CE-18001-23-31-000-2009-00149-01(AC)-2009

DESPLAZADOS - Aplicación del principio de favorabilidad para la protección de sus derechos / CONDICION DE DESPLAZADO - Carga de la prueba / CONDICION DE DESPLAZADO - No debe tener manejo probatorio estricto Se cuestiona la Sala, si la condición de desplazado se adquiere cuando se esta en presencia de las circunstancias de hecho que demuestran un fenómeno de violencia y consecuente desplazamiento, o se adquiere a efecto de la declaración que realice el Ministerio del Interior o la entidad que este delegue. Para resolver la controversia propuesta, la Jurisprudencia constitucional acudió al criterio de favorabilidad, con el ánimo de constituir la protección jurídica más adecuada para proteger los derechos de la población desplazada, en cuyo desarrollo incluyó los Principios Rectores del Desplazamiento Interno de personas, introducido al ordenamiento jurídico colombiano, a través del bloque de constitucionalidad (ART. 93 C.P.). No obstante, la “carga” de demostrar la condición de desplazado, ha señalado la Corte Constitucional, es compartida entre quienes solicitan la inscripción en el Registro Nacional de Desplazados, así como aquella, en cabeza de los funcionarios que se encargan de recibir y evaluar las solicitudes. Esta postura encuentra asidero en la desproporción de exigir a la población que pretende ser reconocida como desplazada, coherencia, y claridad absoluta en el relato de los hechos que originaron su desplazamiento, dadas las situaciones de difícil comprensión que envuelven el fenómeno mismo del desplazamiento. En igual sentido, dada la postura de reconocer el fenómeno del desplazamiento

originado en las situaciones fácticas, se ha indicado que para la acreditación de esta condición no se debe tener un manejo probatorio estricto, sino debe respaldarse en valoraciones integrales, que permitan el cotejo de factores objetivos y subjetivos, que a la final, permitan procurar la mas efectiva protección a los derechos que invoca el actor en su condición de vulnerabilidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 93

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 18001-23-31-000-2009-00149-01(AC)

Actor: MIRIAM MUÑOZ ROJAS Demandado: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Decide la Sala, la impugnación presentada por la Dirección de la Agencia Presidencial para la Acción social contra la sentencia de 19 de marzo de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que concedió el amparo del derecho fundamental a la buena fe de la actora Miriam Muñoz Rojas.

1. ANTECEDENTES Actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, la actora deprecó el amparo de los derechos fundamentales a la buena fe, al debido proceso, a la contradicción y a la igualdad.

A fin de obtener la protección de los derechos fundamentales

invocados, la actora pidió que se le ordene a la red de solidaridad la inscriba en el registro nacional de desplazados por la violencia, para así poder acceder a los beneficios consagrados en la ley 387 de 1997 y demás normas complementarias. Como hechos relevantes del recurso de amparo, la actora expuso los siguientes: 1.1. El 3 de febrero de 2008 rindió declaración ante la Procuraduría General, por desplazamiento forzado, la cual fue remitida a la Unidad Territorial Caquetá para su valoración. En ella expresó que le toco salir de la vereda Curiplaya del municipio de Solano, porque un grupo al margen de la ley le manifestó que se fuera con ellos que necesitaban gente, que dejara el niño, que buscara una parte donde lo cuidaran. Resalta que dos de sus familiares se los habían llevado tiempo atrás. 1.2. Relató que fue criada por su abuelita en la vereda Puerto Voy, al frente de la vereda Curiplaya en Solano y que no conoce ni a su mamá ni a su papá. 1.3 Señaló que el 17 de febrero de 2009, fue notificada de la Resolución 180010021 del 6 de febrero del mismo año, respecto a la valoración realizada de su declaración. En ella a juicio de la actora se le notifica la no inscripción en el Registro Único de Población Desplazada por la Violencia, porque aparece registrada en el Sisben de Milán y porque su cédula está inscrita en San Antonio de Getucha, donde ejerció su derecho al voto.

1.4 Frente a lo anterior, adujo la actora que es cierto que vivió en este municipio hace 4 años dado que recibía la ayuda de la señora Yaneth Herrera, profesora del Colegio Institución Educativa Ángel Ricardo Acosta, pero que viajaba frecuentemente a la vereda Curiplaya, donde se encontraban sus tíos y abuela. 1.5 Aclaró que en San Antonio, permaneció durante el embarazo de su hijo Erwindeiner Edinson Miguel Vega Muñoz y que por esta razón tenia la ficha y el carné de salud, ya que era prioritaria la atención medica propia y la del bebé.

2. OPOSICION Notificada en debida forma la presente acción de tutela la entidad accionada guardó silencio.

3. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Caquetá concedió el amparo de tutela.

Conforme al material probatorio obrante en el expediente, el Tribunal infirió que como lo que se ataca es un acto administrativo susceptible de ser cuestionado por una vía ordinaria, en principio no procedería la acción de tutela. No obstante, señaló que en el presente caso la procedencia excepcional se debe a la situación particular por la que esta atravesando la accionante y su pequeño hijo, que gozan de especial protección por parte del Estado. Por lo anterior y teniendo en cuenta que el principio de buena fe es el derecho de las personas a que los demás crean en su palabra y consecuentemente la presunción de veracidad de la aquí accionada (art. 20 del Decreto 2591/91), concluyeron que dada la condición especial de indefensión de la actora y su hijo, se torna urgente la tutela como mecanismo transitorio, para que

la Jurisdicción Contenciosa Administrativa decida sobre la legalidad de la Resolución N° 180010021 del 6 de febrero de 2009, acto administrativo que quedará suspendido mientras dure el proceso ordinario. Añadió que la actora deberá ejercer a través de apoderado judicial y ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en un término de cuatro meses a partir de la ejecutoria del presente fallo, so pena de la cesación de los efectos. Además señaló que no se pronunciará respecto a los demás derechos fundamentales invocados por que subyacen en la petición de inclusión en el Registro Único de Población Desplazada, por lo que consideró no ampararlos.

4. LA IMPUGNACION La Dirección de la Agencia Presidencial para la Acción social impugnó el fallo citado.

Arguyó que el acto administrativo proferido por el asesor con funciones de Coordinación de la Unidad Territorial de Caquetá, fue motivado y reúne todos los elementos del mismo como son el subjetivo, objetivo, finalista y causalista, gozando de presunción de legalidad. Señaló que la calidad de desplazado la adquieren quienes se encuentren dentro de las circunstancias previstas en el articulo 1 de la ley 387 de 1997 y de acuerdo con los hechos narrados bajo la gravedad de juramento por la actora, su situación no se enmarca dentro de la mencionada ley. Por lo que la decisión esta ajustada al orden jurídico y no ha vulnerado derecho fundamental alguno. Añadió que la accionante no interpuso recurso alguno contra la

resolución objeto de controversia y ahora instaura acción de tutela, que no es el mecanismo legal para solicitar la nulidad de tal resolución y menos el procedimiento para la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada. Agotado el trámite procesal y no encontrándose causal que lo invalide, procede la Sala a decidir previas las siguientes,

5. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación del fallo de diecinueve (19) de marzo de 2009, proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en cumplimiento de lo preceptuado por el artículo 32° del Decreto 2591 de 1991, el cual indica que: “presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los tres días siguientes al superior jerárquico correspondiente (...)” 5.2 Planteamiento del Problema Corresponde a la Sala decidir en esta oportunidad, si se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, contradicción, igualdad, por parte de Acción Social Seccional Caquetá, al expedir la Resolución N° 180010021 de 6 de febrero de 2009, que negó la inscripción de la accionante en el Registro Único de la Población Desplazada por la violencia. 5.3 De conformidad con el problema jurídico propuesto, es necesario determinar si le asistió razón a la entidad accionada para negar la Inscripción de la peticionaria, en razón de lo indicado por el marco legal que rige la materia y en consecuencia de ello, determinar a la luz de los presupuestos del caso concreto la procedencia del amparo.

5.4 Requisitos para la inscripción en el Registro Nacional para la Población Desplazada. Respecto del derecho a ser inscrito en el Registro de la población desplazada es oportuno precisar, que los requerimientos y alcance de la protección de las victimas del desplazamiento forzado, se encuentra regulada en la Ley 387 de 1997 y en el Decreto 2569 de 2000. En estas normas se señalan los beneficios y entidades llamadas a conceder apoyo y cooperación a los ciudadanos que se encuentran en estado de desplazamiento; es decir, que el punto de partida para ser beneficiario de las prerrogativas establecidas por el Gobierno Nacional a favor de esta población, se origina en la demostración del estatus de desplazado requisito que da nacimiento a la condición de vulnerabilidad de mencionados ciudadanos. En relación con la exigencia de demostrar esta condición, la doctrina constitucional, fijó algunos criterios, sustentando la tesis conforme a la cual la condición de desplazado se adquiere de facto a manera de ilustración en sentencia T227 de 1997, se expreso: “cual fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos elementos cruciales : la coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas dos condiciones se dan, como ocurre en el caso motivo de esta tutela, no hay la menor duda de que se está ante un problema de desplazados.” De otro lado, el artículo 1° de la Ley 387 de 1997 y el artículo 2° del Decreto 2569 de 2000 que la reglamenta, establecen los parámetros de la

condición de desplazado. De esto modo, el mencionado artículo 2°, establece que: “El Gobierno Nacional a través de la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior o la entidad que esta delegue, declarará que se encuentra en condición de desplazamiento aquella persona desplazada que solicite tal reconocimiento mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 32 de la ley 387 de 1997, a saber 1. Declarar esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las personerías municipales o distritales o cualquier despacho judicial, y 2. Solicitar que se remita para su inscripción a la Dirección General para los Derechos humanos del Ministerio del Interior o a la oficina que este designe a nivel departamental distrital o municipal copia de la declaración de los hechos de que trata el numeral anterior." Sobre las anteriores definiciones se cuestiona la Sala, si la condición de desplazado se adquiere cuando se esta en presencia de las circunstancias de hecho que demuestran un fenómeno de violencia y consecuente desplazamiento, o se adquiere a efecto de la declaración que realice el Ministerio del Interior o la entidad que este delegue. Para resolver la controversia propuesta, la Jurisprudencia constitucional acudió al criterio de favorabilidad, con el ánimo de constituir la protección jurídica más adecuada para proteger los derechos de la población desplazada, en cuyo desarrollo incluyó los Principios Rectores del Desplazamiento Interno de personas, introducido al ordenamiento jurídico colombiano, a través del bloque de constitucionalidad (ART. 93 C.P.).

En consecuencia de una interpretación armónica de las normas que rigen el fenómeno de desplazamiento y los preceptos internacionales, se infiere que corresponde a todos los funcionarios que reciben las declaraciones de desplazados, obrar de conformidad con el principio de solidaridad que establece la Carta Política, y que impone en forma concreta a quienes realizan funciones relacionadas con estos grupos marginados, obrar con tal diligencia que no se ahorren esfuerzos para procurar apoyo y cooperación a estos ciudadanos en cada una de sus demandas y requerimientos. No obstante, la “carga” de demostrar la condición de desplazado, ha señalado la Corte Constitucional, es compartida entre quienes solicitan la inscripción en el Registro Nacional de Desplazados, así como aquella, en cabeza de los funcionarios que se encargan de recibir y evaluar las solicitudes. Esta postura encuentra asidero en la desproporción de exigir a la población que pretende ser reconocida como desplazada, coherencia, y claridad absoluta en el relato de los hechos que originaron su desplazamiento, dadas las situaciones de difícil comprensión que envuelven el fenómeno mismo del desplazamiento. En igual sentido, dada la postura de reconocer el fenómeno del desplazamiento originado en las situaciones fácticas, se ha indicado que para la acreditación de esta condición no se debe tener un manejo probatorio estricto, sino debe respaldarse en valoraciones integrales, que permitan el cotejo de factores objetivos y subjetivos, que a la final, permitan procurar la mas efectiva protección a los derechos que invoca el actor en su condición de

vulnerabilidad. Expuesto, lo anterior, la Sala abordara los presupuestos del caso concreto a fin de determinar la viabilidad del amparo que se depreca. 5.5 Presupuestos del Caso Concreto En el caso objeto de revisión la Coordinadora de Acción Social, Unidad Territorial de Caquetá negó la inscripción en el Registro Único de la Población Desplazada, tanto a la accionante como a los miembros de su hogar. Su negativa fue motivada en la falta de credibilidad de la declaración rendida por la señora Muñoz Rojas surtida ante la Procuraduría del Pueblo Regional de Florencia, al considerarla contraria a la verdad, en aplicación del numeral 1 del articulo 11 del Decreto 2569 de 2000, ya que en su criterio al confrontar la información suministrada por la accionante con la base de datos del Departamento Nacional de Planeación, el Fondo de Solidaridad y Garantía Fosyga y la Registraduría Nacional del Estado Civil, demostraban que la accionante no residía en el Municipio de Solano Caquetá de donde manifestó ser desplazada. Al respecto de las razones expuestas, las cuales fundamentaron la negativa de la inscripción, considera la Sala que no dan cuenta de la interpretación más favorable de los requisitos que verifican las autoridades para brindar la protección contenida en la Ley 387 de 1997. De conformidad a lo enunciado en párrafos anteriores, es necesario considerar que la condición de desplazado se adquiere a través de las circunstancias de facto que se presentan en cada caso concreto, y sobre las cuales no se debe ahorrar esfuerzos por parte de los

funcionarios encargados de esa valoración. No obstante, es necesario señalar que de la actuación surtida por Acción Social no se puede predicar un acto perturbador o vulnerador de derechos fundamentales, toda vez que su conducta pese a considerarse restringida en el ámbito de favorabilidad a la población desplazada, no puede endilgarse como una actuación arbitraria o irregular. Así las cosas se presenta en el caso en estudio, un fenómeno de tensión entre la condición de desplazada que indica tener la peticionaria y los criterios de convicción de Acción Social para negar la solicitud de registro. Con el ánimo de procurar un amparo al estado de vulnerabilidad de la señora Muñoz Rojas, sin que con ello se produzca un desconocimiento de la función de Acción Social para valorar y realizar los actos de inscripción de la población desplazada, esta Sala considera en una interpretación armónica del principio de buena fe, a beneficio de la actora, que es en la instancia administrativa en donde debe tener lugar la demostración de los hechos que invoca, como el escenario propicio en donde en desarrollo de las funciones que le son propias a Acción Social, concurra la carga de demostrar la condición de desplazada por parte de la peticionaria y de otro lado de la entidad llamada a desarrollar medidas de cooperación a beneficio de esta población vulnerable. En relación con lo expuesto en párrafos precedentes, corresponde a Acción Social Seccional de Caquetá, presumir en principio la buena fe de la actora en cuanto a su versión de ser desplazada de la violencia, no obstante es oportuno

indicar, que ésta no opera en forma absoluta, sino que debe ser entendida en forma armónica con los trámites y procesos administrativos desarrollados por la Ley 387 de 1997, que fija el deber de declaración de quien alega ser desplazado y el correlativo imperativo para los funcionarios de realizar la valoración y proceder a realizar el registro. Acogiendo la tesis garantista, esbozada por el Tribunal Constitucional, esta Sala amparará el derecho a la igualdad material de la señora Miriam Muñoz Rojas, pero en el entendido de ordenar a Acción social revivir los términos para que en uso de los recursos de reposición y en subsidio de apelación, contra la Resolución Nº 180010021 de 6 de febrero de 2009, ella exponga y solicite las pruebas que le permitan demostrar los hechos que la acreditan como desplazada; lo anterior en aras de procurar una protección que guarde coherencia con los límites de la decisión judicial, que en este caso se presentan, al existir en primera instancia el cumplimiento de un imperativo legal por parte de Acción Social, de lo cual no puede endilgársele una conducta omisiva. El argumento de amparo que se propone encuentra sustento en conceder a la actora en aplicación del principio de favorabilidad, la oportunidad de revivir la instancia administrativa, y por su parte, dentro del marco de la competencia asignada a Acción Social, procurar una nueva oportunidad para valorar la situación de la peticionaria. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA REVÓCASE la sentencia de 19 de marzo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá y en su lugar, CONCÉDASE el amparo del derecho a la igualdad de la señora Miriam Muñoz Rojas, y ORDÉNASE a ACCIÓN SOCIAL SECCIONAL CAQUETÁ revivir los términos del recurso de reposición y apelación procedentes contra la resolución Nº 180010021 de 6 de febrero de 2009 que negó el registro de la peticionaria, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el articulo 30° del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO