CE-18001-23-31-000-2004-00646-01(AP)-2010

ACCION POPULAR - Carácter preventivo / FALTA DE ILUMINACION DE TUNEL - Amenaza de derechos colectivos pese a no ocurrir accidente / ACCION POPULAR - Hechos superado De las pruebas allegadas al proceso se concluye que INVIAS se avino a actuar según lo pretendido por la actora, al realizar instalaciones de elementos reflectivos en los túneles como fue la demarcación con pintura altamente reflectiva en el interior de estos, tanto en sus líneas laterales y centrales como en las paredes, como se observa en las fotografías aportadas por esta entidad. Teniendo en cuenta que la demanda de la referencia se notificó el 19 de enero de 2005, como consta a folio 13, se concluye que el restablecimiento de los derechos colectivos vulnerados se produjo con ocasión de la acción popular ejercida por la actora y no por gestiones administrativas que hubiese adelantado INVIAS en desarrollo de sus funciones. Es a todas luces inaceptable el argumento expuesto por INVIAS al afirmar que no ha incurrido en violación a los derechos colectivos invocados ya que no han ocurrido accidentes en los túneles objeto de debate por falta de iluminación, pues las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas. Se caracterizan por poseer un carácter altruista, pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la rápida y sencilla protección de los referidos derechos,

cuya amenaza o vulneración, así como la existencia del peligro, agravio o daño contingente, deben probarse necesariamente para la procedencia del amparo como sucedió en el presente caso. Advierte la Sala que a pesar de haberse adelantado las actuaciones administrativas ordenadas por el Tribunal a INVIAS, existió la vulneración a los derechos colectivos invocados, por lo tanto, se modificarán los numerales segundo y tercero de la sentencia apelada ya que esta vulneración cesó en el trámite de la acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de dos mil diez (2010) Radicación número: 18001-23-31-000-2004-00646-01(AP)

Actor: MIGDONIA ROJAS ROJAS Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS Se decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del Instituto Nacional de Vías (en adelante INVIAS), contra la sentencia de 16 de febrero de 2007, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Caquetá estimó las pretensiones.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 14 de diciembre de 2004, la ciudadana MIGDONIA ROJAS ROJAS entabló acción popular contra INVIAS y el Departamento del Caquetá, para reclamar protección a los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y la

prevención de desastres previsibles técnicamente. Por auto de 18 de enero de 20051 el Magistrado sustanciador ordenó vincular a las entidades demandadas, como en efecto se hizo, según constancia de notificación personal obrante a folios 10 a 14. 1.1. Hechos Los 4 túneles ubicados en la carretera que de Florencia conducen a Neiva carecen iluminación, lo que representa un peligro para las personas y vehículos que transitan por el sector. 1.2. Pretensiones La actora solicita que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: Se ordene a la entidad competente instalar energía eléctrica en los túneles que de Florencia conducen a Neiva, la cual debe ser permanente, y tener un mantenimiento adecuado. Reconocer a su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. LAS CONTESTACIONES 1 Folio 9. 2.1. INVIAS, mediante apoderada, argumentó que no le compete la construcción de redes eléctricas, ni la ejecución de obras de iluminación de sectores de las carreteras que tiene a su cargo.

Puso de presente que la actual línea de interconexión que alimenta al Departamento del Caquetá está construida por la antigua carretera AltamiraGabinete - Florencia y no existe aún una línea de interconexión eléctrica por la nueva carretera en uso Altamira - Suaza - Florencia. Indicó que la Electrificadora del Caquetá que es la entidad que tiene a su cargo los proyectos de electrificación en la región, manifestó que existen limitaciones

económicas, técnicas y ambientales en el sector de la nueva carretera Orrapihuasi - Depresión El Vergel - Florencia, donde están construidos los túneles. Expresó que con el fin de proporcionar una señalización adecuada a los túneles objeto de debate contrató y ejecutó trabajos de señalización en los que se instalaron elementos reflectivos colocados en su interior, como son captafaros, tachas reflectivas y láminas galvanizadas con pintura reflectiva, tanto en los dos costados de los túneles como en los portales de acceso. 2.2. El Departamento del Caquetá, mediante apoderada, propuso la excepción de “Falta de legitimación en la causa por pasiva” indicando que la entidad competente de efectuar los programas, planes y proyectos tendientes a la construcción, reconstrucción, mantenimiento, mejoramiento, rehabilitación, conservación y demás obras que se requieran para el mantenimiento de la infraestructura vial es INVIAS, como es en este caso la instalación de la iluminación eléctrica de los túneles que de Florencia conducen a Neiva.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 16 de noviembre de 2005 con la asistencia del Procurador 25

Judicial para Asuntos Administrativos, la actora, la apoderada de INVIAS y del Departamento del Caquetá. Se declaró fallida por no arribarse a fórmula de pacto de cumplimiento.

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4.1. El Departamento de Caquetá manifestó que de las pruebas allegadas al proceso se concluye que los túneles objeto de debate hacen parte de las vías nacionales, por lo tanto, compete a INVIAS ejecutar las políticas y proyectos

relativos a la infraestructura vial a cargo de la Nación a través de la elaboración de planes, programas y proyectos tendientes a la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación, atención de emergencias, definición de las características técnicas de la demarcación, señalización de las vías y demás obras que requiera la infraestructura vial. 4.2. INVIAS puso de presente que durante el trámite de la presente acción no se demostró que se hubieren ocasionado accidentes en la vía Altamira - SuazaFlorencia por falta de iluminación en los túneles, ni que la actora u otras personas residentes en el sector se vieran afectadas con el sistema de iluminación actual. 4.3. La actora reiteró los argumentos expuestos en el escrito de demanda.

II. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de 16 de febrero de 2007, el Tribunal Administrativo del Caquetá estimó las pretensiones al encontrar probada la vulneración a los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y la prevención de desastres previsibles técnicamente.

Declaró probada la excepción de “Falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por el Departamento del Caquetá. Adujo que en el acervo probatorio allegado obran elementos de juicio que demuestran la existencia de circunstancias de peligro, amenaza y riesgo lesivas a los intereses colectivos invocados por la actora. Puso de presente que técnicamente INVIAS no puede suministrar energía eléctrica para los túneles ubicados en la vía Florencia - Suaza, pues dentro del

marco de sus funciones no se contempla la construcción de redes eléctricas en las carreteras que están a su cargo, pero sí está obligada a definir a través de planes y programas el mejoramiento y actividades que requiera la estructura vial. Arguyó que del registro fotográfico obrante en el expediente se evidencia que INVIAS no ha cumplido a cabalidad con sus obligaciones, pues la señalización lateral de la vía en los túneles objeto de debate es precaria y tenue, ya que la calzada carece de línea divisoria central, lo que implica un peligro para el desarrollo normal del tránsito automotor. Ordenó a INVIAS realizar una distribución adecuada de captafaros, pintar las líneas centrales que delimitan los carriles de ida y venida de la calzada y, poner elementos reflectivos necesarios que ofrezcan una adecuada señalización en los cuatro túneles de la vía Florencia - Suaza en un plazo no mayor a un mes. Concedió el incentivo a la actora en cuantía de diez (10) salarios mínimos mensuales, en consonancia con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, a cargo de INVIAS.

III. IMPUGNACION INVIAS replicó manifestando que la decisión adoptada por el Tribunal fue desproporcionada e injusta si se tiene en cuenta que los túneles ubicados en el sector de la nueva carretera Orrapihuasi - Depresión el Vergel - Florencia, poseen señalización adecuada, soportando esta afirmación con la orden de trabajo N° 2817 de 2006 (17 de diciembre) cuyo objeto fue ejecutar obras de señalización en estos.2

Indicó que los trabajos se iniciaron el 18 de enero de 2007 y finalizaron el 17 de

febrero del mismo año y se instalaron en los cuatro túneles 540 láminas HG figuradas reflectivas de 2,40 x 0,20 metros. Puso de presente que contrató con la firma IMPORVIAL Ltda., la señalización horizontal de carreteras a cargo del INVIAS zona sur, demarcándose con pintura acrílica altamente reflectiva y con microesferas de vidrio toda la longitud de los cuatro túneles en línea doble central y laterales.3 Indicó que los elementos reflectivos que solicitó la actora fueron instalados en 2 No allega soporte de esta afirmación. 3 Allega 10 fotografías en las que se aprecian las obras realizadas en los puentes objeto de debate. mayo de 2003, cuando entró al servicio la nueva carretera Orrapihuasi - Depresión El Vergel - Florencia, pero las fuerzas generadas por los vehículos de carga pesada los destruyeron.

IV. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 4.1. La actora e INVIAS reiteraron sus argumentos expuestos en la demanda y apelación respectivamente.

V. CONSIDERACIONES El artículo 88 de la Constitución Política dispone: « Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella.» En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto) cuyo artículo 2º define las acciones populares así: «Artículo 2. Las acciones populares son los medios procésales para la

protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible». 4.2. Caso concreto. En el sub-judice, la actora pretende que a través de la acción popular se tutelen sus derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, ya que los 4 túneles ubicados en la carretera que de Florencia conducen a Neiva carecen iluminación, lo que representa un peligro para las personas y vehículos que por allí transitan. Del acervo probatorio se resalta:  5 fotografías aportadas por la actora en las que se aprecian los túneles objeto de debate sin iluminación ni demarcación.4  16 fotografías aportadas por INVIAS en las que se observan las entradas y el interior de los túneles que de Florencia conducen a Neiva con reflectivos en la entrada y paredes, pero sin demarcación en líneas central y lateral.5  34 fotografías aportadas por INVIAS en las que se aprecian una mayor iluminación de los túneles objeto de debate, como son elementos reflectivos y demarcación con pintura reflectiva en líneas laterales y central.6 Es preciso determinar si la cesación de la violación a los derechos colectivos se debió a la presente acción o resultó de las funciones propias del ente demandado. De las pruebas allegadas al proceso se concluye que INVIAS se avino a actuar

según lo pretendido por la actora, al realizar instalaciones de elementos reflectivos en los túneles como fue la demarcación con pintura altamente reflectiva en el interior de estos, tanto en sus líneas laterales y centrales como en las paredes, como se observa en las fotografías aportadas por esta entidad. Teniendo en cuenta que la demanda de la referencia se notificó el 19 de enero de 2005, como consta a folio 13, se concluye que el restablecimiento de los derechos colectivos vulnerados se produjo con ocasión de la acción popular ejercida por la actora y no por gestiones administrativas que hubiese adelantado INVIAS en desarrollo de sus funciones. Es a todas luces inaceptable el argumento expuesto por INVIAS al afirmar que no ha incurrido en violación a los derechos colectivos invocados ya que no han ocurrido accidentes en los túneles objeto de debate por falta de iluminación, pues las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista 4 Folios 5 y 6. 5 Folios 26 a 33. 6 Folios 159 a 162 – 213 a 217. peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas. Se caracterizan por poseer un carácter altruista, pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la rápida y sencilla protección de los referidos derechos, cuya amenaza o vulneración, así como la existencia del peligro, agravio o daño contingente, deben

probarse necesariamente para la procedencia del amparo como sucedió en el presente caso. Advierte la Sala que a pesar de haberse adelantado las actuaciones administrativas ordenadas por el Tribunal a INVIAS, existió la vulneración a los derechos colectivos invocados, por lo tanto, se modificarán los numerales segundo y tercero de la sentencia apelada ya que esta vulneración cesó en el trámite de la acción. Las anteriores consideraciones son suficientes para confirmar la sentencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO.- MODIFICASE el numeral segundo de la sentencia apelada en el sentido de declarar que existió la vulneración a los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente por INVIAS. SEGUNDO.- MODIFICASE el numeral tercero en el sentido de declarar que la vulneración cesó en el trámite de la acción y que, por tanto, no hay lugar a ordenar las medidas impartidas por el Tribunal. SEGUNDO.- CONFIRMASE en todo lo demás. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada en la fecha.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO