CE - 17_050012333000201801146011SENTENCIA20220829142226_TCListadoTitulados133113770724570407-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 050012333000201801146 01

Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar Demandados: Municipio de Medellín y la Contraloría General de Medellín Asunto: Responsabilidad fiscal – inexistencia de gestión fiscal por conexidad próxima y necesaria SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada contra la sentencia proferida el 23 de octubre de 2019 por el Tribunal

Administrativo de Antioquia. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES La demanda

1. La Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar, en adelante la parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del

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Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar derecho, previsto en el artículo 1381 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112, en adelante C.P.A.C.A., presentó demanda3 ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, contra el Municipio de Medellín y la Contraloría General de Medellín, en adelante la parte demandada.

Pretensiones

2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] DECLARATIVAS PRIMERO. Declarar la nulidad de la Resolución 011 de diciembre 06 de 2017, proferida por el señor Dr. PABLO ANDRÉS GARCÉS VÁSQUEZ, contralor auxiliar de riesgo fiscal y jurisdicción coactiva de la Contraloría

General de Medellín. SEGUNDO. Declarar la nulidad del acto administrativo del día 02 de enero de 2018, mediante el cual la señora Dra. PATRICIA BONILLA SANDOVAL, contralora general de Medellín resuelve el recurso de apelación y en grado de consulta el proceso de responsabilidad fiscal radicado 021 de 2013, en el sentido de no acceder a revocar los artículos primero y segundo del auto 011 de diciembre 06 de 2017 y por el contrario confirmar en todas sus partes la decisión contenida en dicho auto, a través del cual de desató desfavorablemente el recurso interpuesto. TERCERO. Declarar la nulidad de los actos complementarios que tengan su razón de ser en los actos administrativos declarados nulos en el punto PRIMERO y SEGUNDO de esta solicitud. CUARTO. Se ordene a modo de restablecimiento del derecho, a la CONTRALORÍA GENERAL DE MEDELLÍN que emita documento para restituir los dineros pagados a favor del municipio de Medellín, Secretaría de Hacienda, subsecretaría de ingresos, unidad de ingresos no tributarios, a 1 “[…] ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad

del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel […]”. 2 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 Por intermedio de apoderado (Folios 2 a 14 del cuaderno núm. 1 del expediente). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

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Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar favor de la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO RECUPERAR, a título de restablecimiento del derecho, por concepto de daño emergente, el valor de trescientos treinta y seis millones ciento siete mil setecientos treinta y seis pesos ($336'107.736) m/cte.

QUINTO. Se ordene a modo de restablecimiento del derecho, a la CONTRALORÍA GENERAL DE MEDELLÍN que la devolución de los dineros

pagados a favor del municipio de Medellín, Secretaría de Hacienda, subsecretaría de ingresos, unidad de ingresos no tributarios, por valor de trescientos treinta y seis millones ciento siete mil setecientos treinta y seis pesos ($336'107.736) m/cte., sean devueltos con la actualización correspondiente a la pérdida del poder adquisitivo del peso colombiano entre la fecha que se hizo efectivo el pago y la fecha en que se realice la devolución a la que se refiere la petición anterior. DE CONDENA PRIMERO. Como consecuencia de la anterior petición se condene a la CONTRALORÍA GENERAL DE MEDELLÍN a pagar a la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO RECUPERAR, a título de restablecimiento del derecho, por concepto de perjuicios morales, la suma de 1000 SMMLV, causados con ocasión de la remisión al Boletín de Responsables Fiscales de la Contraloría General de la República de conformidad con lo establecido en el Artículo 60 de la Ley 610 de 2000, copia de la decisión. SEGUNDO. Que también a título de restablecimiento del derecho, como reparación del lucro cesante, se condene al municipio de Medellín, Secretaría de Hacienda, subsecretaría de ingresos, unidad de ingresos no tributarios, a pagar a la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO RECUPERAR las cantidades que corresponden al valor de los intereses comerciales de las sumas a que se condene por concepto de daño emergente, desde la fecha en que se realizó el pago hasta que se haga efectiva su devolución.

TERCERO. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. CUARTO. Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 195 del C. de P. A. y de lo C. A. QUINTO. La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 195 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso, aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha del pago realizado hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso […]”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

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Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar Presupuestos fácticos

3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Informó que La Contraloría General de Medellín trasladó al Contralor Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva, unos presuntos hallazgos en el contrato núm. 4600026771. 3.2. Expresó que la ejecución del contrato citado supra inició el 18 de mayo de 2010 y, en principio, debía finalizar el 31 de diciembre de 2010; sin embargo, este se adicionó hasta el 30 de abril de 2011. 3.3. Comunicó que el contrato se celebró entre la parte demandante y la

Secretaría de Educación del Municipio de Medellín, por una cuantía de $7.682’587.265. 3.4. Indicó que la auditoría fiscal concluyó que existía un detrimento patrimonial de $595’036.370. 3.5. Expresó que el señor Armando Montoya Baena, representante legal de la Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar, fue vinculado al proceso de responsabilidad fiscal; lo anterior, porque el contralor auxiliar estimó que este “[…] contribuyó con su acción a la configuración del supuesto detrimento patrimonial […] al presentar factura de cobro para obtener el pago de los primeros diez días del mes de enero de 2011, lapso en el cual el contrato se encontraba suspendido […]”. 3.6. Explicó que la Secretaría de Educación del Municipio de Medellín, para enero de 2011, no había adelantado la licitación pública para contratar el servicio de aseo a las instituciones educativas de la entidad territorial para el año 2011; fue por esa circunstancia que, en consecuencia, el 18 de octubre de 2010 el SubSecretario de Educación de Medellín, le solicitó al gerente de la parte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

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Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar demandante que, con ocasión del contrato núm. 4600026771 de 2010, la cooperativa continuara prestando el servicio de aseo hasta el 30 de abril de 2011.

3.7. Manifestó que, como se acercaba el fin de año y la parte demandante no podía despedir sus trabajadores únicamente por los primeros 10 días de enero de 2011, las partes convinieron en que la solución era que la cooperativa no terminara los contratos de trabajo de su personal; en consecuencia, para dar continuidad a los convenios de asociación de los trabajadores, se determinó que estos compensaran los 10 días que dejarían de trabajar. 3.8. Afirmó que durante la ejecución del contrato, se presentó la necesidad de atender una mayor cantidad de servicios para cumplir con el objeto de aquel; en consecuencia, los trabajadores prestaron esos servicios; para tal fin, lo hicieron mediante la compensación del tiempo que descansarían entre: i) el 1.° y el 10 de enero de 2010; ii) noviembre y diciembre de 2010; iii) las tres últimas semanas de enero de 2011; y iv) febrero de 2011; por tanto, ese tiempo debía reconocerse y pagarse, sin que, por esa circunstancia, implicara una disminución del patrimonio público. 3.9. Adujo que, no obstante, la parte demandada concluyó que se hizo un pago con menoscabo al erario por 10 días que no fueron laborados, tiempo que no se compensó. 3.10. Destacó que el período de pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal finalizó en el 2014, momento en que entró al despacho para fallo sin que existiera justificación del retraso; hecho que causó un perjuicio grave a la parte demandante porque los demás responsables fiscales, no obstante ser solidarios, le dejaron la carga del pago al único imputado.

3.11. Informó que mediante la Resolución núm. 011 de 6 de diciembre de 2017, la parte demandada resolvió fallar con responsabilidad fiscal, entre otros, contra la Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar, representada legalmente por el señor Armando de Jesús Montoya Baena, por haber ocasionado un detrimento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

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Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar patrimonial al Municipio de Medellín por la suma de $331’068,714, debidamente indexada. 3.12. Indicó que la parte demandada, mediante auto de 2 de enero de 2018, resolvió el recurso de apelación interpuesto dentro del proceso de responsabilidad fiscal; igualmente el grado de consulta en el sentido de confirmar el fallo con responsabilidad fiscal. 3.13. Señaló que, con ocasión de la inclusión de la parte demandante en el Boletín de Responsables Fiscales de la Contraloría, esta estuvo a punto de tener que ceder el contrato de prestación de servicios que tenía con el metro de Medellín, causándole perjuicios de hasta 1000 s.m.l.m.v.

Normas violadas y concepto de violación

4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 2.° y 29 de la Constitución Política. • Artículos 1.°, 2.° y 3.° de la Ley 610 de 15 de agosto de 20004. • Artículo 97 de la Ley 1474 de 12 de julio de 20115.

5. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación así: Primer cargo: Configuración del daño 5.1. Expresó que el detrimento patrimonial solo puede presentarse cuando no haya duda sobre la configuración del daño; de manera que, cuando en la ejecución de un contrato, se presenta la necesidad de atender una mayor 4 “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”. 5 “[…] Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública […]”.

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Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar cantidad de los servicios que se vienen prestando, con el fin de cumplir con su objeto, esas prestaciones adicionales de servicios, que de manera efectiva se materializaron, tienen que reconocerse y pagarse, sin que ello implique disminución del patrimonio público. 5.2. Aseguró que no se presentó detrimento por sobrecostos en el contrato núm. 4600026771 de 2010, con ocasión de los valores que se reconocieron y pagaron, los cuales se derivaron de su liquidación. 5.3. Afirmó que la ejecución del contrato núm. 4600026771 de 2010, se vio afectada por eventos ajenos que, finalmente, derivaron en el pago de unas sumas

adicionales por servicios que sí se prestaron y que causaron el reconocimiento al contratista de un mayor valor a aquel que se pactó en el acuerdo inicial; sin embargo, insistió, esa diferencia no es constitutiva de detrimento patrimonial. 5.4. Destacó que estudiar el asunto, de la manera en que lo hizo el Contralor Auxiliar de Medellín; es decir, sin escuchar las razones que expusieron los imputados con responsabilidad fiscal y sin atender las pruebas que demostraban porqué se presentaron cantidades adicionales al servicio, llevaron a concluir que la responsabilidad fiscal y el daño sí existieron; sin embargo, si se hubieran practicado todas las pruebas solicitadas o estudiado con buen juicio las aportadas el procedimiento administrativo, con seguridad se hubiera podido advertir que no existió detrimento patrimonial o, por lo menos, que existían dudas sobre la configuración del daño. 5.5. Resaltó que la actuación de la administración y del contratista fue correcta cuando durante la ejecución del contrato se presentó la necesidad de atender una mayor cantidad de servicios de enero a abril de 2011 y, así, cumplir con el objeto contratado, circunstancia que implicó una modificación del contrato inicial mediante un acuerdo para aumentar la cantidad de servicios; pacto que, igualmente, implicó la compensación económica del tiempo de descanso comprendido entre el 1.° y el 10 de enero de 2011. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

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Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar

Segundo cargo: Inexistencia de daño 5.6. Insistió que la ejecución del contrato núm. 4600026771 de 2010 se afectó por eventos que derivaron en prestaciones adicionales de servicios efectivamente realizados, lo que causó que se reconociera a la parte demandante un mayor valor a aquel que se pactó inicialmente; sin embargo, no existió daño porque el servicio se prestó mediante la compensación con trabajo físico por los trabajadores quienes laboraron 1 hora adicional de lunes a viernes y 8 horas los sábados desde el 22 de noviembre de 2010 al 26 de febrero de 2011. 5.7. Informó que el representante legal de la parte demandante no contribuyó a la materialización del daño porque está demostrado que ejecutó el contrato y emitió las facturas en los términos exigidos en los pliegos de condiciones, los estudios previos y el contrato.

Tercer cargo: Inexistencia de dolo o culpa grave de la Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar 5.8. Destacó que, de los hechos expuestos por la Contraloría General de Medellín, no se puede predicar dolo o culpa grave de la parte demandante porque no existió daño ni detrimento patrimonial; su conducta fue la de presentar una factura de cobro por los servicios que prestó en enero de 2011; circunstancia que no se puede tildar de conducta dirigida a causar un daño; además, emitir una factura por servicios prestados es legal para el cobro de lo debido. 5.9. Sostuvo que la parte demandada emitió el fallo con responsabilidad fiscal, contra de la parte demandante con argumentos falsos; insistió que no estaba demostrado el daño o detrimento patrimonial en contra de la Secretaría de

Educación de Medellín por el hecho de haber cobrado los servicios que se le prestaron en enero de 2011. 5.10. Aceptó que el contrato estuvo suspendido entre el 1.° y el 10 de enero de 2011; sin embargo, reiteró que la parte demandante prestó el servicio que facturó Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

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Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar para ese período porque compensó el tiempo entre noviembre de 2010 y febrero de 2011, de lo cual existían pruebas dentro del expediente. 5.11. Explicó que el contrato se inició el 18 de mayo de 2010 con un plazo inicial de 7 meses y 14 días, por tanto, debía terminar el 31 de diciembre de 2010, pero como fue adicionado en el valor y en el plazo, aquel terminó en junio de 2011.

Cuarto cargo: Falsa motivación 5.12. Expresó que la falsa motivación se relaciona con el principio de legalidad de los actos y el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa; así las cosas, en el presente asunto se presentan dos elementos: i) los hechos que la administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; y ii) la administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que de haberse considerado habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente. 5.13. Comunicó que la parte demandante le solicitó a la Contraloría General de

Medellín recibir varias declaraciones; no obstante, determinó que con dos testimonios que había recibido era suficiente para tomar la decisión; ahora bien, en el 2014, sin motivación, el proceso se suspendió durante 3 años, tiempo durante el cual se presentaron dos situaciones: i) el valor del daño pasó de $259'000.000 a $300’000.000; y iii) se resolvió el recurso de apelación y el grado de consulta donde se confirmó el fallo de responsabilidad fiscal. 5.14. Adujo que se violaron: i) el artículo 2.° de la Constitución porque la parte demandada no estudió con seriedad las pruebas, ni tuvo en cuenta los argumentos expuestos por los testigos y los imputados; tampoco consideró los documentos que demostraban que el servicio sí se prestó; ii) el artículo 29 de la Constitución porque se juzgó a la parte demandante con fundamento en leyes posteriores al acto que se le imputó; y iii) los artículos 1.°, 2.° y 3.° de Ley 610 de Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10

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Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar 2000, por ser las disposiciones aplicables al acto que se imputó a la parte demandante.

Contestación de la demanda De la Contraloría General de Medellín

6. La parte demandada6 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 6.1. Aceptó que el contrato núm. 4600026771 de 2010 se adicionó hasta el 30

de abril de 2011; sin embargo, se realizaron unos pagos no obstante que aquel estaba suspendido, tanto que la parte demandante mediante una circular le informó a las directivas de las instituciones educativas que el personal de aseo suspendía sus actividades el 17 de diciembre de 2010 y retornaba el 11 de enero de 2011; además, que en aquellos colegios sin personal docente y alumnos, no se requería servicio, motivo por el cual se suspendía la continuidad del contrato entre las fechas citadas supra; es decir, resulta contradictorio que la parte demandada avise que no va a prestar el servicio y ahora alegue que sí lo prestó. 6.2. Informó que de los hechos y pruebas no es cierto, creíble, razonable o aceptable que el Sub-secretario de Educación de Medellín le pidiera al gerente de la parte demandante que continuara prestando el servicio de aseo hasta el 30 de abril de 2011; esto, porque lo que se demostró en la audiencia de decisión celebrada el 16 de diciembre de 2017, es que el 17 de diciembre de 2010 se firmó un acta de suspensión del servicio entre el día citado supra y el 11 de enero de 2011; entonces, que tan verosímil es que al día siguiente de haber iniciado la suspensión, la entidad territorial le haya solicitado verbalmente a la parte demandante que continuara prestando el servicio. 6.3. Refirió que, en el evento de que sí haya existido la solicitud verbal, esa 6 Por intermedio de apoderado (Folio 101 del cuaderno núm. 1 del expediente). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar actuación no puede aceptarse porque el artículo 39 de la Ley 80 de 28 de octubre de 19937, reglamenta las formas del contrato estatal el que debe constar por escrito, de lo contrario, la modificación del contrato no existe y no puede producir efectos jurídicos; es decir, el “[…] hecho de que existan en el expediente documentos, testimonios que prueben que el servicio se prestó, es irrelevante si el municipio no lo autorizó y no fue pactado […]”. 6.4. Destacó que la afirmación de la parte demandante, según la cual, sus trabajadores recuperaron el tiempo que descansarían en enero no era posible por las siguientes razones: i) el contrato se suspendió; ii) no existe autorización de recuperación de tiempo; iii) tampoco se aprobó; y iv) no se podía reconocer y pagar; es decir, en el evento de que el servicio se haya prestado antes de la suspensión del contrato, tal situación se encuadra en un hecho cumplido que no se podía reconocer por carecer de sustento legal. 6.5. Insistió que lo que sí se probó en el proceso de responsabilidad fiscal, es que el contrato núm. 4600026771, se suspendió entre el 17 de diciembre de 2010 y el 10 de enero de 2011; sin embargo, la parte demandante, el 1.° de julio de 2011, radicó la factura de cobro núm. 179121 por la suma de $869’913.076 por concepto de servicios prestados entre el 1.° y el 25 de enero de 2011; esto es,

incluyó los días comprendidos entre el 1.° y el 10 de enero de 2011 a pesar que para esas fechas el contrato estaba suspendido y no existía autorización de compensación escrita que respaldara el cobro; esa es la circunstancia por la cual el ente de control adelantó el procedimiento de responsabilidad fiscal por la suma indexada de $331.068.774, atendiendo a que la cuantía del daño al patrimonio ascendió a $259’123.322, ocasionado por la parte demandante, el Secretario de Educación de Medellín y el interventor del contrato. 6.6. Expresó que el Municipio de Medellín incurrió en un gasto o gestión fiscal sin soporte legal; el que por omisión injustificada y negligente del Secretario de Educación de Medellín y del interventor produjo un pago; pago que la parte 7 “[…] Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública […]”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12

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Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar demandante sabía que carecía de autorización por no existir permiso escrito para prestar un servicio; sin embargo, incurriendo en una conducta inexcusable, radicó una cuenta de cobro que contribuyó de manera eficaz a la materialización del daño. 6.7. Indicó, luego de referirse a lo que se demostró y no se acreditó en el procedimiento de responsabilidad fiscal, que el daño sí existió y se originó en el

pago de $259’123.322 por 10 días durante los cuales el contrato estuvo suspendido y dentro de los que no se prestó ningún servicio. 6.8. Explicó que los pliegos de condiciones únicamente autorizaban que los tiempos en que no había escolarización, se podían emplear para brigadas de aseo y para labores que no se pudieran realizar mientras la comunidad educativa estuviera en el interior de las instalaciones; es decir, no existía autorización de compensar tiempo; actuar en contrario violaba las reglas fijadas en el pliego de condiciones y en el contrato. 6.9. Insistió que la parte demandante contribuyó de manera directa en la materialización del daño al patrimonio de manera gravemente culposa por radicar una factura de cobro por una compensación que jamás se acordó entre las partes; es más, en la cláusula quinta del contrato se estableció que la forma de pago era mensual previa la presentación de la factura con la totalidad de los soportes que aseguraran que el servicio se recibió a entera satisfacción por el interventor; no obstante, del 1.° al 10 de enero de 2011, no existe prueba de esos documentos; pese a ello, la parte demandante radicó y recibió el pago por un servicio del cual no existe prueba respecto a que el Municipio de Medellín recibió alguna contraprestación. 6.10. Señaló, respecto de la falsa motivación, que la parte demandada, en la audiencia de decisión y en el Auto núm. 001 de 2018, realizó una amplia motivación para determinar, con grado de certeza, la existencia de responsabilidad fiscal. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar 6.11. Subrayó que, si la parte demandante realizó trabajo físico o pagó con tiempo extra una compensación de tiempo, sin que mediara documento que así lo dispusiera, lo hizo por su propia cuenta y riesgo y desatendió las obligaciones contractuales pactadas; además, porque contractualmente “[…] en los tiempos muertos era viable, no compensar, sino ejecutar las labores de brigadas de aseo.

Pero como el municipio suspendió el contrato, no era viable ejecutar ninguna brigada de aseo, y menos compensar con trabajo. En otras palabras no existió ningún tiempo muerto, por lo que no era viable ni compensar ni hacer brigadas de aseo, salvo modificación al contrato vigente […]”; en concreto, “[…] si el contrato estuvo suspendido, ninguna causación de gasto podría sobrevenir, y si se autorizó y pagó contrariando dicha suspensión, se pagó ilegalmente, además con violación de los principios de la gestión fiscal, pues se hizo un gasto innecesario con despilfarro de recursos, pudiéndose ahorrar o evitar, lo cual constituye un detrimento patrimonial del Estado […]”. Excepciones Inepta demanda por ausencia de requisitos formales 6.12. Adujo que el Municipio de Medellín, como ente jurídico, no fue demandado, tanto que no se le convocó a la conciliación extrajudicial celebrada ante la Procuraduría General de la Nación; en consecuencia, se incumplió el requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

6.13. Expresó que, de acuerdo con las pretensiones de la demanda, la entidad territorial puede ser condenada; en esa medida, se le debió convocar a la audiencia de conciliación extrajudicial. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios 6.14. Indicó que en la segunda pretensión se pidió condenar al Municipio de Medellín - Secretaría de Hacienda, “[…] a pagar a la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO RECUPERAR las cantidades que corresponden al valor Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14

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Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar de los intereses comerciales de las sumas a que se condene por concepto de daño emergente, desde la fecha en que se realizó el pago hasta que se haga efectiva su devolución […]”; lo que demuestra que el municipio es un litisconsorte necesario, pero como la entidad territorial no fue demandada ni se le notificó la demanda, se presenta indebida integración del contradictorio.

Intervención del Municipio de Medellín

7. El tercero con interés directo8, expresó que “[…] los actos administrativos que dieron origen a la presente demanda fueron expedidos por la Contraloría General de Medellín, en virtud de su potestad sancionatoria, Órgano de control con autonomía, que no depende del Municipio de Medellín […]”.

8. Manifestó su oposición a las pretensiones de la demanda, para lo cual señaló:

“[…] no puede este despacho pronunciarse sobre las pretensiones de nulidad de los actos administrativos […] expedidos por la Contraloría General de Medellín […]”; además, indicó que “[…] no puede este despacho pronunciarse frente a la sanción impuesta a la Cooperativa Recuperar por cuanto la Contraloría General de Medellín no hace parte y/o depende de la Administración Central […]”. Sentencia proferida en primera instancia9

9. El a quo, en sentencia proferida el 23 de octubre de 2019, resolvió: “[…] PRIMERO. SE DECLARA la nulidad parcial del fallo de responsabilidad fiscal radicado N° 021 de 2013, contenido en el Acta N° 11 del 6 de diciembre de 2017, suscrita por el Contralor Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva, y del Auto N° 001 del 2 de enero de 2018, por el cual se resolvieron los recursos de apelación y el grado de consulta, emitido por la Contralora General de Medellín, en lo que respecta a la decisión de declarar fiscalmente responsable por la suma de trecientos treinta y un mil millones sesenta y ocho mil setecientos catorce pesos m.l. ($331.068.714), a la Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar, atendiendo a la argumentación vertida previamente.. 8 Por intermedio de apoderado (Folio 113 del cuaderno núm. 1 del expediente) 9 Folios 180 a 190 del cuaderno núm. 1 del expediente.

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