CE-18001-23-31-000-1998-00128-01(18591)-2011

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Lesiones a menor de edad por caída en guardería del Instituto de Bienestar Familiar / NEXO CAUSALInexistente. No se acreditó que la lesión sufrida por la menor hubiera ocurrida cuando se encontraba bajo el cuidado del hogar infantil Los Olivos / CARGA DE LA PRUEBA - Incumplimiento La menor (…) sufrió una fractura del fémur derecho el 3 de abril de 1998, que le produjo una incapacidad médico legal definitiva de 40 días, sin secuelas. (…) [P]ara imputar el daño a la entidad demandada se requería prueba que acreditara que efectivamente la niña (…) estaba bajo el cuidado del jardín infantil del ICBF y que fue allí donde sufrió la lesión. En consecuencia, aunque se considere acreditada la legitimación en la causa del ICBF para responder por los daños que puedan ser causados a los menores en las entidades de carácter privado a través de las cuales el Estado cumpla el Servicio de Bienestar Familiar que le ha sido asignado, en el caso concreto no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, porque no se acreditó la existencia de nexo causal entre el daño sufrido por la menor (…), esto es, la fractura de su fémur derecho, ocurrida el 3 de abril de 1998, y el servicio que correspondía prestar a la entidad pública demandada, en tanto, ni siquiera se demostró que la niña hubiera sufrido dicha fractura mientras se hallaba bajo el cuidado del Hogar Infantil Los Olivos. Es importante señalar que, de conformidad con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, la

prueba de los supuestos de hecho a través de los cuales se asegura la causación de un daño incumbe al actor. La carga de la prueba está sustentada, como también ha precisado la Sala, en el principio de auto-responsabilidad de las partes, que se constituye en requerimiento de conducta procesal facultativa predicable a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA DEL INSTITUTO DE BIENESTAR FAMILIAR - Responsabilidad del Instituto de Bienestar Familiar por daños causados por sus contratistas / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑOS CAUSADOS POR SUS CONTRATISTAS - El Instituto de Bienestar Familiar ejercía funciones de inspección y vigilancia sobre guardería Los Olivos / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑOS CAUSADOS POR SUS CONTRATISTAS - Contrato de aportes [L]a guardería Los Olivos a la que se refiere la demanda correspondía a la persona jurídica Asociación de Padres de Familia y Vecinos del Hogar Infantil Los Olivos, que era una entidad privada, sin ánimo de lucro, con personería jurídica reconocida por el Ministerio de Salud, que recibía aportes del ICBF y sobre la cual ésta entidad ejercía las funciones de inspección y vigilancia. Está demostrado que para el momento de los hechos, el Instituto Colombiano de Bienestar FamiliarRegional del Caquetá y la Asociación de Padres de Familia y Vecinos del Hogar Infantil Los Olivos celebraron el contrato de aportes No. 004 de 2 de enero de

1998 (…) Dado que la Asociación de Padres de Familia y Vecinos del Hogar Infantil Los Olivos era una entidad de derecho privado, creada con el fin de atender a los menores del municipio de Caquetá vinculados al programa de Hogares Infantiles, organizado, dirigido y financiado por el ICBF, los daños que se causaran a los menores que allí fueran atendidos, por acción u omisión de los empleados de la persona jurídica privada, podían generar responsabilidad patrimonial no sólo de la persona de derecho privado, sino también de la entidad estatal responsable del Servicio de Bienestar Familiar. Esto implica que el ICBF sí estaba legitimado para responder por los daños aducidos en la demanda. FUNCIONES DEL INSTITUTO DE BIENESTAR FAMILIAR - Pueden atender su prestación a través de las personas privadas / CONTRATOS DE APORTES CELEBRADOS ENTRE EL INSTITUTO DE BIENESTAR FAMILIAR E INSTITUCIONES PRIVADAS - Finalidad. Proveer los bienes y servicios para la prestación del servicio de asistencia a los menores / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑOS CAUSADOS POR HOGARES INFANTILES U HOGARES COMUNITARIOS - Obligaciones solidarias entre el Instituto de Bienestar Familiar y las instituciones privadas Considera la Sala que el ICBF sí podía ser llamado a responder por los daños que se causaran a los menores en la guardería Los Olivos, como consecuencia de las acciones u omisiones de los empleados de la misma, porque si bien dicha institución era una persona jurídica, autónoma, de derecho privado, denominada Asociación de Padres de Familia y Vecinos del Hogar Infantil Los Olivos, la misma

cumplía una de las funciones asignadas al ICBF, lo cual quedó demostrado con el hecho de que la entidad pública celebró contrato de aportes con la entidad de derecho privado y por esa razón ejercía frente a la misma las funciones de inspección y vigilancia. (…) (i) el ICBF tiene como finalidad la prestación del Servicio de Bienestar Familiar, que se concreta de manera prevalente en la protección de los niños menores de 7 años, deber que se hace efectivo a través del “principio del interés superior del niño”, que determina las políticas públicas, las prácticas administrativas y las decisiones judiciales; (ii) desde su creación en 1968, el ICBF ha ensayado distintos modelos de atención a los menores, hasta acoger el modelo que integra a la familia y a la comunidad en los programas que se diseñen; (iii) para poder llevar a cabo los programas que integran a la familia, la sociedad y el Estado, desde el año 1976 se ha acudido a la celebración de contratos de aportes, conforme a los cuales, el ICBF provee a las instituciones de derecho privado de los bienes necesarios para la prestación del servicio de asistencia a los menores y éstas se comprometen a brindar ese servicio, con personal que ellas mismas contraten, y (iv) entre los empleados que contraten las entidades que reciban los aportes estatales y el ICBF no se crea ningún vínculo laboral. (…) Ahora, debe quedar claro que la entidad estatal no satisface plenamente las obligaciones relacionadas con la protección de los menores con la entrega de sus aportes. El Estado es el obligado a cumplir el Servicio de Bienestar

Familiar, aunque bien puede atender su prestación a través de las personas privadas constituidas con el fin de brindar protección a los niños. Considerar que la responsabilidad frente a los daños que sufran los menores que son asistidos en los Hogares Infantiles o en los Hogares Comunitarios le corresponde únicamente a los miembros de la comunidad que se han organizado para brindar atención a los menores, implica someter a los niños y a sus familias a una situación de mayor vulnerabilidad. Es por eso que entre el Estado y la entidad privada que se encargue del cuidado de los menores se generan obligaciones solidarias por los daños que puedan causarse a éstos, obligación que no se desvirtúa por el hecho de que entre la entidad estatal y los empleados de las organizaciones comunitarias no se genere ningún vínculo laboral, en tanto se trata de obligaciones de origen y naturaleza muy diferentes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: 18001-23-31-000-1998-00128-01(18591)

Actor: DORA NEY SIERRA LLANOS Y OTRA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR F.

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, el 27 de abril de 2000, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. La sentencia recurrida será confirmada.

I. ANTECEDENTES

1. Las pretensiones Mediante escrito presentado el 28 de mayo de 1998, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, la señora DORA NEY SIERRA LLANOS, quien actúa en nombre propio y en representación de su hija menor YESSICA PAOLA SIERRA LLANOS, formuló demanda en contra del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF, con el fin de que se declarara a la entidad patrimonialmente responsable de los perjuicios que sufrieron como consecuencia de las lesiones padecidas por la menor, el 3 de abril de 1998, en hechos ocurridos en la guardería Los Olivos del Instituto Colombiano de Bienestar

Familiar de Florencia, Caquetá. A título de indemnización, se solicitó el pago de las siguientes cantidades: (i) por perjuicios morales, el equivalente a 2.500 gramos de oro, a favor de cada una de las demandantes; (ii) por perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, la suma que se determine en el proceso o, en su defecto, el equivalente en moneda nacional a 4.000 gramos de oro, de conformidad con lo establecido en el artículo 107 del Código Penal, y (iii) por perjuicios fisiológicos, a favor de la menor Yessica Paola, el equivalen a 3.000 gramos de oro, que corresponden al daño emergente futuro durante el tiempo de supervivencia de la lesionada y por la pérdida de su capacidad psicofísica.

2. Fundamentos de hecho

Los hechos relatados en la demanda son los siguientes: la menor Yessica Paola Sierra Llanos fue matriculada en 1998, cuando contaba apenas 3 años de edad, para el grado de transición en la guardería Los Olivos del Instituto de Bienestar Familiar de la ciudad de Florencia, Caquetá. El 3 de abril del mismo año sufrió una caída de uno de los columpios del parque de la institución, al ser empujada por otra niña. A las 9:30 a.m., la madre fue avisada del hecho por el señor Carlos Angulo, Secretario del Instituto. Al llegar al lugar, encontró a su hija en un salón, sola, acostada en el suelo y gritando del dolor, sin que nadie le prestara los primeros auxilios. La llevó de inmediato a Saludcoop donde le diagnosticaron fractura de fémur derecho y lesión de cadera, por lo que fue remitida a la Clínica Santa Isabel de la misma ciudad y al día siguiente a la ciudad de Neiva, donde permaneció hospitalizada hasta el 30 de abril siguiente, pero continuó sometida a controles mensuales y a soportar un yeso que le cubría desde el pecho hasta los pies. Afirma la parte demandante que el ICBF es responsable del daño porque éste se produjo por negligencia y descuido de quienes tenían a cargo el cuidado de la menor y porque en ningún momento se le brindó la atención médica por parte de los funcionarios que tenían el deber de protegerla.

3. La oposición de la demandada El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar se opuso a las pretensiones de la demanda. Adujo que no era cierto que la menor hubiera sido matriculada en el

grado de transición en la guardería Los Olivos de la institución, porque la entidad no contaba con guardería dentro de su estructura administrativa, ni que el señor Carlos Angulo fuera secretario de la entidad. Aclaró que en la ciudad de Florencia existía la Asociación de Padres de Familia y Vecinos del Hogar Infantil Los Olivos, entidad de derecho privado, de beneficio social, con personería jurídica reconocida por el Ministerio de Salud, que recibía el apoyo económico del ICBF para la atención de un determinado número de niños, en razón de lo cual se celebró el contrato de aporte número 004 de 2 de enero de 1998, en desarrollo del Proyecto Asistencia a la Atención del Menor de siete años, conforme al cual la Asociación desarrollaba la labor contratada, teniendo el manejo administrativo propio y trabajadores particulares que cumplían las funciones encomendadas, sin ningún nexo con el ICBF; que, por lo tanto, al estar la niña bajo la exclusiva responsabilidad de la Asociación, el Instituto no estaba legitimado en la causa por pasiva, ni ésta era la jurisdicción competente para resolver el asunto.

4. La sentencia recurrida En relación con las excepciones formuladas por la entidad demandada, el Tribunal a quo consideró que el ICBF estaba legitimado para actuar. Señaló que si bien los hechos que ocasionaron los perjuicios cuya indemnización se demanda se produjeron en la guardería Los Olivos, establecimiento que no hace parte de la estructura administrativa del Instituto, sino que corresponde a una persona jurídica de derecho privado denominada Asociación de Padres de Familia y Vecinos del

Hogar Infantil Los Olivos, dicho establecimiento recibió el concepto favorable del ICBF, quien ejercía sobre el mismo las funciones de inspección y vigilancia, en los términos de las leyes 27 de 1974 y 7ª de 1979 y, además, funcionaba gracias a los aportes que le hacía la entidad estatal. En relación con el fondo del asunto, negó las pretensiones de la demanda. Consideró el a quo que para que haya lugar a la prosperidad de las pretensiones es necesario que se encuentren acreditados el daño antijurídico y la imputación del mismo al Estado, y que en el caso concreto: (i) Se acreditó el daño antijurídico, en tanto se demostró que la menor Yessica Paola sufrió una caída que le causó fractura del fémur derecho, que la incapacitó durante 40 días, daño que no tenía el deber de soportar en razón a su edad y a sus condiciones de indefensión; (ii) Se demostró que la madre había dejado a la niña al cuidado de una entidad, que tenía por objeto la protección integral del menor en desarrollo del contrato de aporte que había celebrado con el ICBF, que la obligaban a contar con el personal suficiente y adecuado para brindar dicha protección; que en razón de las obligaciones adquiridas por cada una de las partes en el contrato de aporte había lugar a concluir que el servicio estaba a cargo del ICBF, aunque era prestado por conducto de la Asociación, lo que se demuestra con el hecho de que los contratos de trabajo suscritos por la Asociación llevaban el sello del ICBF y porque así se aprecia en la solicitud de admisión firmada por la madre de la menor, y

(iii) Que a pesar de lo anterior, no había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, por no haberse demostrado que el accidente se hubiera producido dentro de las instalaciones del Hogar Infantil Los Olivos, dado que ni siquiera se acreditó que la menor hubiera sido inscrita en esa institución, en tanto sólo se allegó copia simple de la solicitud de admisión; que tampoco se demostró que hubiera habido desatención, descuido o desprotección de la menor por parte de quienes tenían a cargo su cuidado y que en razón del carácter rogado de esta jurisdicción estaba a cargo de la parte demandante la prueba de esos hechos.

5. Lo que se pretende con la apelación La parte demandante solicita que se revoque la sentencia impugnada y en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Adujo que si bien no se solicitó ninguna prueba tendiente a demostrar que el accidente sufrido por la menor se produjo dentro de las instalaciones del Hogar Infantil Los Olivos, lo cierto era que el ICBF en la contestación de la demanda reconoció el hecho, que atribuyó a la falta de diligencia y cuidado por parte de los empleados del Hogar Infantil Los Olivos, aunque alegó que dichos empleados no tenían ningún vínculo con el Instituto.

Agregó que sí estaba demostrado que la menor Yessica Paola estaba inscrita para el año 1998 en el Hogar Infantil Los Olivos y que prueba de ello era la copia de la solicitud de admisión y registro de ingreso que presentaron tanto la madre como la Directora de dicho Hogar, la cual tiene fecha de 1996, lo que se explica porque la menor fue matriculada allí desde ese año y por, lo tanto, no debió inscribirse

nuevamente en 1998. Además, que el señor Carlos Angulo citado en la demanda como la persona que dio aviso del hecho a la madre de la menor, para el día de su ocurrencia se encontraba vinculado como asistente administrativo del Hogar Infantil, lo que demuestra la veracidad de lo afirmado. Finalmente, manifestó su inconformidad con la conclusión a la que llegó el a quo, en cuanto a que no se hubiera presentado descuido o desprotección de la menor, en tanto se trataba de una niña, sin capacidad de decisión, apenas en formación, quien quedaba bajo el cuidado y responsabilidad de los funcionarios del Hogar Infantil y por lo tanto, el accidente sufrido por la menor es imputable al descuido y negligencia de las personas que tenían a cargo su cuidado.

6. Actuación en segunda instancia.

Del término concedido a las partes y al Ministerio Público en esta instancia para presentar alegaciones sólo hizo uso el ICBF, que solicitó confirmar la sentencia impugnada. Reiteró que los hogares infantiles constituyen una modalidad de los programas que apoya el Instituto para la atención integral del preescolar, que se brinda de preferencia al menor de 7 años, con el objeto de suplir y complementar transitoriamente la protección familiar y obtener su desarrollo integral, de conformidad con lo establecido en la ley 7ª de 1979 y su decreto reglamentario 2388 de 1979, apoyo que se brindaba mediante contratos de aporte con instituciones de utilidad pública o social, quienes se responsabilizaban del cumplimiento de dicho contrato con personal bajo su dependencia. Indicó que en el caso concreto, el representante legal del Jardín Infantil Los Olivos celebró

contratos de trabajo con las personas que prestaban allí sus servicios y por lo tanto, esa institución era la única responsable por los daños que causaran las personas que tenían a su cargo el cuidado y la vigilancia de los menores. Agregó que no se encontraban demostrados en el expediente los elementos configurativos de la responsabilidad estatal, como lo eran la falla del servicio y la imputabilidad y por ende, no era posible atender a las pretensiones de la demanda, como tampoco se demostró la vinculación de la menor a la entidad para el año 1998, ni, en su caso, que el daño se hubiera producido por el descuido de quienes debían velar por la menor y, finalmente, que no era cierto que la entidad hubiera admitido los hechos relacionados en la demanda.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Corporación es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en proceso con vocación de doble instancia, en el cual se negaron las pretensiones formuladas. Se anticipa que la decisión adoptada por el a quo habrá de confirmarse, por considerar que los daños padecidos por las demandantes no le son imputables al Instituto Colombiano de

Bienestar Familiar -ICBF.

2. Está probada la existencia del daño padecido por las demandantes 2.1. La menor YESSICA PAOLA SIERRA LLANOS sufrió una fractura del fémur derecho el 3 de abril de 1998, que le produjo una incapacidad médico legal definitiva de 40 días, sin secuelas. Así quedó acreditado con el dictamen rendido por el Médico Forense del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses el 8 de

septiembre de 1998 (fl. 2 C-2), en el cual se concluyó: “En el momento del examen [la menor Jessica Paola] no presenta alteraciones. La mamá refiere que la niña el 3 de abril de 1998 se cayó de un columpio y se fracturó la pierna derecha. Trae resumen de la historia clínica No. 495874 de la Clínica de Ortopedia de Neiva Huila, en cuyos apartes dice: ‘Fecha de ingreso: 04-04-98, fecha de egreso: 2704-98. Dx definitivo: fractura de fémur derecho. Procedimiento: tracción, reducción, más espica, buena evolución. Tratamientos: líquidos endovenosos, analgésicos, aines’. Lesiones según historia clínica compatible con elemento contundente.

INCAPACIDAD MÉDICO LEGAL DEFINITIVA: CUARENTA (40) DÍAS.

Sin secuelas”. 2.2. La señora DORA NEY SIERRA LLANOS acreditó ser la madre de la menor JESSICA PAOLA SIERRA LLANOS con la copia auténtica del acta del registro civil del nacimiento de ésta (fl. 2 C. Principal). 2.3. El dolor moral padecido por la menor y por su madre se consideran acreditados. En relación con la primera, por el mismo hecho de haber sufrido la lesión a tan corta edad y el tratamiento médico al que debió ser sometida y el de la segunda, se infiere de la misma existencia del vínculo de consanguinidad, porque conforme a las reglas de la experiencia, una madre sufre por todas las adversidades que deban soportar sus hijos.

3. La legitimación en la causa del ICBF

En la demanda se afirmó que el ICBF era responsable del daño que sufrieron la señora DORA NEY SIERRA LLANOS y su hija YESSICA PAOLA SIERRA LLANOS, porque éste se produjo por negligencia y descuido de quienes tenían a cargo el cuidado de la menor en la guardería Los Olivos y porque ni siquiera le brindaron la atención médica en el momento de sufrir el accidente. El ICBF formuló la excepción de falta de legitimación en la causa, con fundamento en que el cuidado de la menor no estaba a su cargo, sino de la Asociación de Padres de Familia y Vecinos del Hogar Infantil Los Olivos, entidad de derecho privado, de beneficio social, con personería jurídica reconocida por el Ministerio de Salud, que recibía el apoyo económico del ICBF para la atención de un determinado número de niños. El Tribunal a quo declaró infundada la excepción formulada por el ICBF, en razón a que los hechos que ocasionaron los perjuicios cuya indemnización se demanda se produjeron en la guardería Los Olivos, establecimiento que si bien no hace parte de la estructura administrativa del Instituto, sí recibió concepto favorable por parte de dicha entidad, ejercía sobre ésta las funciones de inspección y vigilancia y además, funcionaba gracias a sus aportes. Considera la Sala que el ICBF sí podía ser llamado a responder por los daños que se causaran a los menores en la guardería Los Olivos, como consecuencia de las acciones u omisiones de los empleados de la misma, porque si bien dicha institución era una persona jurídica, autónoma, de derecho privado, denominada

Asociación de Padres de Familia y Vecinos del Hogar Infantil Los Olivos, la misma cumplía una de las funciones asignadas al ICBF, lo cual quedó demostrado con el hecho de que la entidad pública celebró contrato de aportes con la entidad de derecho privado y por esa razón ejercía frente a la misma las funciones de inspección y vigilancia. En efecto: 3.1. Ha señalado la Sala que la legitimación en la causa “por el lado activo, es la identidad del demandante con el titular del derecho subjetivo, es decir, con quien tiene vocación jurídica para reclamarlo y, por el lado pasivo, es la identidad del demandado con quien tiene el deber correlativo de satisfacer el derecho”1. La legitimación es, por lo tanto, un presupuesto material de la sentencia de mérito favorable al demandante2. En consecuencia, si aparece acreditado en el expediente que la entidad que ha sido demandada, conforme a la ley sustancial, no es la llamada a responder eventualmente por el daño cuya indemnización se reclama habrán de negarse las pretensiones de la demanda. 3.2. Dado que en la demanda se afirma que la lesión padecida por la niña Yessica Paola Sierra Llanos se produjo en un hogar infantil del Instituto Colombiano de 1 Sentencia de 13 de febrero de 1996, exp. 11.213. En sentencia de 28 de enero de 1994, exp. 7091, la Sala añadió: “En todo proceso el juzgador, al enfrentarse al dictado de la sentencia, primeramente deberá analizar el aspecto relacionado con la legitimación para obrar, esto es, despejar si el demandante presenta la calidad con que dice obrar y si el demandando, conforme con la ley sustancial, es el llamado a enfrentar y responder

eventualmente por lo que se le enrostra. En cuanto a lo primero, se habla de legitimación por activa y en cuanto a lo segundo, se denomina legitimación por pasiva”. 2 Sentencia de 1º de marzo de 2006, exp. 15.348. Bienestar Familiar y la entidad demandada adujo que dicho hogar estaba a cargo de una persona jurídica de dicho privado, integrada por los padres de familia y que su vínculo con la misma se limitaba a brindar un aporte económico, considera la Sala necesario precisar, en primer término, cuáles eran las obligaciones que para la época de ocurrencia de los hechos de que trata el proceso, correspondía asumir al ICBF en relación con los niños que eran asistidos en hogares a los cuales la entidad hacía aportes. La protección del menor y la garantía del ejercicio pleno de sus derechos han sido objetivos que el Estado se ha trazado aún antes de la Constitución de 1991. En ésta se dio una amplia protección a los derechos de los niños, los cuales fueron catalogados como fundamentales y prevalentes (art. 44). En desarrollo de ese precepto constitucional se han expedido varias disposiciones en las cuales se concretan los deberes que de manera concurrente incuben a la familia, la sociedad y el Estado de asistir y proteger a los niños3. Para el cumplimiento de esos objetivos en la ley 75 de 1968 se creó el ICBF, como establecimiento público, esto es, como una entidad dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, cuyo fin es el de “proveer a la protección del menor y, en general al mejoramiento de la estabilidad y del bienestar de las familias colombianas”. Entre las funciones asignadas al instituto

en dicha ley se destaca la de “Fundar, dirigir y administrar en distintas partes del territorio Nacional centros pilotos de bienestar familiar y protección de los menores, con el objeto de investigar la mejor manera de coordinar la acción de los establecimientos públicos y privados en lo tocante a la salud, educación y rehabilitación de los menores, la vinculación de los grupos comunitarios a la protección de la familia y del niño y el ejercicio de la acción tutelar del Estado sobre los menores…”. 3 En sentencia C273 de 2003, la Corte Constitucional destacó las siguientes normas como desarrollos del deber de proteger a los niños y garantizarles sus derechos: “La Ley 75 de 1968 que creó el Instituto Colombiano de Bienestar FamiliarICBF-, la Ley 27 de 1974 por la cual se crean centros de atención al preescolar, la Ley 7ª de 1979 por la cual se dictan normas sobre protección de la niñez, la Ley 55 de 1985 que señaló los objetivos del ICBF en cuanto a la protección del menor y fortalecimiento de la familia, el Decreto 2737 de 1989 por el cual se expide el Código del Menor, la Ley 12 de 1991 que aprueba la Convención Sobre Derechos del Niño, la Ley 29 de 1992 sobre igualdad sucesoral, la Ley 224 de 1996 sobre violencia intrafamiliar, la Ley 311 de 1996 sobre registro nacional de protección familiar, reformada por la Ley 575 de 2000, y por la Ley 755 de 2002 que crea la licencia de paternidad”. En relación con la atención a los niños menores de 7 años, el ICBF ha implementado varios modelos de atención, que se diferencian, entre otros

aspectos, en la concepción del papel que la familia, la comunidad y las instituciones desempeñan en su protección y en el grado de integración de esos esfuerzos en su atención. Entre las funciones asignadas al ICBF en el artículo 53 de la ley 75 de 1968 se previo la de fundar, dirigir y administrar centros pilotos de bienestar familiar y protección de los menores, “con el objeto de investigar la mejor manera de coordinar la acción de los establecimientos públicos y privados en lo tocante a la salud, educación y rehabilitación de los menores, la vinculación de los grupos comunitarios a la protección de la familia y del niño y el ejercicio de la acción tutelar del Estado sobre los menores…”. En la ley 27 de 1974, se crearon los centros de atención integral al pre-escolar, para los hijos menores de 7 años de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales y privados, programas que la entidad, por virtud de la misma ley, debió hacer extensivos a los niños menores de 7 años hijos de trabajadores independientes y de padres que se encontraran en estado de desempleo. En estos modelos pedagógicos, el ICBF prestaba atención especializada total y directa al niño, con una limitada intervención de la familia y la comunidad. En aplicación de la ley 7ª de 1979 y de su decreto reglamentario 2388 de 1979, se implementó un modelo diferente, en el que fueron involucradas la familia y la comunidad, con el fin de aprovechar los espacios colectivos para impulsar la socialización de los niños, más allá de la simple instrucción, procurando con ello

que el niño no perdiera el apego a su entorno y que los padres asumieran sus obligaciones. En las décadas siguientes se fue fortaleciendo la conciencia sobre la importancia de la protección de los niños, de la garantía plena de sus derechos y de la participación familiar y comunitaria en la educación y desarrollo infantil. Así, en la ley 89 de 1988 se creó el Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, “dirigido a fortalecer la responsabilidad de los padres en la formación y cuidado de sus hijos, la participación comunitaria en la autogestión y solución de sus problemas, asignándoles unos recursos para desarrollar y darle cobertura a los Hogares Comunitarios con el fin de proteger a la población infantil más vulnerable del país. Este programa se ejecuta a través de asociaciones conformadas por los padres de familia de los niños que se benefician con él”4. En la Constitución de 1991, fundamentalmente, en el artículo 44, se estableció que la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos correspondía tanto a la familia, como a la sociedad y al Estado. Esto significa que la responsabilidad frente a los menores, por expreso mandato constitucional debe ser compartida entre el Estado, quien atiende dicha obligación a través del ICBF; la familia, especialmente a los padres y la comunidad, a través de las asociaciones integradas con esa finalidad, y las demás entidades públicas y privadas a quienes se asigne o asuma obligaciones relacionadas con la protección de los menores. Con posterioridad a la Constitución de 1991, mediante la ley 12 de 1992 se aprobó

la Convención Internacional de los Derechos del Niño, en la cual se consideró que “el niño por su estado de inmadurez física