falla del servicio por la omisión extracontractual de mandatos superiores o le habrían impuesto cargas que rompían el principio de igualdad. Adicionalmente, se pedía que se declarara el enriquecimiento sin causa de las entidades territoriales, por los beneficios obtenidos por la prestación del servicio.

3. Pese al inadecuado análisis que realizó la sentencia, incluso de haber examinado de fondo tales pretensiones, estas debían ser negadas y es por eso que acompañé la decisión, pero aclaro mi voto. Por una parte, la falla del servicio alegada por la demanda no existía: ninguna norma constitucional ni legal exigía, de manera precisa, que las entidades territoriales realizaran aportes de dinero a Confama para compensar los sobrecostos en los que incurrió por la prestación del servicio de salud y que no se alcanzaban a cubrir a través del pago de la Unidad de Pago por Capitación -UPC-, que es el mecanismo previsto para sufragar los servicios de salud prestados.

Adicionalmente, el daño alegado por la insuficiencia de los pagos por los servicios prestados, para cubrir los gastos en los que se incurrió, no le sería imputable a las entidades demandadas. En efecto, le correspondía a la extinta

Comisión de Regulación de Salud y, ahora, al Ministerio de Salud, establecer el valor de la UPC, razón por la que, de considerar que dicha unidad de pago por usuarios no era suficiente para cubrir los costos, era necesario demandar la nulidad de dicho acto administrativo, que era la causa del perjuicio o, incluso, aquel que determinó individualmente si tenía o no derecho a la UPC adicional o la UPC diferencial, unidades de valor destinadas a ajustar la remuneración respecto de circunstancias particulares de número de personas atendidas o de dificultades para su prestación. Es decir que, ante la presunción de legalidad de tales actos administrativos, Confama reclamaba la reparación de daños jurídicos que ni siquiera eran imputables a las entidades territoriales demandadas. Finalmente, en cuanto a las pretensiones de retrotraer el enriquecimiento sin causa, bastaba con explicar que, de haber existido tal enriquecimiento por parte de las entidades territoriales – lo que no estaba demostrado -, no podría prosperar la actio in rem verso, porque sí había causa: el contrato mediante el cual la Caja de Compensación se había obligado a prestar tales servicios que serían remuneradas mediante el patrón denominado UPC, establecido por el Ministerio de Salud. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secc. 3, Sub. B, Sentencia del 4 de mayo de 2022, exp. 25000-23-36-000-2017-00626-01 (66699). 2 de 3 La manera como en estos casos se despacharon las pretensiones acumuladas de reparación directa y de actio in rem verso me lleva a una reflexión: aunque

los artículos 138, 162.2 y 165 del CPACA permitieron expresamente la acumulación de pretensiones, la jurisprudencia sigue imbuida, inconscientemente, de la idea de separación radical de las acciones de lo contencioso administrativo y, debido a ello, prefiere denegar las solicitudes acumuladas, sin mayor análisis y, a partir de reglas tan generales, que anulan, en la práctica, tal posibilidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. -Firmado electrónicamenteALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado 3 de 3