CE - 178_250002326000200700636011SENTENCIA20220725145309_TCListadoTitulados133131670814221846-2022

Radicado: 25000-23-26-000-2007-00636-01 (49561)

Demandante: Planing de Colombia Ltda. y Liberty SeJuros S.A.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., veinte (20) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicación: 25000-23-26-000-2007-00636-01 (4 9561)

Demandantes: Planing de Colombia LT OA. y Liberty Seguros S.A.

Demandados: Alcaldía Mayor de Bogotá y otros.

Referencia: Controversias contractuales Temas: Tema 1. Caducidad de pretensiones anulatorias de contratos estatales. Tema 2.

Legitimación en la causa. Subtema 2.1. Representación legal y judicial. Subtema 2.1. Legitimación y representación de los fondos de desarrol o local del Distrito Capital. Tema 3. Declaratoria de caducidad del contrato. Subtema 3.1. Debido proceso administrativo. Subtema 3.2. Incidencia en el sertido de la decisión. Tema 4. Garantía única de cumplimiento. Subtema 4.1. Amparo de calidad del bien o servicio. Subtema 4.2. Vicios ocultos o redhibitorios. Subtema 4.3. Interpretación del contrato de seguros. Subtema 4.4. Obligación de cuantificar el amparo afectado de la póliza de cumplimiento.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por los demandantes en -:::ontrad e la sentencia del 13 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión que declaró la caducidad de la acción respecto de la nulidad absoluta parcial del contrato, solicitada por una de las demandantes; y declaró oficiosamente la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Alcaldía Mayor de Bogotá 1 . l. SINTESIS DEL CASO El Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal y la sociedad Planing de Colombia Ltda. celebraron un contrato cuyo objeto era realizar los levantamientos topográficos para la legalización y regularización urbanística de varios barrios de la localidad de San Cristóbal. Según la interventoría del contrato, la contratista incumplió las obligaciones contractuales, porque no presentó los productos a los que se había comprometido dentro de los términos fijados en el cronograma de actividades, y porque los productos 1 "PRIMERO: DECLARAR la caducidad de la acción respecto [sic] la pretensión de declarar la nulidad absoluta de la Cláusula Décima Séptima [sic] del Contrato de Consultoría No. SGDC-C-0072-00-05 del 28 de diciembre de 2005, formulada por LIBERTY SEGUROS S.A. bajo el radicado No. 2008-0056. 11

SEGUNDO: DECLARAR de oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva de la ALCALDÍA

MAYOR DE BOGOTÁ".

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Demandante: Planing de Colombia Ltda. y Liberty Seguros S.A. que alcanzó a presentar carecieron de las calidades técnicas necesarias para ser utilizadas por la Administración. Los informes de la interventoría sirvieron para que la Secretaría de Gobierno, delegataria de la gestión contractual del Fondo, declarara la caducidad del contrato, y ordenara hacer efectiva la garantía única de cumplimiento.

Tanto la contratista como la compañía aseguradora garante del negocio demandaron los actos de caducidad y liquidación unilateral del contrato, argumentando que estos incurrieron en violación del debido proceso y falsa motivación. 11A. NTECEDENTES 2.1. Las demandas 2.1.1. Proceso 2007 -00636 El 8 de junio de 2007, mediante apoderado judicial, la firma Planing de Colombia Ltda. (en adelante, Planing) demandó2 , en ejercicio de la acción de controversias contractuales, a la Alcaldía Mayor de Bogotá y a la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía, en representación del Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal, por ser este el "despacho encargado de los asuntos propios del FONDO DE DESARROLLO LOCAL (UNIDAD EJECUTIVA DE LA LOCALIDAD DE SAN CRISTOBAL) conforme lo dispone el Decreto No. 854 de 2001", para deprecar pronunciamiento judicial favorable a las siguientes súplicas: (i) Que se declare la nulidad de la resolución nº 808 del 4 de octubre de 2006 que declaró la caducidad del contrato de consultoría SGDC-C-4-0072-00-05, celebrado entre el Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal (en adelante, el

Fondo) y Planing; y de la resolución nº 1025 del 26 de diciembre de 2006 que resolvió el recurso de reposición formulado contra la resolución nº 808. (ii) Que se declare el cumplimiento contractual de Planing y el incumplimiento de la entidad demandada. (iii) Que, como consecuencia de lo anterior, se condene al pago de perjuicios materiales (daño emergente, lucro cesante y good wil~ que se logren establecer en el trámite del proceso "o durante la oportunidad y modos indicados en los artículo (sic) 307 y 308 del Código de Procedimiento Civil, y de conformidad con los artículos 172, 176 y 178 del C.C .A.", tanto por la decisión de caducidad como por la inhabilidad que esta generó. En síntesis, esta actora relata los siguientes hechos como sustento de sus pretensiones: (i) Hubo demoras en la ejecución contractual debido a que la interventoría, a la que debían entregarse los proyectos, y la misma Administración, demoraron la aprobación del producto nº 1 de la consultoría, lo que retrasó la entrega del segundo producto esperado, el cual sólo podía elaborarse una vez fuera aprobado el primero. 2 F. 249-285, c. 5. Página 2 de 44

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Demandante: Planing de Colombia Ltda. y Liberty Seguros S.A.

(ii) Por las malas condiciones climáticas no pudieron adelantarse oportunamente los estudios de topografía en la zona. (iii) Planing pidió prorrogar el plazo contractual, pero, en cambio, la Administración declaró la caducidad del contrato con fundamento en las

informaciones inexactas y tendenciosas de la interventoría, desatendiendo además el derecho de defensa de la contratista. 2.1.2. Proceso 2008-00056 El 12 de febrero de 2008, la sociedad Liberty Seguros S.A. (en adelante, Liberty) formuló, acudiendo a la acción de controversias contractuales, demanda3 contra la Alcaldía Mayor de Bogotá, a través de la cual pretende que "se declare la nulidad de la Cláusula Décima Séptima del contrato de Consultoría No. SGDC-C-4-0072-0005 suscrito entre el Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal y Plainning (sic) de Colombia Ltda., y por tanto la nulidad de la Resolución No. 808 del 04 de octubre de 2006, y de su confirmatoria No. 1027 del 28 de diciembre de 2006, proferidas por la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá OC". Como pretensiones subsidiarias, solicitó: declarar la nulidad de los actos mencionados, además de las resoluciones nº 456 del 26 de julio de 2007 que liquidó unilateralmente el contrato, y nº 616 del 26 de octubre de 2007 que confirmó la decisión. Como consecuencia de lo anterior, Liberty Seguros S.A. pretende que se declare que "no está obligada a realizar pago alguno en virtud de lo resuelto'\ y que "se ordene restituir, actualizados, los dineros que haya pagado o llegare a pagar'. Como sustento de la petición de nulidad parcial del contrato, este demandante afirmó que, si bien la posibilidad de imponer la caducidad quedó plasmada en el clausulado,

la Ley guardó silencio sobre el ejercicio de facultades excepcionales en los contratos de consultoría. Por lo tanto, es improcedente ejercer esta potestad en este tipo de negocios al ser contraria al principio de legalidad. De otra parte, adujo que, de considerarse válida la cláusula contractual señalada, la entidad no brindó oportunidad al contratista para controvertir los documentos que sirvieron de base para declarar la caducidad del contrato. Además, el acuerdo de voluntades contemplaba un procedimiento previo a tomar esa medida, que fue obviado por la demandada. Aparte, acusó al acto de incurrir en falsa motivación, cuestionando las informaciones y fundamentos que sirvieron de base para adoptar la decisión sancionatoria, y agregó que no hubo incumplimiento del contratista, por lo que no se produjeron las condiciones legales que dan lugar a la obligación de indemnizar, contenida en la garantía de cumplimiento y de calidad del servicio. 2.2. Trámite procesal relevante 2.2.1. La demanda formulada por Planing fue admitida por el Tribunal en decisión interlocutoria4 del 3 de abril de 2008, mientras que la efectuada por Liberty fue admitida5 el 15 de mayo de 2008. La Secretaría de Gobierno Distrital de Bogotá 3 F. 5-108, c. 1. 4 F. 347-350, c. 5. 5 F. 111, c. 1 . Página 3 de 44

Radicado: 25000-23-26-000-2007-00636-01 (4 9561) Demandante: Planing de Colombia Ltda. y Liberty Seguros S.A. contestó ambas demandas6 oponiéndose a los fundamentos fácticos y jurídicos de

sus pretensiones, porque asegura que (i) no sepresentó la violación alegada, al debido proceso en la emisión de los actos demandados y (ii) la demandante incurrió en incumplimientos contractuales que le son imputables. Aparte, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de Liberty Seguros S.A. 2.2.2. Los procesos 2007-00636 y 2008-00056 fueron acumulados en el primero por el a quo en decisión7 del 18 de junio de 2009. 2.2.3. En la oportunidad para presentar alegatos de conclusión en primera instanciaª, la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá9 y los demandantes , Planing1º y Liberty11 expusieron sus posturas en esta oportunidad. El agente del Ministerio Público se abstuvo de presentar concepto 12 . 2.2.4. El Tribunal profirió sentencia de primera instancia el 13 de septiembre de 2013, en la que resolvió: "PRIMERO: DECLARAR la caducidad de la acción respecto a la pretensión de declarar la nulidad absoluta de la Cláusula Décima Séptima del Contrato de Consultoría No. SGDC-C-0072-00-05 del 28 de diciembre de 2005, formulada por LIBERTY SEGUROS S.A. bajo el radicado No. 2008-00056.

SEGUNDO: DECLARAR de oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva de la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTA. [ ... ]". 2.2.5. En su oportunidad, Planing y Liberty apelaron el fallo de primera instancia13

. Esta Corporación admitió14 los recursos en auto del 12 de febrero de 2014.

2.2.6. El 11 de marzo de 2015, el Despacho sustanciador abrió la etapa para presentar alegatos de conclusión en segunda instancia. En esta ocasión Planing15 , Liberty16 y la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá17 plantearon sus posturas. El agente del Ministerio Público ante esta Corporación guardó silencio. 111C. ONSIDERACIONES 3.1.1. La Sala es competente para conocer de este asunto, en virtud del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo18 (Decreto ley 01 de 1984, "CCA"), vigente para el momento en que fue presentada la demanda, toda vez que la parte demandada la 6 Contestación en el expediente 2007-00636: f. 353-358, c. 5; en el expediente 2008-00056: f. 134-139, c. 1. 7 F. 159-160, c. 1. 8 F. 473, c. 5. 9 F. 476-483, c. 5. 1º F. 484-488, c. 5. 11 F. 489-584, c. 5. 12 F. 586, c. 5. 13 Planing: 633-643, c. ppal.; Liberty: f. 644-652, c. ppal. 14 F. 674-675, c. ppal. 15 F. 693-696, c. ppal. 16 F. 734-834, c. ppal. 17 F. 697-707, c. ppal. 18 Modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998: "ARTÍCULO 82. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las

Entidades Públicas, y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los Juzgados Administrativos de conformidad con la Constitución y la ley." Página 4 de 44

Radicado: 25000-23-26-000-2007-00636-01 ( 49561) Demandante: Planing de Colombia Ltda. y Liberty Seguros S.A. componen entidades que hacen parte del Distrito Capital de Bogotá, como representantes de un fondo público19 A esto se agrega que esta Corporación conoce . de la segunda instancia de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos2º, y el sub judice tiene vocación de doble instancia por el factor cuantía21 . 3.1.2. En relación con la presentación oportuna de la demanda, es necesario distinguir, por un lado, entre las pretensiones contra los actos administrativos de caducidad y liquidación unilateral del contrato, e incumplimiento contractual, y por el otro, la que declarativa de la nulidad absoluta de la cláusula décima séptima del contrato, solicitada por uno de los actores. 3.1.2.1. Según el artículo 136 numeral 1O del CCA, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, vigente para la fecha en que inició el trámite de este proceso, la anulación del contrato tiene un supuesto distinto para la contabilización de los dos años que la ley fija para que la acción de controversias contractuales sea incoada en tiempo, desarrollado por el literal e) de la norma. De otra parte, cuando el contrato fue liquidado

unilateralmente, como ocurrió en el sub lite, el cómputo se somete a lo ordenado por el literal d): "ARTICULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES.[ ... ] 1O . En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: [ ... ] d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar; e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la Ley 'por la cual se

adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se 19 Aptado. 3.1.3.3. ° 2 CCA - Articulo 129 (subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998): "El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión." 21 Según el articulo 132 numeral 5 del CCA (subrogado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998), los asuntos "referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.". Para el 2007, ese tope equivalía a $216'850.000. En este caso, dicho monto fue superado por la cuantía formulada por Planing: $600'000.000 (f. 275, c. 1.), y por Liberty: $254'596.800 (f. 93, c. 1.) Página 5 de 44

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modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia". (Se subraya). 3.1.2.2. Conforme a este precepto, la aseguradora Liberty, como persona interesada en tanto garante del contrato de consultoría No. SGDC-C-0072-00-05, podía demandar la nulidad total o parcial del mencionado negocio jurídico dentro de los dos años siguientes a su perfeccionamiento, es decir, cuando se hubiere logrado el acuerdo sobre el objeto contractual y la respectiva contraprestación, y dicho acuerdo se hubiere elevado a escrito, según el inciso primero22 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993. En este caso, ello ocurrió el veintiocho (28) de diciembre de dos mil cinco (2005), fecha en que se suscribió el contrato mencionado23 . Tomando la anterior fecha como punto de partida, esta Colegiatura encuentra que el término bienal habría culminado el veintinueve (29) de diciembre de dos mil siete (2007), día comprendido en la vacancia judicial24 del período 2007-2008. Interpretados de manera conjunta25 los artículos 121 del Código de Procedimiento Civil (Decreto 1400 de 1970, "CPC")26 , y 62 de la Ley 4 de 1913 "sobre régimen político y municipa/'127 , cabe deducir que si el último día de un término judicial es feriado o vacante, este se extenderá hasta el primer día hábil, es decir, el viernes once (11) de enero de dos mil

ocho (2008). Así las cosas, para el doce (12) de febrero de ese año, que fue el momento en que la demanda de Liberty fue presentada, la oportunidad para proponer pretensiones de nulidad del contrato señalado había fenecido. Por lo tanto, la decisión del Tribunal Administrativo sobre la caducidad de estas reclamaciones se mantendrá en esta instancia. 3.1.2.3. Ahora, es necesario precisar que la ilegalidad de la cláusula contractual atinente a la caducidad del contrato fue sustentada en la causal de infracción de normas superiores, más precisamente en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 que, en criterio del demandante, no soporta la aplicación de cláusulas excepcionales en contratos de consultoría. Este señalamiento solamente se planteó para sustentar la nulidad contractual, no así la de los actos administrativos28 por lo que, caducada como , 22 "ARTICULO 41. DEL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito." 23 F. 214, c. 5. 24 Ley 31 de 1971: "Artículo 1o . El artículo 20. del Decreto número 546 de 1971, quedará así: Para todos los efectos legales, los días de vacancia judicial son los siguientes:// a) Los días domingos y festivos, cívicos o religiosos, que determina la ley y los de la Semana Santa. // b/ Los días comprendidos entre el 20 de diciembre de cada año y el 1O de enero siguiente, inclusive, lapso en el cual los funcionarios y empleados de la rama civil, contencioso

administrativo, laboral y los de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, Tribunal Superior de Aduanas y Salas Penales de los Tribunales de Distrito, así como los respectivos agentes del ministerio público que corresponden a tales despachos, disfrutarán colectivamente de la prestación social de vacaciones anuales." (Se subraya). 25 En la jurisprudencia de la Corporación ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Auto unitario del 1º de diciembre de 2011. Rad. 11001-23-25-000-2010-00160-00(1198-1 O), reiterado por la Sección Tercera - Subsección C en sentencia del 27 de enero de 2016. Rad. 47001-23-31-000-2012-00315-01 (48533). 26 Modificada por el artículo 1 numeral 65 del Decreto 2282 de 1989: "ARTÍCULO 121. TERMINO$ DE O/AS, MESES Y AÑOS. En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquéllos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el despacho. // Los términos de meses y de años se contarán conforme al calendario." 27 "ARTICULO 62. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil." 28 Cabe anotar que Planing alegó la "ilegalidad manifiesta" de los actos administrativos por la misma razón, pero

en los alegatos de conclusión en primera instancia (f. 484-488, c. 5) y no en la demanda. Tales señalamientos, planteados de forma extemporánea, no pueden ser tenidos en consideración por esta Judicatura. Página 6 de 44

Radicado: 25000-23-26-000-2007-00636-01 (49561) Demandante: Planing de Colombia Ltda. y Liberty Seguros S.A. se encuentra la acción para demandar la nulidad del contrato y en armonía con el principio de congruencia y del derecho de defensa de la parte demandada, este cargo no será estudiado por la Subsección. 3.1.2.4. Por otra parte, en torno a la formulación de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos de caducidad del contrato, planteadas por la demanda de Planing, e incluidas, además de la nulidad de los actos de liquidación unilateral del contrato, como pretensiones subsidiarias de la reclamación judicial enervada por Liberty, el conteo del término de caducidad es el establecido en el literal d) del artículo 136 del CCA, trascrito anteriormente.

La decisión administrativa de liquidación unilateral del contrato SGDC-C-4-0072-00-05 adquirió firmeza a partir del acto que resolvió el recurso de reposición contra la resolución 0456 del 26 de julio de 2007, es decir, a partir de la resolución 0616 del 26 de octubre de 2007. Si bien, en el expediente no obra constancia de ejecutoria o de notificación de este último acto, la Sala estima razonable contar el lapso bienal, para

el ejercicio oportuno de la acción de controversias contractuales, desde la fecha de expedición de la última decisión aludida, habida cuenta de que, aun así, dicho plazo fenecería el 27 de octubre de 2009, y para entonces tanto la demanda de Planing como la de Liberty ya habían sido radicadas. Por lo tanto estas súplicas arribaron a la Jurisdicción en tiempo. 3.1.3. La legitimación en la causa29 "se presenta cuando quien acude al proceso tiene relación con los intereses inmiscuidos en el mismo y guarda una conexión con los hechos que motivaron el litigio, en otras palabras, es titular de un interés jurídico º. susceptible de ser resarcido"3 Cuando de la acción de controversias contractuales se trata, esta procede contra los actos administrativos que se profieran en el marco de la actividad contractual31 y, en principio, son las partes del contrato las legitimadas para instaurarla32 Sin embargo, . cuando el acto administrativo contractual declara el siniestro cubierto por la garantía única de cumplimiento contenida en una póliza de seguro, la compañía aseguradora que ampara los riesgos tiene interés directo en controvertir la legalidad de las decisiones administrativas unilaterales33 . 29 En este aspecto, se mencionan las sentencias invocadas por esta Subsección en sentencia del 29 de noviembre de 2019. Rad. 50001-23-31-000-2009-00435-01 (46315) 30 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección C. Sentencias del 28 de junio de 2019. Rad. 66001-23-31-000-2003-00588-02(44009) y del 26 de agosto de 2019. Rad. 52001-2331-000-2010-00512-01 (4 5022), entre otras. 31 LEY 80 DE 1993: "ARTÍCULO 77. DE LA NORMATIVIDAD APLICABLE EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. En cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de esta ley, las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa serán aplicables en las actuaciones contractuales. A falta de éstas, regirán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil. // Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del eiercicio de la acción contractual. de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo." (Se subraya) 32 CCA: "ARTICULO 87. DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuencia/es, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas." (Se subraya) 33 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 18 de julio de 2007, exp. 33476; y Subsección C, sentencia del 1 de febrero de 2012, exp. 19331, entre otras. Página 7 de 44

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Demandante: Planing de Colombia Ltda. y Liberty Seguros S.A.

3.1.3.1. En ese sentido, tanto Planing, contratista de la administración, como Liberty que aseguró el cumplimiento del contrato, están legitimados en la causa por activa, en tanto ambos actores fueron afectados por los actos administrativos atacados. 3.1.3.2. En cuanto a la legitimación por pasiva, el Tribunal declaró la falta de este presupuesto considerando que, de acuerdo a la normatividad que desarrollaba los Fondos de Desarrollo Local -en particular, los artículos 89 y 91 (sic)34 del Decreto 1421 de 1993, el artículo 35 del Decreto 854 de 2001, y el artículo 25 del Decreto 581 de 2007estos eran entidades públicas con personería jurídica y patrimonio propio, por lo que debieron ser demandadas directamente y "comparecer al proceso independientemente de quien tenga su representación legal y procesal". Como la demanda fue explícitamente presentada contra la Alcaldía Mayor de Bogotá, "que carece de personería jurídica y no (contra) el Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal, quien suscribió el contrato", encontró que no se hallaba cumplido este requisito. Los apelantes se opusieron a estas consideraciones. 3.1.3.3. Pues bien, las juntas administradoras locales son autoridades que forman parte del sector descentralizado de la administración del Distrito Capital, y ejercen funciones en materia de servicios públicos y construcción de obras públicas, lo que envuelve la asignación de los recursos correspondientes, así como la aprobación del fondo de desarrollo de su localidad, previo concepto favorable del consejo distrital (artículos 5.3, 54, 61, 63.4, 69.4 y 69.5, Decreto ley 1421 de 1993). Estos fondos, cuyos

recursos están destinados a la prestación de servicios y a la construcción de obras correspondientes, tienen personería jurídica y patrimonios propios (artículo 87, Decreto ley 1421 de 1993). No obstante, la representación legal y ordenación del gasto de los fondos de desarrollo locales le correspondía al Alcalde Mayor del Distrito Capital, quien, a su vez podía delegar tal función. Con el Decreto distrital 854 de 2001, el entonces Alcalde Mayor de Bogotá delegó en los Secretarios de Despacho -entre otrosla facultad de contratar, así como de ordenar gastos y pagos de los fondos de desarrollo local (artículo 35). Mientras que, con el Decreto distrital 311 de 2002, el Alcalde Mayor delegó asimismo en las Secretarías de Despacho la representación judicial y extrajudicial del Distrito Capital, "en los procesos que se adelanten con ocasión de los actos, hechos, omisiones u operaciones que aquellos organismos expidan, realicen o en que incurran o participen y, que sean notificados a partir de la fecha señalada", conservando, en todo caso, la facultad de reasumir sus competencias en materia de representación judicial, para asignársela a la oficina de asuntos judiciales de la secretaría general (artículo 15). 3.1.3.4. Esta Sección35 ha precisado que la legitimación procesal es el presupuesto procesal referido a "la aptitud de la persona para actuar, válidamente, en el proceso, y esto implica, acudir a él por sí mismo y ejecutar los actos procesales propios de aquél"; mientras, la legitimación en la causa desarrolla el interés del convocado al asunto para

formular o controvertir la pretensión, como se dijo antes; y la representación judicial alude al órgano o sujeto que acude al proceso en nombre de la respectiva persona jurídica de derecho público. 34 El articulo 91 del Decreto 1421 de 1993 trata de multas por infracciones urbanísticas. 35 CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Sala Plena. Auto del 25 de septiembre de 2013. Rad. 2500023260001997503301 (20420) Página 8 de 44

Radicado: 25000-23-26-000-2007-00636-01 (4 9561)

Demandante: Planing de Colombia Ltda. y Liberty Seguros S.A.

Ahora bien, sobre la legitimación en la causa, la jurisprudencia unificada de esta Sección precisó lo siguiente: « Un sector de la doctrina sostiene que la legitimación en la causa es la aptitud para ser parte en un proceso concreto36 otro sector usa la terminología de la legitimación desde , la ley sustancial, así: "Creemos que se precisa mejor la naturaleza de esa condición o calidad o idoneidad; así en los procesos contenciosos, la legitimación en la causa consiste, respecto del demandante, en ser la persona que de conformidad con la ley sustancial está legitimada para que por sentencia de fondo o mérito se resuelva si existe o no el derecho o la relación jurídica sustancial pretendida en la demanda, y respecto del demandado en ser la persona que conforme a la ley sustancial está legitimada para discutir u oponerse a dicha pretensión del demandante; y en los procesos de jurisdicción voluntaria consiste en estar legitimado por la ley sustancial para pedir que se hagan las declaraciones solicitadas en la demanda. "37

Asimismo, se advierte la utilidad de señalar las diferencias entre la legitmatio ad processum y la legitimatio ad causam. La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial vinculado con la pretensión, en ese sentido, no constituye un presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso; por el contrario, la legitimación en la causa ha sido entendida como un presupuesto para la sentencia de fondo, en otras palabras, es un requisito para que exista un pronunciamiento de mérito sobre la relación jurídico -