CE-18001-23-31-000-1997-1255-01(23959)-2004

REPRESENTACIÓN JUDICIAL - Rama judicial / RAMA JUDICIALRepresentación judicial / FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓNRepresentación judicial de la rama judicial. Asuntos de falla del servicio El artículo 149 del Código Contencioso Administrativo establecía que la representación judicial de la Rama Judicial le correspondía al Ministro de Justicia. No obstante, en el numeral 8 del artículo 99 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia -270 de 1996-, se asignó al Director Ejecutivo del Consejo Superior de la Judicatura la representación de la NaciónRama Judicial. Con fundamento en dicha disposición, consideró inicialmente la Sala que la representación judicial de la Rama Judicial sólo podía tenerla el Director Ejecutivo del Consejo Superior de la Judicatura y por esto invalidó las actuaciones surtidas en los procesos judiciales cuando la Nación había estado representada por la Fiscalía General de la Nación. No obstante, en decisión posterior, se consideró que la Fiscalía General de la Nación también estaba legitimada para representar a la NaciónRama Judicialen los asuntos en los cuales se le imputaba una falla del servicio porque así lo disponía el artículo 49 de la ley 446 de 1998, que modificó el 149 del Código Contencioso Administrativo, puesto que: a) esa disposición no contravenía lo prescrito en el artículo 99 de la ley 270 de 1996 y ni siquiera podía considerarse una reforma a la misma sino que había que entender que tanto el Director Ejecutivo de Administración Judicial como el Fiscal General de la Nación podían representar judicialmente a la Nación, según que el acto o el hecho hubiera sido proferido o ejecutado por juez o magistrado o por un fiscal o

por cualquier funcionario perteneciente a este organismo; b) que el señalamiento de la autoridad competente para representar a la Nación en los asuntos judiciales no era materia reservada a ley estatutaria en los términos del artículo 152 de la Constitución, pues sólo se debían regular a través de la misma, la estructura normativa básica y los principios sustanciales y procesales sobre las materias señaladas en el artículo 152 de la Constitución. Lo contrario implicaría establecer una reserva de ley estatutaria que la Constitución no había prevista, desconocer el concepto material de este tipo de leyes e interpretar de manera restrictiva el artículo 99 de la ley 270 de 1996 en detrimento de la flexibilidad que debe tener el legislador para regular un aspecto tan simple como la representación de las personas de derecho público y de la mejor defensa judicial que de sus intereses pueda hacer la Fiscalía General de la Nación; c) que a pesar de que la Fiscalía pertenece a la Rama Judicial, goza de autonomía administrativa y presupuestal, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 de la Constitución, que fue reiterado por el artículo 28 de la ley 270 de 1996 y d) que el artículo 45 del decreto 111 de 1996, que corresponde al artículo 65 de la ley 179 de 1994, establece que corresponderá a cada órgano “defender los intereses del Estado, debiendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales”. Por lo tanto, la Fiscalía debe ejercer la defensa judicial en los asuntos en los que se imputa la comisión de un hecho o la expedición de un acto ilegal

causante de un daño, con el fin de proteger los recursos de la Nación que le han sido asignados. Nota de Relatoría: Ver sentencia C-523 de la Corte Constitucional

NULIDAD POR INDEBIDA REPRESENTACIÓN JUDICIAL - Improcedencia.

Nación debidamente notificada y representada / FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN - Representación judicial antes del artículo 49 de la Ley 446 de 1998 Considera la Sala que si bien hoy la representación judicial de la Nación por hechos que se imputan a la Fiscalía General corresponde a esta entidad, en los procesos iniciados y adelantados con anterioridad, cuando aún no estaba vigente el artículo 49 de la ley 446 de 1998 y jurisprudencialmente se discutía la inaplicación de esa norma por contradecir la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esa representación estaba a cargo de la Dirección Ejecutiva del Consejo Superior de la Judicatura. En consecuencia, no hay lugar a declarar la nulidad de lo actuado porque la Nación fue debidamente notificada, estuvo representada por la autoridad señalada en la ley y se le dio oportunidad de ejercer el derecho de defensa. En oportunidades anteriores, la Sala ha considerado que no se configura ninguna causal de nulidad cuando la Nación, que es el centro de imputación procesal demandado, ha estado representada por autoridad diferente al funcionario de mayor jerarquía dentro de la entidad que causó el hecho dañoso, pues, en todo caso, sería aquélla la llamada a asumir la condena que pudiera proferirse en su contra. No puede perderse de vista que la parte demandada en este proceso es la Nación, como persona jurídica a la que se imputa la producción

del daño causado (art. 80 ley 153 de 1987); por lo tanto, aún en el evento de que se admitiera, en gracia de discusión, que el auto admisorio de la demanda debió notificarse al Fiscal General de la Nación, la supuesta nulidad estaría saneada en los términos del ordinal 3º del artículo 144 del Código de Procedimiento Civil.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Bogotá, D.C veinte (20) de mayo de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 18001-23-31-000-1997-1255-01(23959)

Actor: VICTOR RODRÍGO OIME HORMIGA Y OTROS

Demandado: NACIÓNMINISTERIO DE DEFENSA Y OTRO Referencia: INCIDENTE DE NULIDAD Se decide el incidente de nulidad formulado por el apoderado de la Fiscalía General de la Nación y la Procuradora Quinta Delegada ante esta Corporación.

ANTECEDENTES

1. Mediante apoderado judicial, los señores VÍCTOR RODRIGO OIME HORMIGA y EDUVIGES OCHOA ORTIZ, actuando en nombre propio y en representación de sus hijos menores ARÍSTIDES, ARLINSON y MARYOR OIME OCHOA, interpusieron ante el Tribunal Administrativo del Caquetá, demanda de reparación directa en contra de la Nación -Ministerio de DefensaEjército Nacional y la Rama Judicialcon el fin de obtener la reparación de los perjuicios que les causó “la injusta detención física que padeciera el señor Víctor Rodrigo Oime Hormiga,

ocurrida entre el 16 de abril de 1993 y el 27 de diciembre de 1995, por cuenta de la Fiscalía General de la Nación -unidad especializada de terrorismo, sindicado del delito de rebelión”.

2. En sentencia del 19 de julio de 2002, el Tribunal declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la NaciónMinisterio de DefensaEjército Nacional; absolvió a la NaciónMinisterio de Defensa y condenó a la NaciónRama JudicialFiscalía General de la Nación a pagarle a los demandantes los perjuicios que sufrieron con la detención injusta del señor Oime

Hormiga.

3. Contra esta decisión, el apoderado de la Nación-Rama Judicial, interpuso el recurso de apelación, el cual fue concedido por el Tribunal mediante auto del 2 de septiembre de 2002 y admitido por esta Corporación mediante auto del 17 de enero de 2003. Por auto del 31 de enero de 2003, se admitió la apelación adhesiva interpuesta por el apoderado de la parte demandante.

4. La Fiscalía General de la Nación y la Procuradora Quinta Delegada ante esta Corporación solicitan que se declare la nulidad de lo actuado en el proceso, de conformidad con lo establecido en los numerales 7 y 8 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, en armonía con lo dispuesto en el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, tal como fue modificado por el artículo 49 de la ley 446 de 1998, porque es indebida la representación de la Fiscalía General de la Nación, que fue la parte demandada y finalmente condenada en primera instancia

al pago de la indemnización, al no habérsele notificado la demanda en debida forma. “Omisión tanto de la parte actora como del juzgador a quo que le cercenó completamente...su derecho a la defensa y a la contradicción por la omisión inicial del demandante, pero también por la del juzgador, quien no encaminó adecuadamente este requisito, pues en manera alguna podría afirmarse a estas alturas del trámite procesal que la Fiscalía estuvo representada por la Dirección Ejecutiva de la Rama, cuando ya tanto el legislador como la jurisprudencia han reconocido la autonomía del ente investigador”.

CONSIDERACIONES

I. La Fiscalía General de la Nación fue creada en el artículo 249 de la Constitución como parte de la rama judicial, con autonomía administrativa y presupuestal. En el artículo 27 transitorio ibídem, se dispuso que este organismo entraría a funcionar “cuando se expidan los decretos extraordinarios que la organicen y los que establezcan los nuevos procedimientos penales, en desarrollo de las facultades concedidas por la asamblea nacional constituyente al Presidente de la República”.

Mediante decreto 2699 de 1991 se organizó la Fiscalía General de la Nación. En el artículo 22 de dicho decreto se establece que “corresponde al Fiscal General de la Nación, la representación de la entidad frente a las autoridades del Poder Público así como frente a los particulares” y que en desarrollo de esa representación cumplirá, entre otras, la siguiente función: “ser vocero y responsable por las actuaciones de la Fiscalía General de la Nación ante los demás estamentos del Estado y de la sociedad” (numeral 4). De acuerdo con las normas constitucionales y su desarrollo legal, queda claro que

la Fiscalía General de la Nación goza de autonomía administrativa y presupuestal y que su representación judicial y extrajudicial corresponde al Fiscal General.

II. El artículo 149 del Código Contencioso Administrativo establecía que la representación judicial de la Rama Judicial le correspondía al Ministro de Justicia.

No obstante, en el numeral 8 del artículo 99 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia -270 de 1996-, se asignó al Director Ejecutivo del Consejo Superior de la Judicatura la representación de la NaciónRama Judicial. Con fundamento en dicha disposición, consideró inicialmente la Sala que la representación judicial de la Rama Judicial sólo podía tenerla el Director Ejecutivo del Consejo Superior de la Judicatura y por esto invalidó las actuaciones surtidas en los procesos judiciales cuando la Nación había estado representada por la Fiscalía General de la Nación1. No obstante, en decisión posterior2, se consideró que la Fiscalía General de la Nación también estaba legitimada para representar a la NaciónRama Judicialen los asuntos en los cuales se le imputaba una falla del servicio porque así lo disponía el artículo 49 de la ley 446 de 1998, que modificó el 149 del Código Contencioso Administrativo3, puesto que: a) esa disposición no contravenía lo prescrito en el artículo 99 de la ley 270 de 1996 y ni siquiera podía considerarse una reforma a la misma sino que había que entender que tanto el Director Ejecutivo de Administración Judicial como el Fiscal General de la Nación podían representar judicialmente a la Nación, según que el acto o el hecho hubiera sido proferido o ejecutado por juez o magistrado o por un fiscal o por cualquier funcionario perteneciente a este organismo; b) que el señalamiento de la

1 Providencia del 5 de septiembre de 1996, exp: 12.087. En el mismo sentido, autos del 23 de enero de 1997, exps. 12.520 y 12.600 2 Auto del 13 de diciembre de 2001, exp: 12.787. 3 Esa disposición establece que “en los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”. autoridad competente para representar a la Nación en los asuntos judiciales no era materia reservada a ley estatutaria en los términos del artículo 152 de la Constitución, pues sólo se debían regular a través de la misma, la estructura normativa básica y los principios sustanciales y procesales sobre las materias señaladas en el artículo 152 de la Constitución4. Lo contrario implicaría establecer una reserva de ley estatutaria que la Constitución no había prevista, desconocer el concepto material de este tipo de leyes e interpretar de manera restrictiva el artículo 99 de la ley 270 de 1996 en detrimento de la flexibilidad que debe tener el legislador para regular un aspecto tan simple como la representación de las personas de derecho público y de la mejor defensa judicial que de sus intereses pueda hacer la Fiscalía General de la Nación; c) que a pesar de que la Fiscalía pertenece a la Rama Judicial, goza de autonomía administrativa y presupuestal, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 de la Constitución, que fue reiterado por el artículo 28 de la ley 270 de 19965 y d) que el artículo 45 del

decreto 111 de 1996, que corresponde al artículo 65 de la ley 179 de 1994, establece que corresponderá a cada órgano “defender los intereses del Estado, debiendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales”. Por lo tanto, la Fiscalía debe ejercer la defensa judicial en los asuntos en los que se imputa la comisión de un hecho o la expedición de un acto ilegal causante de un daño, con el fin de proteger los recursos de la Nación que le han sido asignados. La legitimación de la Fiscalía General para representar a la Nación cuando se le imputa un daño fue definida, finalmente, por la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del artículo 49 de la ley 446 de 1998. Dijo esa Corporación: 4 Sentencia C-251 de 1998. En el mismo sentido, sentencias C-037 de 1996 y C-261 de 2001. 5 Sentencia C-037 de 1996 “Nada impide al legislador, de acuerdo con lo que se ha dicho, para que en ejercicio de la competencia ordinaria que le reconoce la Constitución (artículo 150 numeral 7 C.P.) y cumpliendo la atribución a él reconocida por la Ley 270 de 1996, pueda habilitar al Fiscal General de la Nación para que la represente en procesos de carácter contencioso ante la jurisdicción administrativa. Como ya lo ha afirmado la Corte, el principio de reserva material que la Carta Política ha definido para las leyes estatutarias no depende de la mera voluntad del legislador. De cara a la administración de justicia es claro que la necesidad de una ley estatutaria en esta materia tiene un

sentido específico que no puede pasarse por alto: únicamente aquellas disposiciones que de una forma u otra (i.) afectan la estructura general de la administración de justicia, (ii.) establecen y garantizan la efectividad de los principios generales sobre el tema, o (iii.) desarrollan aspectos sustanciales de esta rama del poder público, deben observar los requerimientos especiales de la ley estatutaria. Ciertamente, existen otros aspectos relacionados con la administración de justicia que bien pueden ser objeto específico de leyes ordinarias, códigos, o decretos proferidos en ejercicio de facultades extraordinarias, pues aunque versan sobre tópicos instrumentalmente conectados con la rama judicial, son ajenos a la órbita de reserva de la ley estatutaria en los términos señalados por la Constitución. ... ...el hecho de que una determinada materia (v.gr. la representación judicial de la rama judicial) haya sido parte integrante del temario contenido en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia no la convierte en un asunto que queda sometido necesariamente al proceso legislativo cualificado propio de las de las leyes estatutarias. La representación judicial de la Fiscalía no hace parte del contenido esencial de la Ley 270 de 1997, pues no guarda relación con la definición de la estructura de la justicia, con los principios básicos que la orientan, ni con aspectos sustanciales de dicha rama del poder. Por esta razón, el legislador ordinario sigue siendo competente para regular materias como ésta, pues no existe razón que justifique que el desarrollo legal de determinados asuntos esté sometido al proceso

estricto que la Constitución señala para la legislación estatutaria”6.

II. En el caso concreto, la demanda fue presentada el 21 de noviembre de 1997 y notificada el 13 de enero de 1998 a la directora seccional de administración judicial, como representante de la NaciónRama Judicial, esto es, cuando aún no estaba vigente el artículo 49 de la ley 446 de 1998. Por lo que no hay duda que el demandante y el tribunal de instancia actuaron de conformidad con lo establecido en el numeral 8 del artículo 99 de la 270 de 1996, que le asignó al Director 6 Sentencia C-523 de 2002.

Ejecutivo del Consejo Superior de la Judicatura la representación de la NaciónRama Judicial. Durante todo el proceso, la dirección ejecutiva ejerció el derecho de defensa y contradicción e inclusive, interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el tribunal, que condenó a la Fiscalía General de la Nación. En este orden de ideas, considera la Sala que si bien hoy la representación judicial de la Nación por hechos que se imputan a la Fiscalía General corresponde a esta entidad, en los procesos iniciados y adelantados con anterioridad, cuando aún no estaba vigente el artículo 49 de la ley 446 de 1998 y jurisprudencialmente se discutía la inaplicación de esa norma por contradecir la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esa representación estaba a cargo de la Dirección Ejecutiva del Consejo Superior de la Judicatura. En consecuencia, no hay lugar a declarar la nulidad de lo actuado porque la Nación fue debidamente notificada, estuvo representada por la autoridad señalada

en la ley y se le dio oportunidad de ejercer el derecho de defensa.

III. En oportunidades anteriores, la Sala ha considerado que no se configura ninguna causal de nulidad cuando la Nación, que es el centro de imputación procesal demandado, ha estado representada por autoridad diferente al funcionario de mayor jerarquía dentro de la entidad que causó el hecho dañoso, pues, en todo caso, sería aquélla la llamada a asumir la condena que pudiera proferirse en su contra.

No puede perderse de vista que la parte demandada en este proceso es la Nación, como persona jurídica a la que se imputa la producción del daño causado (art. 80 ley 153 de 1987); por lo tanto, aún en el evento de que se admitiera, en gracia de discusión, que el auto admisorio de la demanda debió notificarse al Fiscal General de la Nación, la supuesta nulidad estaría saneada en los términos del ordinal 3º del artículo 144 del Código de Procedimiento Civil. Corolario de la autonomía presupuestal que se reconoce a la Fiscalía General de la Nación (art. 249 inciso final Constitución Política) es que las condenas que se profieran contra la Nación deberán ser cumplidas o pagadas con el presupuesto de aquélla. Así lo ha definido esta Corporación, por ejemplo, en providencia de Sala Plena, al resolver el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Fiscalía y el Consejo Superior de la Judicatura en relación con el cumplimiento de una sentencia en la cual se ordenaba el reintegro y pago de una indemnización a un empleado que fue desvinculado. En dicha providencia se consideró que era la Fiscalía la que debía dar cumplimiento a la primera orden, por tratarse funcionario

de esa entidad al momento de su desvinculación7. En el mismo sentido resolvió la Sala Plena el conflicto de competencias surgido entre la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Fiscalía General de la Nación, en relación con el pago de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de septiembre de 1999, que declaró administrativamente responsable a la Nación -Ministerio de Justicia y del Derecho por la privación injusta de la libertad a que fue sometida la demandante. Se dijo en la providencia: “En el presente caso, la litis se trabó con La Nación, representada por el Ministerio de Justicia y del Derecho (que a la postre resultó condenada), porque, como consta en el expediente, al momento de la presentación de la demanda no se había designado al Director Ejecutivo de la Rama Judicial, por ello el Tribunal aplicó el artículo 149 7 Sentencia del 30 de mayo de 2000, exp: C-580. del C.C.A. que establecía la representación de la Nación, para estos eventos, en el Ministerio de Justicia. Ahora bien, una es la representación judicial —que hoy en día tiene la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial— y otra muy distinta, la capacidad para responder pecuniariamente. Con la Constitución de 1991 la Fiscalía General de la Nación fue dotada de autonomía administrativa y presupuestal, de tal forma que maneja sus recursos separadamente del presupuesto que gobierna el Consejo Superior de la Judicatura, conteniendo un rubro de sentencias judiciales. Aparte de lo anterior, la ley le otorga responsabilidad en estos eventos al Fiscal General de la Nación, según lo ordena el numeral 5º del

artículo 17 del Decreto 261 de 2000, Estatuto que modificó la estructura y funciones de la Fiscalía: Art. 17. El Fiscal General de la Nación tiene la representación de la entidad frente a las autoridades del poder público así como frente a los particulares y además de las funciones especiales otorgadas por la Constitución Política, tiene las siguientes funciones generales: (…)

5. Ser vocero y responsable por las actuaciones de la Fiscalía General de la Nación ante los demás estamentos del Estado y de la sociedad.” En el mismo sentido estaba el numeral 4º del artículo 22 del Decreto 2699 de 1991, subrogado por la norma transcrita.

En el caso que nos ocupa está probado que la autoridad que infligió el daño fue la Fiscalía General de la Nación al ordenar injustamente la privación de la libertad de la señora Anatilde Santiago de Contreras y toda vez que el presupuesto de esta Entidad es diferente del que tiene a su cargo el Consejo Superior de la Judicatura, los rubros que deben afectarse para reponer el daño causado son los de la Fiscalía General de la Nación y no los de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. ‘Damnum quod quis sua culpa sentit, sibi debet, non aliis imputare’ (El daño de propia culpa, impúteselo cada cual a si mismo, no a los demás)”8. En síntesis, considera la Sala que no hay lugar a declarar la nulidad de lo actuado en el proceso porque la dirección ejecutiva del Consejo Superior de la Judicatura sí podía representar los intereses de la NaciónRama Judicial-Fiscalía General de la Nación. 8 Providencia del 5 de junio de 2001, exp: C-736.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE: NIÉGASE la solicitud de nulidad formulada por la FISCALIA GENERAL DE LA

NACIÓN y la PROCURADORA QUINTA DELEGADA ANTE ESTA CORPORACIÓN.

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Presidente Sala

ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR