CE - 17_110010324000202100338001AUTOQUEADMITE20221025071554-2022

1

Radicado: 11001 0324 000 2021 00338 00

Demandante: Municipio de Gachancipá

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2021 00338 00

Actor: Municipio de Gachancipá

Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA).

I. De los requisitos de admisión de la demanda. 1.1. El municipio de Gachancipá, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), solicitó la nulidad de las Resoluciones 01058 del 12 de junio de 2020, “Por la cual se otorga una licencia ambiental y se adoptan otras determinaciones”, y Resolución 00647 del 10 de marzo de 2021, “Por la cual se resuelven los recursos de reposición contra la Resolución 1058 del 12 de junio de 2020”, expedidas por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (en adelante ANLA), pero únicamente en lo concerniente al Municipio de Gachancipá.

Igualmente, en escrito aparte solicitó el decreto de una medida cautelar de urgencia en contra de dichos actos. 1.2. En consecuencia, el Despacho, en auto de 25 de enero de 20221, inadmitió el libelo introductorio, señalando que el demandante no cumplió con el requisito

señalado en el numeral 2 del artículo 162 del CPACA, teniendo en cuenta que en dicho escrito no se precisaron las pretensiones.

Ello debido a que: (i) las Resoluciones 01058 de 2020 y 00467 de 2021, expedidas por la ANLA, constaban de cuatrocientos sesenta y cuatro (464) y trescientos cincuenta y ocho (358) folios respectivamente, en cuyas consideraciones el ente territorial demandado era mencionado repetidamente, y a que (ii) dichos actos 1 Visto en el índice 5 del Sistema de Gestión Judicial Samai.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

Radicado: 11001 0324 000 2021 00338 00

Demandante: Municipio de Gachancipá realizaban el análisis del municipio accionante junto con otros siete (7) del Departamento de Boyacá y trece (13) de Cundinamarca que están en la zona de influencia del proyecto objeto de licenciamiento. Asimismo, en los actos enjuiciados se tomaron decisiones que lo involucraron directa e indirectamente, por lo que era claro que la petición había sido indebidamente delimitada.

En consecuencia, se determinó que “el accionante deberá establecer, dentro del término otorgado para tal fin, de manera concreta las disposiciones objeto de controversia, refiriendo dentro de los actos administrativos cuáles son los acápites y/o artículos puntuales frente a los cuales solicita la nulidad, pues será en torno a ellos que el Juez realice el examen de legalidad y haga un pronunciamiento de

fondo”. 1.3. Dicha providencia fue comunicada por la Secretaría de la Sección Primera a través de estado electrónico fijado el 2 de febrero de 2022, tal y como consta en el índice número 8 del Sistema SAMAI. 1.4. La parte actora, mediante correo electrónico enviado el 11 de febrero de 2022 a la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación2, subsanó la demanda en tiempo3, manifestando:

“LO QUE SE PRETENDE SUBSANAR – AUTO DEL 25/01/20222

PRETENSIONES PRIMERA: Sírvase honorable magistrado DECLARAR LA NULIDAD de los

artículos PRIMERO, SEGUNDO N° 5 Y 6, CUARTO, QUINTO, SEXTO, OCTAVO, DECIMO, DECIMO SEGUNDO Y DECIMO NOVENO de la resolución N° 1058 del 12 de junio del año 2020 expedida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA “Por la cual se otorga una Licencia Ambiental y se adoptan otras determinaciones” SEGUNDA: Sírvase honorable magistrado DECLARAR LA NULIDAD de los artículos PRIMERO, SEGUNDO, TERCERO N° 5 Y 6, QUINTO Y OCTAVO de la resolución 00467 del 10 de marzo del año 2021 “Por la cual se resuelven unos recursos de reposición contra la Resolución 1058 del 12 de junio de 2020” Por lo anterior, se observa que existe claridad en relación a las pretensiones formuladas en contra de los artículos primero, cuarto, quinto, sexto, octavo, décimo, 2 Visto en el índice 10 ibídem. 3 El auto que inadmitió la demanda fue notificado por estado del 2 de febrero de 2022, el término

para subsanar corrió desde el 3 hasta el 16 de febrero de 2022. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

Radicado: 11001 0324 000 2021 00338 00

Demandante: Municipio de Gachancipá décimo segundo y décimo noveno de la Resolución No. 01058 del 12 de junio de

2020. Igualmente, frente a los artículos primero, segundo, tercero No. 5 y 6, quinto y octavo de la Resolución 00467 del 10 de marzo de 2021.

Ahora, frente al artículo segundo No. 5 y 6 del primer acto en comento, el Despacho observa de la lectura de dicha disposición, que la entidad demandada únicamente alude a dichos números bajo el calificativo de “No.” en los siguientes cuadros: Lo dicho además coincide con la transcripción que sobre esos actos fue indicada en el libelo introductorio y en el escrito de medidas cautelares. En efecto, en este último memorial se dijo sobre el particular: Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

Radicado: 11001 0324 000 2021 00338 00

Demandante: Municipio de Gachancipá

Por ende, se entenderá que la referencia que se hace sobre los No. 5 y 6 del artículo segundo de la Resolución No. 01058 del 12 de junio de 2020, es sobre los cuadros antes mencionados. En consecuencia, como el accionante procedió a corregir la demanda de

conformidad con lo indicado en el auto del 25 de enero de 2022, se dispondrá su admisión.

II. De la solicitud de vinculación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible. Ahora bien, observa el Despacho que el ente territorial accionante en el libelo introductorio solicitó la vinculación de la citada cartera ministerial como parte demandada. Sin embargo, debe señalarse que no es procedente acceder a tal petición, toda vez que, de acuerdo con lo previsto en los artículos 6, 122, 123 y 124 de la Constitución Política, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 159 de la Ley 1437 de 2011, la entidad pública que haya suscrito la decisión que es reprochada judicialmente debe actuar en el proceso correspondiente para defender la validez de tal acto, pues es ella quien tiene los elementos de juicio para esos efectos y quien debe responder por los eventuales vicios que allí se encuentren. Así, si fueren varios los sujetos procesales los que intervinieron en la expedición del acto demandado deberán estar representados en el proceso judicial por la persona –de existir un solo representanteo por las personas -si hubiere concurrencia de sujetos procesales, por expresa disposición legal-, de mayor jerarquía en la autoridad que expidió el acto. En el presente caso, tratándose del medio de control de nulidad, el artículo 137 de la Ley 1437 dispone que cualquier persona, natural o jurídica, puede solicitar la nulidad de los actos administrativos de carácter general; el contradictorio se integra por el sujeto que persigue la nulidad de las normas acusadas, o del acto

administrativo cuestionado, en condición de demandante, y por las entidades públicas que suscribieron el acto acusado, en condición de parte demandada. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

Radicado: 11001 0324 000 2021 00338 00

Demandante: Municipio de Gachancipá Para estos efectos, se entiende que la autoría o expedición del acto administrativo se materializa con la firma del funcionario o funcionarios, quienes obraron en nombre y representación de la respectiva entidad pública que, de acuerdo con la ley, tengan capacidad para expedir actos administrativos.

Así las cosas, se observa que las disposiciones demandadas fueron proferidas exclusivamente por la ANLA y que, de acuerdo con el numeral 13 del artículo 3º del Decreto 3753 de 2011, dicha entidad es la encargada de asumir la representación judicial de la Nación en los asuntos de su competencia. La norma en cuestión es del siguiente tenor: “Artículo 3: Funciones. La Autoridad Nacional de Licencias AmbientalesANLAcumplirá, las siguientes funciones: (…)

13. Asumir la representación judicial y extrajudicial de la Nación en los asuntos de su competencia” (Subrayas del Despacho).

Bajo tal contexto, es claro que no es posible acceder a la petición de vinculación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible al presente asunto, debido a que dicha autoridad no participó en la expedición de la decisión censurada ni tiene la calidad de litisconsorte necesaria, debido a que no es destinataria de los actos

enjuiciados ni con ellos, ante una sentencia estimatoria, se modifica su status quo.

III. De la medida cautelar de urgencia.

El Despacho decide la solicitud de medida cautelar de urgencia presentada mediante memorial separado del escrito de demanda por el Municipio de Gachancipá, en contra de las Resoluciones 01058 del 12 de junio de 2020, “Por la cual se otorga una licencia ambiental y se adoptan otras determinaciones”, y Resolución 00647 del 10 de marzo de 2021, “Por la cual se resuelven los recursos de reposición contra la Resolución 1058 del 12 de junio de 2020”, expedidas por la ANLA. En este punto se advierte que, si bien se pidió la suspensión provisional de los actos enjuiciados únicamente en lo atinente al anotado ente territorial, lo cierto es que, como se vio, la parte actora, en su escrito de subsanación, limitó dicha pretensión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

Radicado: 11001 0324 000 2021 00338 00

Demandante: Municipio de Gachancipá

a los artículos primero, segundo No. 5 y 6, cuarto, quinto, sexto, octavo, décimo, décimo segundo y décimo noveno de la Resolución No. 1058 de 2020, y primero, segundo, tercero No. 5 y 6, quinto y octavo de la Resolución 00467 de 2021, razón por la que el análisis de la medida cautelativa se circunscribirá a dichos artículos.

3.1. Fundamentos de la solicitud. Para sustentar esa petición, el demandante señaló que las disposiciones enjuiciadas vulneraron los artículos 79, 80, 95, numeral 8, de la Constitución Política, 1 numeral 1 de la Ley 99 de 1993, 2.2.2.3.1.3., 2.2.2.3.6.6., 2.2.2.3.2.1., 2.2.2.3.2.2. y 2.2.2.3.5.1.del Decreto 1076 de 2015, así como el principio número 15 de la Declaración de Río. Lo anterior teniendo en consideración los siguientes supuestos fácticos: Mencionó que la sociedad Grupo de Energía de Bogotá S.A. E.S.P. le informó que, como consecuencia de la firmeza de los actos demandados, iniciaría actividades pre constructivas y constructivas de la Subestación Chivor II y Norte 230 KV y líneas de transmisión asociadas. Dijo que se planean ejecutar obras desde y hacia la Subestación Norte conforme a lo autorizado en la licencia ambiental demandada, ello pese a que en dicho acto no se hubiere resuelto el lugar en que debía ubicarse dicha subestación ni se hubiere elaborado el trazado final de la misma, por lo que, a su juicio, se dejó al azar dicho asunto. Expresó que la ejecución de las citadas obras puede causar impactos al medio biótico y abiótico, la conservación de los corredores ecológicos y la protección y conservación de las zonas de importancia estratégicas por sus componentes forestales, de fauna y flora. En ese orden, señaló que se hacía necesaria la adopción de la medida cautelar de

urgencia, habida cuenta de lo que pasa a transcribirse:

“V. NECESIDAD PARA PROTEGER Y GARANTIZAR PROVISIONALMENTE

EL OBJETO DEL PROCESO Y LA EFECTIVIDAD DE LA SENTENCIA

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

Radicado: 11001 0324 000 2021 00338 00

Demandante: Municipio de Gachancipá Las Resoluciones demandadas conllevan a identificar las siguientes razones por las cuales resulta gravoso para el interés público mantener el acto acusado en el ordenamiento jurídico mientras se resuelve el problema jurídico sometido ante la jurisdicción.

1. Se trata de acto administrativo que otorga permiso para iniciar actividades constructivas y pre - constructivas sobre el Municipio de Gachancipá sin saber exactamente en dónde se ubicara la sub - estación Norte desde y hacia donde esta establecida la infraestructura y obras autorizadas y licenciadas.

2. Permite que se inicié las etapas constructivas y pre-constructivas en el Municipio de Gachancipá de obras e infraestructura tomando como derrotero la SUBESTACIÓN NORTE que no cuenta con licencia, ni ubicación establecida.

3. La Sub Estación Norte es asunto pendiente en la licencia ambiental. Sin embargo, hace parte integral del proyecto.

4. No decretar la medida provisional posiblemente generará que la sentencia sea nugatoria, pues, se podría haber consumado la intervención sobre el suelo municipal que no encuentra debidamente licenciado.

Conforme los argumentos invocados y de acuerdo con la confrontación

expuesta, respetuosamente solicito conceder la suspensión provisional de los efectos del acto acusado” 4 3.2. Consideraciones del Despacho 3.2.1. Las medidas cautelares en el CPACA. Medidas cautelares de urgencia. La Ley 1437 de 2011 estableció en los artículos 229 y subsiguientes el régimen de las medidas cautelares que se podrán decretar, a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin que su adopción, como lo advierte dicha disposición expresamente, implique prejuzgamiento. A título enunciativo, el artículo 230 de esta normativa legal señala las medidas cautelares de tipo preventivo, conservativo, anticipativo o suspensivo que podrán decretarse, encontrándose, dentro de estas últimas, la de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos. El artículo 231 ibidem prevé los requisitos exigidos para la procedencia de la suspensión provisional tanto en el medio de control de nulidad como en el de nulidad y restablecimiento del derecho: En el primer caso, la medida cautelar comentada procederá por la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, 4 Folio 8 del escrito de solicitud de medidas cautelares. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

Radicado: 11001 0324 000 2021 00338 00

Demandante: Municipio de Gachancipá

cuando tal infracción resulte del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; en el segundo, además de lo anterior, deberá acreditarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios reclamados. El artículo 233 establece el procedimiento para la adopción de las medidas cautelares, el que consiste básicamente en que, una vez formulada la solicitud, al admitirse la demanda y por auto separado, el Juez o Magistrado Ponente ordenará correr traslado de aquella al demandado por el término de cinco (5) días para que se pronuncie al respecto, y, dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento de dicho término, se pronunciará sobre la misma. Si la medida se solicita en el transcurso de una audiencia se deberá correr igualmente traslado a la otra parte y podrá ser decretada en tal actuación. Por su parte, el artículo 234 del CPACA consagra las medidas cautelares de urgencia, las cuales tienen como finalidad la adopción de decisiones que, dada la naturaleza de los efectos que está produciendo el acto administrativo, no resulta posible agotar el trámite previsto en el artículo 233 del CPACA. Así, es claro que se trata de una situación excepcional que sólo resultará procedente cuando se logre demostrar la urgencia alegada. Al respecto, esta Corporación ha señalado: “La Ley 1437 regula así mismo en su artículo 234 las medidas cautelares de urgencia, en los siguientes términos: “Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar

una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior”. Agrega esta disposición que “[e]sta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar”, y que “[l]a medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete”. Esta norma prevé claramente una excepción a la regla general establecida en el artículo 233 antes citado, conforme a la cual es preciso correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la parte contraria. De acuerdo con lo señalado por esta Corporación, “[l]a norma en comento deja abierta la posibilidad de que en ciertos casos excepcionales pueda decretarse una medida cautelar de urgencia «inaudita parte debitoris», esto es, sin necesidad de notificar o escuchar previamente a la contraparte, con el propósito de precaver o conjurar la afectación inminente de los derechos del interesado y sin necesidad de agotar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

Radicado: 11001 0324 000 2021 00338 00

Demandante: Municipio de Gachancipá el trámite previsto en el artículo 233, esto es, sin tener que correr el traslado ni de efectuar la notificación allí dispuestos”5.

Esta diferencia, se explica en la imperiosa necesidad de que haya un pronunciamiento inmediato ante la urgencia del caso concreto, siendo preciso,

en todo caso, que el peticionario asuma la carga argumentativa suficiente para demostrar la urgencia de la protección cautelar solicitada”6. De lo mencionado anteriormente se puede concluir que, para que una medida cautelar de urgencia proceda, se requiere que esta situación se encuentre demostrada; es decir, que resulte claro para el operador judicial que no es posible agotar el traslado de la medida cautelar so pena de poner en peligro o amenazar los derechos de la parte solicitante. En ese orden de ideas, a la parte le es exigible un mínimo de carga argumentativa que permita deducir la imperiosa necesidad de resolver inmediatamente tal solicitud. 3.2.1. Caso en concreto. Revisada la petición presentada por la parte actora no se advierte ninguna argumentación ni mucho menos elementos probatorios que permitan vislumbrar las razones por las cuales se pueda establecer que los efectos que surten las Resoluciones 01058 del 12 de junio de 2020 y 00647 del 10 de marzo de 2021 estén generando una vulneración de los derechos de sus destinatarios en tal magnitud que amerite la suspensión y que se requiera impartir el trámite excepcional para las medidas cautelares de urgencia. Ello es así, pues al plenario no se allegó ninguna prueba que acredite una posible vulneración o amenaza grave, que amerite la intervención del Juez en este estado del proceso, sino que únicamente se expusieron los argumentos por los que el Municipio demandante considera que las disposiciones acusadas se encuentran viciadas de ilegalidad, sin que ese sólo hecho sea suficiente para dar al presente asunto el trámite

especial previsto para las medidas cautelares de urgencia. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Auto de 15 de marzo de 2017, proferido en el proceso con radicación número 11001 0325 000 2015 00336 00 (0740-15), Consejero Ponente Gabriel Valbuena Hernández. 6 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 18 de diciembre proferido en el proceso con radicación número 11001-03-24-000-2016-00390-00, Consejero Ponente Oswaldo Giraldo López. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10

Radicado: 11001 0324 000 2021 00338 00

Demandante: Municipio de Gachancipá En ese orden de ideas, este Despacho encuentra que no se dan los presupuestos para aplicar el artículo 234 del CPACA y que, por el contrario, se hace necesario efectuar el correspondiente traslado de la medida cautelar, con el fin de posteriormente proceder a resolver la misma.

Así las cosas, el Despacho RESUELVE: PRIMERO: ADMITIR la demanda de la referencia. 1.- Notificar por estado al actor la presente providencia, en la forma prevista en el ordenamiento jurídico vigente. 2.- Notificar personalmente esta providencia a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), según la forma prevista en el ordenamiento jurídico vigente. 3.- Notificar personalmente esta providencia al Grupo de Energía de Bogotá S.A. E.S.P., en la forma prevista en el ordenamiento jurídico vigente.

4.- Notificar personalmente esta providencia al señor Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, en la forma prevista en el ordenamiento jurídico vigente. 5.- Remitir de inmediato mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales, copia del auto admisorio, en conjunto con la demanda y sus anexos, a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado de conformidad con ordenamiento jurídico vigente. 6.- Correr traslado de la demanda para que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), la sociedad al Grupo de Energía de Bogotá S.A. E.S.P., el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado contesten la demanda, propongan excepciones, soliciten o aporten pruebas, llamen en garantía o si es del caso, presenten demanda de reconvención. El anterior plazo correrá en atención a lo previsto en el ordenamiento jurídico vigente. 7.- Advertir a la entidad demandada que, durante el término de traslado, deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de los actos acusados; lo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11

Radicado: 11001 0324 000 2021 00338 00

Demandante: Municipio de Gachancipá anterior, de conformidad con lo consagrado en el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA. 8.- Por Secretaría, dese cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 171 del CPACA.

SEGUNDO: NEGAR la vinculación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como parte accionada por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: RECHAZAR la solicitud de medida cautelar de urgencia presentada por el accionante. Por las razones expuestas en esta providencia.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, y de conformidad con lo previsto en el artículo 233 del C.P.A.C.A., córrase traslado a la parte demandada por el término de cinco (5) días del escrito que contiene la solicitud de suspensión provisional que obra en el índice número 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co