CE-18001-23-31-000-2001-00047-01(22092)

CELEBRACIÓN DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / AFECTACIÓN AL

PATRIMONIO DEL ESTADO / ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS /

ACUERDO DE CONCILIACIÓN / REVOCATORIA DEL AUTO / DECISIONES DE

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / HOMOLOGACIÓN DEL ACUERDO DE

CONCILIACIÓN / CONTENIDO DEL ACTA DE CONCILIACIÓN / CENTRO DE CONCILIACIÓN / FACULTADES DE LA CÁMARA DE COMERCIO El convenio así expresado, no resulta lesivo en términos patrimoniales para el [demandado], pero tampoco para la [demandante], que también maneja dineros públicos. [L]a Sala recuerda que para la fecha en la cual se suscribió el acuerdo conciliatorio, aún no se había promulgado la Ley 640 de 2001. Con fundamento en lo expuesto, la Sala REVOCARÁ el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, y en su lugar se HOMOLOGARÁ el acuerdo conciliatorio suscrito por el [demandado] y la [demandante], contenido en el acta de conciliación […] llevada a cabo ante el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Florencia.

FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001

CONCILIACIÓN / CONCEPTO DE CONCILIACIÓN / ASUNTOS CONCILIABLES

/ EFECTOS DE LA CONCILIACIÓN / CLASES DE CONCILIACIÓN /

COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD JUDICIAL / FALTA DE APROBACIÓN

DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / AUSENCIA DE PRUEBA / VIOLACIÓN

DE LA LEY / AFECTACIÓN AL PATRIMONIO DEL ESTADO /

HOMOLOGACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / NECESIDAD DE LA PRUEBA / DEBER DE OBEDIENCIA AL ORDENAMIENTO JURÍDICO La Ley 446 de 1998 contiene un Título denominado “DE LA CONCILIACIÓN”, en el cual define la conciliación, determina los asuntos conciliables, señala los efectos de la conciliación y las clases de conciliación, y expresamente consagra en su artículo 73 que “La autoridad judicial improbará el acuerdo conciliatorio cuando no se hayan presentado las pruebas necesarias para ello, sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el patrimonio público” […]. [P]ara la aprobación u homologación del acuerdo, es necesario: 1) Que se hayan presentado las pruebas necesarias que le sirvan de fundamento; 2) Que el acuerdo no sea violatorio de la ley, y 3) Que no resulte lesivo para el patrimonio público.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 73

DEBER PROBATORIO / MEDIOS DE PRUEBA / REQUISITOS DE LA CONCILIACIÓN / HOMOLOGACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / VIOLACIÓN DE LA LEY / AFECTACIÓN AL PATRIMONIO DEL ESTADO /

CENTRO DE CONCILIACIÓN / ASUNTOS CONCILIABLES / PROCEDENCIA

DE LA TRANSACCIÓN / CLASES DE DESISTIMIENTO / ACUERDO DE

CONCILIACIÓN JUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / CENTRO DE

CONCILIACIÓN / OBLIGACIÓN LEGAL

[P]or el aspecto probatorio, encuentra la Sala que la conciliación sometida a

verificación debe ser homologada. Tampoco se observa que el acuerdo pueda ser violatorio de la ley o que resulte lesivo para el patrimonio público. [E]l inciso primero del artículo 75 de la Ley 23 de 1991 consagró que en los centros de conciliación se podrán conciliar todas las materias susceptibles de transacción, desistimiento o conciliación. Y el artículo 77 de la Ley 446 de 1998 (compilado D. 1818 de 1998, art. 6), que modificó el inciso 2° del artículo 75 de la Ley 23 de 1991, consagra la posibilidad que en materia contencioso administrativa se surta la conciliación válidamente ante un centro de conciliación autorizado. [L]a materia conciliada era susceptible de ello, y las partes lo hicieron ante la Cámara de Comercio de Florencia, esto es, un centro de conciliación válido. Es decir, ese acuerdo se hizo conforme a la ley.

FUENTE FORMAL: LEY 23 DE 1991 – ARTÍCULO 75 INCISO 1 / LEY 23 DE 1991 – ARTÍCULO 75 INCISO 2 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 77 / DECRETO 1818 DE 1998 – ARTÍCULO 6

APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / HOMOLOGACIÓN DEL

ACUERDO DE CONCILIACIÓN / CUMPLIMIENTO DE LA NORMA /

PRESENTACIÓN DE LA PRUEBA / FINALIDAD DE LA CONCILIACIÓN /

EJECUCIÓN DE LAS OBLIGACIONES / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE PROTECCIÓN DEL ERARIO PÚBLICO / CONGRUENCIA DEL JUEZ / INTERPRETACIÓN DEL JUEZ / EFECTOS DE LA CONCILIACIÓN /

FACULTAD DEL REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD PÚBLICA /

CELEBRACIÓN DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / CELEBRACIÓN DE CONTRATO / ACTA DE RECIBIDO FINAL DE OBRA PÚBLICA Para la aprobación (homologación en este caso), la norma exige que “se hayan presentado las pruebas necesarias para ello”. El juez debe confrontar si aquello por lo cual una entidad está conciliando y obligándose, fue realmente ejecutado. En esa tarea debe existir un ánimo de legalidad y de protección para los intereses del Estado, que son los de la comunidad en general, y se entiende que el Juez deba ser cauto en esa tarea, pero no entrar a interpretar situaciones evidentes, para negar la eficacia del mecanismo. Lo que la ley procura con estos requisitos de aprobación u homologación, es contrarrestar actuaciones que reflejen simple liberalidad de los representantes de las entidades, o que sugieran una legalización de situaciones de hecho. Y en el caso sub examen no se observa ni lo uno ni lo otro, por cuanto preexiste un convenio interadministrativo, unos contratos legalmente celebrados y ejecutados, y unas obras satisfactoriamente recibidas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIONSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS

Bogotá D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil dos (2002) Radicación número: 18001-23-31-000-2001-00047-01(22092)

Actor: UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA

Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAQUETA

Referencia: HOMOLOGACION CONCILIACION ANTE CAMARA DE COMERCIO Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA, contra el auto de fecha 11 de septiembre de 2001, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante el cual dispuso: “1. NO HOMOLOGAR el acuerdo conciliatorio llevado a cabo el día 28 de diciembre del año 2000 entre la Universidad de la Amazonía y el Departamento del Caquetá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. “2. Devolver la documentación al Centro de Conciliación Arbitraje y amigable composición de la Cámara de Comercio de Florencia. “3. Por secretaría y previa la desanotación (sic) de los libros respectivos, archívese lo actuado” (fls 77 a 83 c. 2).

ANTECEDENTES

1. La UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA y el DEPARTAMENTO DEL CAQUETA concurrieron ante la Cámara de Comercio de Florencia con el objeto de corroborar el acuerdo para “... la liquidación, monto y forma de pago del convenio interadministrativo de cooperación celebrado con ocasión del “PROYECTO EDUCATIVO AMAZONIA 21” suscrito entre los representantes legal de las partes, 1 de abril de 1998”, acta en la cual se llegó al siguiente arreglo: “PRIMERA: Que conforme al acta de acuerdo mutuo de terminación del convenio en referencia, se hace necesario determinar la cuantía de la inversión realizada por la Universidad de la Amazonia. SEGUNDA: Que en ese mismo se hace procedente definir los criterios para liquidar la inversión realizada por la Universidad, mediante el avalúo de las obras

ejecutadas con cargo al proyecto en el predio de propiedad de la Gobernación de Caquetá denominado “Buinaima” donde funciona el Colegio Departamental Agroecológico. TERCERA: Que la inversión de la Universidad fue de CIENTO UN MILLON SEISCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL SETECIENTOS CINCUENTA PESOS ($101.635.750,00), descontados el valor correspondiente al IVA, reintegrado por la DIAN. CUARTA; Que el valor antes mencionado, se encuentra debidamente soportado con los contratos de obra celebrados por la Universidad.

QUINTA: Que de acuerdo a la anterior cantidad, indicada por la Universidad y soportada en los contratos de obra, y una vez hechos los análisis y evaluaciones de la (sic) obras materia del convenio por parte de la Gobernación, la partes acuerdan conciliar y por lo tanto se le reconoce a la Universidad la suma de NOVENTA Y SEIS MILLONES CIENTO NUEVE MIL TRESCIENTOS DOCE PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS ($96.109.312,50). PARÁGRAFO: se deja debidamente aclarado que con el pago de dichas mejoras, éstas harán parte del patrimonio y bienes del Departamento de Caquetá. SEXTA: La forma de pago del presente acuerdo es la siguiente: La Gobernación cancelará a la Universidad de la Amazonia, el valor equivalente al 10% con los recursos de la actual vigencia fiscal, es decir, la suma de NUEVE MILLONES SEISCIENTOS DIEZ MIL NOVECIENTOS TREINTA Y UN PESO PUNTO VEINTICINCO CENTAVOS ($9.610.931,25) y el saldo de OCHENTA Y SEIS MILLONES

CUATROCIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y UN PESOS CON VEINTICINCO CENTAVOS ($86.498.381,25) la Gobernación lo cancelará en DOCE (12) cuotas mensuales y consecutivas de SIETE MILLONES DOSCIENTOS OCHO MIL CIENTO NOVENTA Y OCHO PESOS CON CUARENTA Y TRES CENTAVOS ($7.208.198,43) a partir del mes de enero del año 2001 y con vencimiento del mes de diciembre del mismo año (...)” (fls. 43 a 46 c. 1).

2. Por solicitud del Ministerio Público, el trámite fue remitido al Tribunal Administrativo del Caquetá para su homologación; Corporación que decidió mediante auto de 11 de septiembre de 2001 NO HOMOLOGAR el acuerdo conciliatorio, devolver la documentación al Centro de Conciliación y archivar lo actuado (fls. 77 a 83 c. 2). El juez administrativo consideró que no existía prueba suficiente que lo llevara al convencimiento para confirmar la conciliación.

Esa decisión tuvo un salvamento de voto en el cual el magistrado considera que sí se cuenta con las pruebas suficientes para conciliar, que la conciliación no implica ninguna lesión para el patrimonio del Departamento de Caquetá y no es violatorio de ninguna norma legal, razones por las cuales debió ser homologado (fls. 84 a 88 c. 2).

3. La UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA interpuso recurso de apelación contra lo decidido, en el cual refuta las razones en las que se fundó la providencia.

Sobre la falta de pruebas, recordó el convenio interadministrativo suscrito entre la

UNIVERSIDAD y el DEPARTAMENTO, los contratos de obra que la UNIVERSIDAD suscribió con un ingeniero; y respecto de la lesividad del patrimonio del DEPARTAMENTO, se puso de presente que lo pagado por la UNIVERSIDAD es superior a lo conciliado (fls.108 a 110 c. 2). CONSIDERACIONES DE LA SALA La Ley 446 de 1998 contiene un Título denominado “DE LA CONCILIACIÓN”, en el cual define la conciliación, determina los asuntos conciliables, señala los efectos de la conciliación y las clases de conciliación, y expresamente consagra en su artículo 73 que “La autoridad judicial improbará el acuerdo conciliatorio cuando no se hayan presentado las pruebas necesarias para ello, sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el patrimonio público” (se resaltó). Entonces, para la aprobación u homologación del acuerdo, es necesario: 1) Que se hayan presentado las pruebas necesarias que le sirvan de fundamento; 2) Que el acuerdo no sea violatorio de la ley, y 3) Que no resulte lesivo para el patrimonio público. Dentro de las consideraciones de la providencia apelada, se destaca la siguiente: “... la prueba allegada al expediente no es lo suficientemente necesaria para homologar la conciliación celebrada por la Universidad de la Amazonia y el Departamento del Caquetá, ante el Centro de Conciliación Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Florencia. Pues si en verdad la Universidad hizo o realizó las construcciones e invirtió el valor conciliado, de la simple lectura de los contratos Nro. 008 y 34 se deduce que las obras fueron para la

Universidad de la Amazonia así se hubieran hecho en el Colegio Buinaima en relación al primer contrato; y en cuanto al contrato 034 las obras pactadas y realizadas fueron por adecuación de aulas y laboratorios en le Granja Santo Domingo Facultad de Zootecnia de propiedad de la Universidad de la Amazonia, que de acuerdo a la cláusula segundo (sic) del convenio interadministrativo dicho terreno denominado Granja Santo Domingo es de propiedad de la Universidad de la Amazonia y el cual lo aportaría a la sociedad. En este orden de ideas hay duda sobre el lugar o sitio donde se efectuaron las obras, si en terrenos del Departamento, o de la Universidad; razón aún más para despachar en forma desfavorable la homologación solicitada” Sobre este aspecto, quedó determinado dentro del trámite: a.- El 1° de abril de 1998, entre la GOBERNACIÓN DEL CAQUETA y la UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA, se celebró el convenio denominado “PROYECTO EDUCTATIVO AMAZONIA 21” cuyo objeto se describió así: “CLAUSULA PRIMERA.- OBJETO serán fines esenciales del presente los siguientes: A) Colocar en condiciones de funcionamiento el Colegio Departamental Agroecológico Amazónico, en los niveles de Educación Básica, Media, Técnica y Académica , y Educación Superior. B) Colocar en funcionamiento una escuela piloto de Educación Básica Primaria con vocación ambiental. C) Proyectar A mediano plazo el funcionamiento de un Centro Agroecológico para la Amazonia. D) Proyectar a corto plazo una infraestructura adecuada para la realización e pasantías de los estudiantes

de bachillerato agrotécnico del Departamento, estudiantes universitarios e investigadores visitantes en el área” (fls. 17 a 18 vto. c. 2). b.- En virtud de ese convenio, la UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA suscribió con el ingeniero JULIO CESAR HERNÁNDEZ S. el contrato número 008 de 1998 por valor de $53’478.372 para la “Construcción de la primera etapa de la adecuación laboratorios de la Universidad de la Amazonia en el Colegio Buinaima de Florencia” (fls. 24 a 25 vto.) y el número 34 de 1998 por valor de $36’679.185 para la “Construcción de la II etapa de la adecuación de aulas y laboratorios en la granja Santo Domingo de la Universidad de la Amazonia” (fls. 28 a 31 c. 2). El 10 de septiembre de 1998 se suscribió el acta de recibo final de obra respecto del contrato 008 de 1998, por el valor inicial de $53’478.372 más $15’514.324 de obras adicionales ejecutadas por el contratista (fls. 26 y 27 c. 2). Y el 3 de marzo de 1999 se firmó el acta de liquidación final de obra respecto del contrato 34 de 1998, por $36’679.185 (fls. 33 y 34 c. 2). c.- El 27 de diciembre de 2000 los representantes del DEPARTAMENTO DEL CAQUETA y de la UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA suscribieron el “ACTA

DE ACUERDO MUTUO DE TERMINACIÓN DEL CONVENIO

INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN...”, en el cual se consignó la voluntad de las partes de darlo por terminado y de acudir al Centro de Conciliación de la Cámara de Comercio de Florencia para legalizar los acuerdos (fls. 22 a 23 c. 2). Esta documentación posibilitaba con creces la homologación del acuerdo al cual llegaron los dos entes públicos en la audiencia corrida ante la Cámara de Comercio de Florencia. En efecto, está probado que la UNIVERSIDAD comprometió su rubro en la ejecución de obras descritas en el texto del convenio interadministrativo, y adicionalmente aquellas fueron detalladas por el contratista (fls. 32, 36, 37 y 41 a 42 c. 2), y debidamente recibidas por la UNIVERSIDAD, pasando a ser parte integrante de las instituciones Departamentales previstas en el convenio. Para la aprobación (homologación en este caso), la norma exige que “se hayan presentado las pruebas necesarias para ello”. El juez debe confrontar si aquello por lo cual una entidad está conciliando y obligándose, fue realmente ejecutado. En esa tarea debe existir un ánimo de legalidad y de protección para los intereses del Estado, que son los de la comunidad en general, y se entiende que el Juez deba ser cauto en esa tarea, pero no entrar a interpretar situaciones evidentes, para negar la eficacia del mecanismo. Lo que la ley procura con estos requisitos de aprobación u homologación, es contrarrestar actuaciones que reflejen simple liberalidad de los representantes de las entidades, o que sugieran una legalización de situaciones de hecho. Y en el caso sub examen no se observa ni lo uno ni lo otro, por cuanto preexiste un

convenio interadministrativo, unos contratos legalmente celebrados y ejecutados, y unas obras satisfactoriamente recibidas. La razón del Tribunal según la cual “... hay duda sobre el lugar o sitio donde se efectuaron las obras, si en terrenos del Departamento, o de la Universidad...” , que le sirvió de argumento adicional para negar la homologación, tampoco tiene fundamento alguno. En el contrato 008 muy claramente se especificó como objeto del mismo “... construir la Primera Etapa de la Adecuación de las aulas y Laboratorios Colegio Buinaima Facultad de Zootecnia Florencia Caquetá...” (fl. 24 vto. c. 1) y en el contrato 34 “... construir la II Etapa de la Adecuación de las aulas y Laboratorios Colegio Buinaima Facultad de Zootecnica Florencia Caquetá...” (fl. 29 c. 1) (se resaltó). Entonces, por el aspecto probatorio, encuentra la Sala que la conciliación sometida a verificación debe ser homologada. Tampoco se observa que el acuerdo pueda ser violatorio de la ley o que resulte lesivo para el patrimonio público. Lo primero, porque el inciso primero del artículo 75 de la Ley 23 de 1991 consagró que en los centros de conciliación se podrán conciliar todas las materias susceptibles de transacción, desistimiento o conciliación. Y el artículo 77 de la Ley 446 de 1998 (compilado D. 1818 de 1998, art. 6), que modificó el inciso 2° del artículo 75 de la Ley 23 de 1991, consagra la posibilidad que en materia

contencioso administrativa se surta la conciliación válidamente ante un centro de conciliación autorizado. En el caso, la materia conciliada era susceptible de ello, y las partes lo hicieron ante la Cámara de Comercio de Florencia, esto es, un centro de conciliación válido. Es decir, ese acuerdo se hizo conforme a la ley. Y lo segundo, porque la UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA canceló al contratista obras por el contrato número 008 de 1998 $53’478.372, por obras adicionales del mismo $15’514.324, y por el contrato número 34 de 1998 $36’679.185, que sumado da $105’671.881. Aún así, el acuerdo se hizo sólo por $96’109.312,50, valor para cuyo pago se pactó un sistema que de ninguna manera puede afectar el patrimonio del DEPARTAMENTO DEL CAQUETA, ni comprometer otros rubros. En efecto, a la firma de la conciliación se cancelaría el 10% equivalente a $9’610.931,25 y el saldo en doce (12) cuotas mensuales de $7’208.198,43. El convenio así expresado, no resulta lesivo en términos patrimoniales para el DEPARTAMENTO DEL CAQUETA, pero tampoco para la UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA, que también maneja dineros públicos. Por último, la Sala recuerda que para la fecha en la cual se suscribió el acuerdo conciliatorio, aún no se había promulgado la Ley 640 de 2001. Con fundamento en lo expuesto, la Sala REVOCARA el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, y en su lugar se HOMOLOGARA el acuerdo

conciliatorio suscrito por el DEPARTAMENTO DEL CAQUETA y la UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA, contenido en el acta de conciliación N° 08 de 28 de diciembre de 2000 llevada a cabo ante el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Florencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E L V E : PRIMERO. REVOCAR el auto de 11 de septiembre de 2001, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, y en su lugar se DISPONE: HOMOLOGAR el acuerdo conciliatorio suscrito por el DEPARTAMENTO DEL CAQUETA y la UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA, contenido en el acta de conciliación N° 08 de 28 de diciembre de 2000 llevada a cabo ante el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Florencia. SEGUNDO. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme este proveído.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

RICARDO HOYOS DUQUE Presidente de la Sala

JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ