CE-177---1944-08-22

IMPUESTOS NACIONALES – Recurso de consulta CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: CARLOS RIVADENEIRA G Bogotá, agosto veintidós (22) de mil novecientos cuarenta y cuatro (1944)

Radicación número:

Actor: HIJOS DE ARTURO GARCIA Y CIA

Demandado: Referencia: Por sentencia de 10 de diciembre del año próximo pasado el Tribunal Administrativo de Cartagena decidió el juicio de revisión iniciado por el doctor Diógenes Arrieta Arrieta como apoderado especial de los señores José Arturo y José Joaquín García, socios de la firma "Hijos de Arturo García y Cía.", relativo a la Resolución número R-951H, de la Jefatura de Rentas e Impuestos Nacionales, así: "1º Es nula la Resolución número R-951 H, de 31 de agosto de 1942, dictada por la Jefatura de Rentas e Impuestos Nacionales, materia del presente juicio. "2º Fíjanse en las cantidades de $ 15.577.10 y $ 144.28, los impuestos de renta y patrimonio de los señores José Joaquín García y Luis Arturo García, respectivamente, del comercio de Sincelejo, correspondiente al año gravable de 1940. "3º Como hay constancia en el expediente de que los expresados señores pagaron a la Administración de Hacienda Nacional de Sincelejo la suma de $ 20.981.35 por parte de José Joaquín García, y de $ 773.75 por parte de Luis Arturo García, se dispone que por la misma Oficina sean devueltas a dichos contribuyentes las respectivas diferencias, o sean al primero de ellos $ 5.404.25, y al segundo, $

629.47. "4º Comuniqúese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Contraloría General de la República, a la Administración de Hacienda Nacional de Sincelejo..." Agotada la sustanciación propia de la segunda instancia, procede resolver lo que se estime legal y con tal fin se considera: La expresada sentencia fue notificada tanto al Fiscal del Tribunal a quo, que había dado concepto favorable a la demanda, como al representante de los demandantes, en los días 10 y 13 de 1940, y según consta en autos, el término de la ejecutoria corrió sin que contra ella se hubiera hecho valer, ni en tiempo, ni fuera de él, recurso alguno. No obstante esto, el Tribunal, con fundamento, sin duda, en el artículo... de la Ley 167 de 1941, dispuso que los autos vinieran a esta corporación en consulta. Pero, como ya, con respecto a este precepto, el Consejo tuvo ocasión de pronunciarse, señalando su alcance y extensión en fallo de 4 de noviembre de 1942, proferido en negocio análogo al presente, para fundamentar la conclusión a que se ha de llegar, que no es otra que la de abstenerse de conocer del negocio por falta de competencia, se reproducen en seguida los apartes principales de aquel proveído, que son de este tenor: "Alega el señor Fiscal que el fallo proferido por el Tribunal Administrativo ha impuesto una obligación al Estado, porque le ha ordenado devolver lo que por concepto de impuesto había recibido. Afirmar , dice, que en el juicio de revisión, en materia de impuestos, cuando en la sentencia se ordena restituir al

demandante una cantidad indebidamente cobrada, no comporta obligación a cargo del Estado, es desconocer el significado jurídico que en derecho universal tiene el vocablo obligación. . . La sentencia que ha constreñido al Estado a pagar al demandante una suma de dinero no ha hecho otra cosa que crear un lazo de derecho, es decir, declarar una obligación. No importa que se considere como fuente u origen de ella la ley, un cuasicontrato de pago de lo no debido, o simplemente un depósito necesario, pues todos esos actos jurídicos son fuentes de obligaciones, como lo enseña el artículo 1494 del Código Civil. "Esta es la tesis del señor Fiscal que le ha servido de base para interponer el recurso que se procede a decidir, argumentando así: "Sea que se acepte o nó la tesis de que el impuesto se mira como una retribución por los beneficios que el Estado ofrece a los ciudadanos, su carácter jurídico lo asimila a una verdadera obligación unilateral. El Estado no adquiere en realidad ninguna obligación para con el contribuyente, porque, como lo afirman los expositores, su razón de ser emana de la misma soberanía de aquél. Según Fleiner el impuesto consiste en la exacción pública exigida al ciudadano de una manera general, y en virtud de la soberanía del Estado. El interesado contribuyente contrae esa obligación incondicionamento, es decir, sin que por ello la Administración Pública le garantice la obtención de determinadas ventajas, y menos aún en medida determinada. El impuesto no es compensación por determinados beneficios que las instituciones del Estado del Municipio ofrezcan al individuo.

"La obligación de pagar, los impuestos nace, pues, en virtud de un mandato legal, y es impuesta al individuo directa o indirectamente. (Pero al imponer esta clase de cargas fiscales, el Estado no contrae obligación alguna concreta, ni menos de manera individualizada para con un contribuyente. Su obligación es general porque se refiere a toda la comunidad. "Es verdad que a toda obligación corresponde correlativamente un derecho, pero éste puede tener su expresión en una forma subetendida de beneficio general. La obligación que corresponde a todos de respetar y cumplir los derechos del Estado no es causa inmediata ni origen de ningún derecho particular» Parece que estos argumentos sean suficientes para demostrar que la carga del impuesto es una obligación unilateral, en la cual el Estado no adquiere ningún compromiso en forma concreta, determinada o específica. Y si no adquiere ninguna obligación hacia un particular determinado, el hecho de que éste sea declarado por un fallo administrativo, no deudor de un impuesto, sólo significa que no hay causa para vincularlo obligatoriamente hacia el Estado. "Se dice lo anterior para establecer que cuando los encargados de señalar el monto de los impuestos que debe pagar un contribuyente practican las respectivas liquidaciones no hacen otra cosa que expresar la voluntad del Estado. Pero cuando el contribuyente encuentra injusta o equivocada esta liquidación y ocurre al juicio de revisión, los Tribunales reemplazan a los funcionarios liquidadores, asumen el mismo papel de aquéllos y sus decisiones son en tal caso la manifestación de la voluntad del Estado. Es por esto por lo que el artículo 271 del Código Administrativo establece la acción para que el contribuyente no conforme

con la liquidación hecha, pueda pedir que se revise la operación administrativa correspondiente y se declare que no está obligado a cubrirlo, o se haga una nueva liquidación en la cual se fije la suma a su cargo. No es, pues, en rigor, una verdadera litis entre el Estado y el particular contribuyente. "Se desprende de lo dicho que en el juicio de revisión lo que se estudia y se discute es la obligación del contribuyente, y en ningún caso se ventilan obligaciones concernientes al Estado. De consiguiente, cuando se profiere el fallo que decide sobre la revisión intentada, la declaración se refiere a la obligación del contribuyente, exclusivamente, y no envuelve condenación contra la Nación. "Pero se dice que por la circunstancia detener el reclamante que pagar el impuesto antes de entablar la acción y de tener el Estado que devolver el monto de lo no debido, por no haberse demostrado el derecho que lo asistía para cobrar, ello origina el nacimiento de una obligación bajo la forma de depósito, o simplemente de cuasicontrato de pago de lo no debido. "En primer término, conviene precisar este punto: en este juicio no se ha ventilado cuestión alguna relacionada con el contrato de depósito; sólo se ha decidido que determinado contribuyente no está obligado a pagar una cierta suma por concepto de impuesto. Tampoco existe aquí jurídicamente esta clase de convención, porque según dice el Código Civil 'el depósito propiamente dicho es un contrato en que una de las partes, entrega a la otra una cosa corporal o mueble para que la guarde y la restituya en especie a voluntad del depositante' (subraya el Consejo). No es en este caso un acto discrecional la entrega del impuesto, si se quiere entablar

una reclamación, ni tampoco la devolución de la suma entregada podía reclamarla el señor Cohén antes de obtener un fallo favorable. "Dice el inciso 3º del artículo 86 del Código Administrativo lo siguiente: 'Si se trata de demanda de impuestos que se exigen o de créditos definitivamente liquidados a favor del Tesoro Público,, deberá acompañarse el respectivo comprobante de haberse consignado, en calidad de depósito, la suma correspondiente en la Oficina Recaudadora. Terminado el juicio respectivo, la cantidad deducida en la sentencia a cargo del contribuyente o deudor ingresará definitivamente a los fondos del Tesoro y se devolverá al interesado el saldo que resulte, si lo hubiere'. Y el inciso siguiente dice: 'El comprobante de depósito de que se trata se refiere a los casos en que las leyes especiales exijan la consignación previa de la suma liquidada o debida. En los demás, bastará que se otorgue caución a satisfacción del Magistrado sustanciador para garantizar el pago respectivo con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto.' "Del texto de esta disposición aparece que el contribuyente al depositar el valor del impuesto que se le ha liquidado, como condición para poder pedir la revisión de la liquidación, no hace otra cosa que constituir una garantía de solvencia, una caución efectiva para el pago de la cantidad a que haya de resultar obligado en virtud del fallo respectivo. Ese depósito en ningún momento puede considerarse como que ha entrado al patrimonio del Estado, pues claramente se expresa en el citado artículo 68 que la cantidad liquidada entrará definitivamente al Tesoro Público cuando el juicio de revisión termine y se haya practicado la liquidación

definitiva. "Si, pues, se trata de una garantía o caución para el pago del impuesto, cuando se ordene devolver el saldo que resulta a favor del contribuyente no se declara ninguna obligación en contra del Estado; resultaría contradictorio que cuando la garantía no se constituyera por medio de depósito sino por medio de caución, contemplada en el inciso 49 del mismo artículo, sobre idéntica situación jurídica como es la del obligado, en el primer caso fuera procedente la consulta y en el segundo nó. "La devolución de una suma que en forma de caución legal para adelantar una reclamación ante los Tribunal es constituye un contribuyente inconforme no envuelve obligación alguna para el Estado, ningún desembolso efectúa el erario y en nada se merma su patrimonio. Cuando devuelve algo que recibió como garantía o caución, no hace sino reconocer la existencia de un hecho, volver las cosas a su estado primitivo, entregarle al dueño lo que le pertenece. Esa caución, ya se ha dicho, no fue objeto de disputa o controversia; la función del Tribunal Administrativo se limitó, a petición del interesado, a revisar una operación administrativa, a estudiar sus causas y la situación económica del contribuyente para decidir si la Administración Pública podía cobrarle o no legalmente un determinado impuesto. "En este caso la existencia de la caución es independiente de la obligación principal y unilateral que se discutió en el juicio; es constituida por mandato expreso de la ley como una formalidad procedimental, previa e indispensable para tener derecho ante los Tribunales a discutir la eliminación o merma de una carga impuesta. "Si algo restare por decir para demostrar que la devolución de la suma consignada

como garantía de pago no envuelve obligación para el Estado, bastaría detener un poco la atención en lo que dice el artículo 275 del Código Administrativo, a saber: 'Las controversias sobre impuestos serán deciddas por los Tribunales Administrativos en una sola instancia cuando el monto de lo asignado es inferior a quinientos pesos (-$ 500.00). En los demás casos el fallo del Tribunal es apelable para ante el Consejo de Estado'. De suerte que si el fallo de un Tribunal Administrativo declara que un contribuyente no está obligado a pagar $ 499.99, por ejemplo, y ordena su devolución, el asunto se decide en una sola instancia, no es consultable, no obstante declarar una obligación en contra del Estado, según la tesis del señor Fiscal. Según esta teoría, todos los fallos, aun aquellos que ordenasen devoluciones de cantidades inferiores a $ 100.00, debieran ser consultados, pues nadie podría explicarse que un fallo envolviera obligación para el Estado cuando el monto del impuesto negado es de $ 500.00 o más, pero que deja de tener el carácter de obligación, de carga para el Estado, cuando la cuantía es inferior a la expresada suma, siquiera sea en un centavo. "Aplicando la misma tesis del señor Fiscal tendríamos que convenir igualmente que en todos aquellos casos en que los Tribunales Administrativos resuelven a favor de los particulares autos de fenecimiento proferidos por las Contralorías Departamentales, o multas impuestas por las mismas entidades, o por los funcionarios de Hacienda, por declaraciones inexactas, esos fallos deberían ser consultables y consultados forzosamente." Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, oído el parecer fiscal y de

acuerdo con él, se declara inhibido, por falta de competencia, para conocer del presente negocio. Notifíquese, copíese y devuélvase.

ANIBAL BADEL, CARLOS RIVADENEIRA G., GUILLERMO PEÑARANDA

ARENAS, GABRIEL CARREÑO MALLARINO, GONZALO GAITAN, DIOGENES

SEPULVEDA MEJIA, TULIO ENRIQUE TASCON, LUIS E. GARCIA V.,

SECRETARIO