CE-18001-23-31-000-2001-0142-01(AP-552)-2002

DERECHO AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO - Protección. Orden de adecuación técnica de relleno sanitario / DERECHO A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PUBLICAS - Protección. Orden de adecuación técnica de relleno sanitario / RELLENO SANITARIO - Orden de adecuación técnica. Protección de derechos colectivos En el caso sometido a estudio, se sigue de la demanda el reclamo del amparo de los derechos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y aprovechamiento racional de los recursos naturales, a la seguridad y salubridad públicas, y al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente, que se consideran objeto de violación por parte del Municipio de Florencia, en cuanto la recolección, disposición final y tratamiento de las basuras se realizan en condiciones higiénicas, ambientales y sanitarias muy deficientes y con desconocimiento de las normas que regulan la materia. Es indudable que se persigue con el recurso una modificación en las órdenes impartidas por el Tribunal al Municipio de Florencia en relación con la protección de los derechos colectivos invocados -cuya afectación no es asunto de discusión en la segunda instanciay respecto del monto del incentivo fijado a favor del demandante. Para la Sala es claro que para declarar el amparo de los derechos o intereses colectivos, que es el objeto de la acción popular, se requiere la demostración de su violación o la amenaza real y actual de éstos, sin importar que, para tal efecto, deba disponerse que la administración construya o ejecute una obra. En el presente caso el Tribunal encontró suficientemente demostrado que la recolección, disposición final

y tratamiento de las basuras en el Municipio de Florencia causa grave daño a los derechos colectivos invocados en la demanda. Ahora bien, encuentra la Sala que no resulta procedente modificar el fallo en el sentido planteado por el impugnante, esto es, ordenando el cierre definitivo del botadero de la vereda de San Juan del Barro y la puesta en marcha de un plan de contingencia mientras se construye una planta de tratamiento de desechos sólidos, pues resulta más prudente la orden impartida por el Tribunal que dispuso que, en el término de cuatro meses, sea acondicionado el actual relleno sanitario para cumplir con las exigencias normativas higiénicas y de salubridad, incluida la licencia ambiental que no se le ha expedido. Tampoco puede perderse de vista que el Tribunal ordena al Municipio de Florencia allegar copia del acto administrativo por medio del cual Corpoamazonía le otorgue licencia ambiental para el funcionamiento del relleno sanitario de San Juan del Barro, con lo cual, ante la inexistencia de dicha licencia, garantiza que el acondicionamiento técnico que previamente ordena se ejecute con sujeción a las normas ambientales pertinentes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ

Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dos (2002).

Radicación número: 18001-23-31-000-2001-0142-01(AP-552)

Actor: SAMUEL ALDANA

Demandado: MUNICIPIO DE FLORENCIA

ACCIÓN POPULAR Se desata el recurso de apelación presentado por el actor contra la providencia del 24 de mayo de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que ordenó al Municipio de Florencia ejecutar, en el término de cuatro meses, las obras de acondicionamiento técnicamente indispensables para el buen funcionamiento del relleno sanitario ubicado en la Vereda de San Juan del Barro, indicadas en el dictamen pericial, y allegar copia del acto administrativo por medio del cual Corpoamazonía le otorga licencia ambiental para el funcionamiento de dicho relleno junto con la documentación que le sirva de soporte. ANTECEDENTES El señor Samuel Aldana, actuando en nombre propio, presentó demanda contra el Municipio de Florencia, por la vulneración de los derechos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y aprovechamiento racional de los recursos naturales, a la seguridad y salubridad públicas, y al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente. Hechos.- 1.- En la actualidad la ciudad de Florencia produce diariamente más de cien toneladas de basuras que son recolectadas por personas que carecen de la dotación adecuada y se transportan en volquetas sin las condiciones mínimas para esa labor (artículo 51 del Decreto 605 de 1996), hasta la Vereda San Juan del Barro donde reposan en condiciones higiénicas, ambientales y sanitarias bastante deficientes. 2.- Los residentes de la Vereda San Juan del Barro reciben las nocivas consecuencias sanitarias de “convivir con un basurero antihigiénico, antiambiental

o antisalubre, es decir, que no reúne las mínimas condiciones de manejo ambiental”. 3.- La disposición final de las basuras en la Vereda San Juan del Barro la ha convertido en una “ratonera”, hábitat natural de moscas y aves de rapiña y en tóxico de las corrientes que la circundan, ampliando, de esa forma, el radio de acción contaminante por agua, aire y suelo. 4.- No existe un adecuado manejo de los desechos sólidos, lixiviados y gases contaminantes que produce el almacenamiento de basuras, lo cual genera que, por acción de los vientos, la ciudad de Florencia también se vea afectada. 5.- A pesar de las muchas quejas presentadas por los habitantes de la Vereda San Juan del Barro, la autoridad municipal no ha adoptado medidas para una situación tan grave. 6.- La terraza base y taludes no se impermeabilizan, la colocación y tapada de las basuras se realizan sin tener en cuenta lo previsto en normas ambientales, razones que hacen que el olor sea insoportable. 7.- El basurero no tiene licencia ambiental y carece, por tanto, de un plan de manejo ambiental que garantice el monitoreo de las aguas superficiales y subterráneas, de los lixiviados, de la calidad de aire y de la densidad de compactación; tampoco cuenta con un plan de mitigación y contingencia. Petición.- Mediante el ejercicio de la acción popular, el actor solicita que se ordene al Municipio de Florencia: a) la clausura del basurero, colocando en marcha un plan de contingencia para la recolección y disposición final de basuras con estricto

cumplimiento de las normas ambientales que regulan la materia; b) la construcción, en un plazo perentorio, de un verdadero relleno sanitario que cumpla con las normas de protección ambiental; c) que la recolección de basuras se realice con operarios que cuenten con el equipo de seguridad industrial pertinente y en vehículos que cumplan las exigencias legales; y d) el pago de las costas e incentivos que la ley establece a favor del demandante. Contestación.- El Alcalde del Municipio de Florencia, por medio de apoderado, contestó la demanda. Adujo que ese municipio no puede clausurar inmediatamente el actual sitio final de disposición de basuras, por cuanto, de conformidad con los artículos 313, 339 y 344 de la Constitución y la Ley 136 de 1994, no puede comprometerse a ejecutar obras sin atender la disponibilidad presupuestal, el Plan Departamental y Municipal de Desarrollo y el Plan Operativo Anual de Inversiones, pues violaría todo el proceso de planeación y concertación con la comunidad; que, dada la afectación del presupuesto municipal para el año 2001, no puede ordenarse ninguna acción que implique apropiación presupuestal en esa vigencia fiscal; que no desconoce las necesidades expuestas en la demanda y, por tanto, gestionará el dinero necesario para las obras de mitigación; y que no se encuentra obligado a realizar la recolección de basuras en vehículos que reúnan las condiciones previstas en el Decreto 605 de 1996, pues éste en su artículo 51 prevé que “cuando las condiciones del estado, capacidad y dimensión de las vías públicas, dificultades de acceso o condiciones topográficas o meteorológicas adversas no sea posible la utilización de vehículos con las características antes señaladas, la

autoridad competente evaluará la conveniencia de utilizar diseños o tipos de vehículos diferentes o adaptados, e inclusive si hay lugar a la recolección mediante transporte de tracción humana o animal”. Audiencia especial de pacto de cumplimiento.- Fue citada para el 16 de julio de 2001; sin embargo, como para el Tribunal no existían en ese momento elementos de juicio a partir de los cuales plantear una fórmula que permitiera conciliar la posición jurídica de las partes, ordenó concluir esa actuación procesal. La providencia impugnada.- El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante el fallo apelado, ordenó al Municipio de Florencia ejecutar, en el término de cuatro meses, las obras de acondicionamiento técnicamente indispensables para el buen funcionamiento del relleno sanitario de la Vereda de San Juan del Barro, contenidas en el dictamen pericial practicado, y allegar copia del acto administrativo por medio del cual Corpoamazonía le otorga licencia ambiental para el funcionamiento de dicho relleno junto con la documentación que le sirva de soporte. Además, compulsó copias del proceso a la Procuraduría General de la Nación para que se investigue la conducta de las autoridades administrativas comprometidas en los hechos y condenó al Municipio de Florencia a pagar como incentivo al demandante el equivalente a diez salarios mínimos mensuales. Ordenó lo anterior luego de considerar que, si bien es cierto el relleno sanitario funciona desde hace más de ocho años sin licencia ambiental y sin observancia de las normas ambientales pertinentes y que, por tanto, lo procedente sería su clausura y la puesta en marcha de un plan de contingencia para superar la consecuente emergencia sanitaria, ocurre que, de conformidad con la ley, es al

Ministerio del Medio Ambiente o a las Corporaciones Autónomas Regionales a quienes les corresponde ordenar la ejecución de obras o actividades de esa naturaleza, como sucede con el procedimiento para el otorgamiento de licencias ambientales; y que lo pretendido por el demandante conduciría a una situación más gravosa que la actual, pues no existe otro sitio adecuado para la disposición final de basuras. La impugnación.- El actor impugnó la anterior decisión y manifestó que, de conformidad con la ley, el Tribunal sí tiene competencia para adoptar las medidas que sean pertinentes para conjurar las causas que generen amenaza o daño a los derechos colectivos, sin que sirva de excusa la falta de certeza científica absoluta; que, de no ser así, sería inoperante toda acción popular en que medie la obtención de una licencia ambiental; que debe tenerse en cuenta que a pesar de que el Jefe de Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios del Municipio de Florencia afirme que el botadero tiene licencia ambiental transitoria, el Director de Corpoamazonía certificó que tal licencia no existe; que no podía el Tribunal ordenar el reacondicionamiento de algo que no cuenta con licencia ambiental ni los análisis de aguas y suelos exigidos por la ley, sino su cierre definitivo y la puesta en marcha de un plan de contingencia en los términos previstos en el artículo 25 del Decreto 175 de 1994 mientras se construye una planta de tratamiento de desechos sólidos; que el cierre del botadero debe ser inmediato, pues la solución no puede depender de la elaboración de proyectos, habida cuenta que el Municipio no ha cumplido los compromisos adquiridos en relación con ese problema ambiental; y que el

incentivo fijado por el Tribunal en 10 salarios mínimos mensuales no compensa su labor ni cumple su función de motivación. CONSIDERACIONES La Carta del 91 hizo expreso reconocimiento de los derechos e intereses colectivos, que son los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que defina el legislador. En el informe de ponentes sobre los Derechos Colectivos, publicado en la Gaceta Constitucional del lunes 15 de abril de 1991, se lee: “Los derechos en cuestión propenden por la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y compartida. Por su naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que fomente la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales intereses de carácter colectivo y que propicie la creación de instrumentos jurídicos para su protección” (páginas 21 a 25). Intereses vitales colectivos, dijo el Constituyente, que en palabras de la Corte Constitucional consisten en “bienes tan valiosos no sólo para los miembros de la comunidad individualmente considerados, sino para la existencia y desarrollo de la colectividad misma” (Sentencia C-215 del 14 de abril de 1999). De manera que con la finalidad de fomentar la solidaridad ciudadana y de defender intereses vitales colectivos fueron creados tales instrumentos jurídicos de protección en el artículo 88 de la Carta, después reglamentados por medio de

la Ley 472 de 1998 con el nombre de acciones populares, útiles cuando esos intereses o derechos fueren amenazados o lesionados por la intervención o inactividad de la autoridad, o de los particulares en determinados casos. En el caso sometido a estudio, se sigue de la demanda el reclamo del amparo de los derechos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y aprovechamiento racional de los recursos naturales, a la seguridad y salubridad públicas, y al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente, que se consideran objeto de violación por parte del Municipio de Florencia, en cuanto la recolección, disposición final y tratamiento de las basuras se realizan en condiciones higiénicas, ambientales y sanitarias muy deficientes y con desconocimiento de las normas que regulan la materia. Es indudable que se persigue con el recurso una modificación en las órdenes impartidas por el Tribunal al Municipio de Florencia en relación con la protección de los derechos colectivos invocados -cuya afectación no es asunto de discusión en la segunda instanciay respecto del monto del incentivo fijado a favor del demandante. La Sala procede al estudio, por separado, de lo pretendido con la impugnación. De las órdenes impartidas por el Tribunal.- Para la Sala es claro que para declarar el amparo de los derechos o intereses colectivos, que es el objeto de la acción popular, se requiere la demostración de su violación o la amenaza real y actual de éstos, sin importar que, para tal efecto, deba disponerse que la administración construya o ejecute una obra. En efecto, cuando se trata de proteger algún derecho colectivo se deben adoptar

todas las medidas que sean necesarias para que cesen los efectos de la vulneración, con mayor razón cuando uno de los fines esenciales del Estado es el de garantizar la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución Política y cuando las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades (artículo 2° de la Constitución Política). En el presente caso el Tribunal encontró suficientemente demostrado que la recolección, disposición final y tratamiento de las basuras en el Municipio de Florencia causa grave daño a los derechos colectivos invocados en la demanda. A esa conclusión llega a partir de la inspección judicial realizada el 12 de octubre de 2001 (folios 24 a 27, cuaderno 2), del dictamen pericial rendido por un ingeniero ambiental y sanitario y otro civil (folios 28 a 45, cuaderno 2) y de la ausencia de licencia ambiental que concede Corpoamazonía (folios 52 a 62, cuaderno 2). Ahora bien, encuentra la Sala que no resulta procedente modificar el fallo en el sentido planteado por el impugnante, esto es, ordenando el cierre definitivo del botadero de la vereda de San Juan del Barro y la puesta en marcha de un plan de contingencia mientras se construye una planta de tratamiento de desechos sólidos, pues resulta más prudente la orden impartida por el Tribunal que dispuso que, en el término de cuatro meses, sea acondicionado el actual relleno sanitario para cumplir con las exigencias normativas higiénicas y de salubridad, incluida la licencia ambiental que no se le ha expedido. Lo anterior, por las razones que se

exponen a continuación. En sana lógica se aprecia que el cierre definitivo del botadero originaría la inmediata imposición, como también lo pretende el demandante, de un plan de contingencia cuyos costos y tiempo de ejecución se sumarían a los de la construcción del nuevo relleno sanitario en un lugar aún no previsto; todo lo cual, como lo entiende el Tribunal, conduciría a una situación más gravosa que la que actualmente se tiene. Además de tal razón, debe tenerse en cuenta que si bien en las conclusiones del peritaje practicado se recomienda el cierre definitivo del basurero, también se lee: "De acuerdo a las condiciones técnicas actuales del relleno sanitario de San Juan del Barro es posible acondicionarlo técnicamente para lograr su buen funcionamiento y operación implementando la construcción de los siguientes dispositivos: · Impermeabilización de las futuras celdas. · Construcción de un canal perimetral y entre celdas para el manejo y evacuación de las aguas lluvias. · Construcción de filtros que conduzcan los lixiviados a un pozo de recolección. · Construcción de chimeneas para el tratamiento de los gases. · Disponer constantemente de un Retro Cargador para la explotación y cargue del material de cobertura. · Realizar el recubrimiento de la celda diaria con material de cobertura en una capa de 10 centímetros de espesor debidamente compactada, y así eliminar la presencia de gallinazos, los malos olores y por ende la presencia de moscos y zancudos. · Construcción de un cerramiento perimetral en malla para evitar la presencia de ganado y cerdos dentro del relleno.

· Dotación a los operarios y recicladores de elementos de protección personal. La mayoría de estas labores se pueden ejecutar paralelamente con el tratamiento y disposición de las basuras. Todas estas obras se pueden ejecutar dentro de un lapso de tiempo no mayor a dos (2) meses." Es decir, además de que la decisión del Tribunal responde a la recomendación final del experticio, resulta menos costosa y más rápida que la que plantea el demandante, lo cual la convierte en la determinación más adecuada a la protección de los derechos colectivos vulnerados con ocasión de la recolección, disposición final y tratamiento de las basuras en el municipio de Florencia. Tampoco puede perderse de vista que el Tribunal ordena al Municipio de Florencia allegar copia del acto administrativo por medio del cual Corpoamazonía le otorgue licencia ambiental para el funcionamiento del relleno sanitario de San Juan del Barro, con lo cual, ante la inexistencia de dicha licencia, garantiza que el acondicionamiento técnico que previamente ordena se ejecute con sujeción a las normas ambientales pertinentes. Finalmente, la manifestación del demandante según la cual la solución no puede depender de la elaboración de proyectos, habida cuenta que el Municipio de Florencia no ha cumplido los compromisos que en el tema ha adquirido, no puede tenerse como fundamento válido de su impugnación, pues semejante afirmación es tanto como presumir que ese ente territorial no acatará la orden judicial impartida para la protección de los derechos colectivos afectados. Del monto fijado como incentivo.- De conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, debe pagarse un incentivo al actor cuando la sentencia acoja las pretensiones de su demanda y

siempre que su actividad contribuya al éxito de la acción. Es, por tanto, una compensación a una buena tarea ciudadana que implica un reconocimiento económico a una labor diligente y oportuna. Teniendo en cuenta que el artículo 366 de la Carta Política establece que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado y que por la actividad desplegada por el actor la administración municipal se ha visto apremiada y comprometida a ejecutar una obra que es vital para los habitantes, aquél debe ser recompensado en su labor. Ahora bien, en relación con el monto del incentivo, cuya fijación obedece a la discrecionalidad del juzgador quien se encuentra en libertad de apreciar la actividad del demandante a lo largo del proceso para tal efecto, está de acuerdo con la labor desplegada por el actor. Que se haya ordenado el pago del equivalente a diez salarios mínimos mensuales -el mínimo legalmente previsto (artículo 39 de la Ley 472 de 1998)- es proporcional a los resultados definitivos, de tal manera que es la propia actividad e iniciativa del actor consecuente con el éxito de la acción, con la solidez de la demanda y con los mismos hechos, el factor que permite concretar el incentivo. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la decisión de primera instancia en los aspectos discutidos por el recurrente, y, como el Tribunal olvidó señalar los derechos colectivos lesionados y reconocerles la debida protección, se adicionará en ese sentido el fallo. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República

de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA ADICIÓNESE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá el 24 de mayo de 2002, en el sentido de proteger los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y aprovechamiento racional de los recursos naturales, a la seguridad y salubridad públicas, y al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente. CONFÍRMASE en lo demás la providencia impugnada. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ROBERTO MEDINA LÓPEZ

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General