CE-18001-23-31-000-2009-00249-01(18881)-2014

AUTONOMIA TRIBUTARIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - En sentencia de 9 de julio de 2009, proferida en el Expediente 16544, la Sección modificó su criterio para señalar que dichas entidades están facultadas para establecer los elementos de los tributos cuya creación autorice la ley, cuando ésta no los fije directamente / AUTONOMIA JUDICIAL EN LA INTERPRETACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO - Permite modificar criterios jurisprudenciales anteriores para adoptar criterios más apropiados o para adaptarse a los continuos cambios sociales 2.2. En relación con la autonomía tributaria de las entidades territoriales, la Sala ha mantenido una línea jurisprudencial construida a partir de la sentencia del 9 de julio de 2009, en la que modificó su criterio, para señalar que los Concejos Municipales, a la luz de la Constitución Política de 1991, tienen plenas facultades para determinar los elementos de los tributos de conformidad con los parámetros señalados por el legislador. En dicha providencia, la Sala puso de presente que la facultad impositiva de los municipios en la Constitución de 1886 era derivada, y que esa potestad sufrió algunos cambios en la Constitución de 1991, al disponer que la ley, las ordenanzas y los acuerdos podían determinar los elementos del tributo, en concordancia con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1°, 287-3, 300-4 y 313-4 constitucionales, que confirieron a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la posibilidad de establecer aspectos de la obligación

tributaria. La Sección precisó que la mencionada competencia no es ilimitada, en tanto la facultad creadora del tributo está atribuida al Congreso, pero a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquélla no los haya fijado directamente. 2.3. Ese cambio de posición se fundamentó en la interpretación que realizó la Corte Constitucional del artículo 338 de la Constitución Política […] 2.4. Con base en los anteriores argumentos, la Sala modificó su criterio jurisprudencial para reconocer la facultad que tienen los concejos municipales para establecer el tributo y los elementos de la obligación tributaria, de acuerdo con las pautas establecidas en la ley creadora del gravamen. 2.5. Por eso, la Sala ha construido una nueva línea jurisprudencial, desde antes de la interposición de la presente acción, que constituye el criterio actual de esta Sección, tal como se ha expuesto en los apartes precedentes. 2.6. La adopción del nuevo criterio, que se juzga más ajustado al contenido de la norma, es connatural al ejercicio de la función jurisdiccional, en tanto es propio de ella poder rectificar la interpretación de las normas. Si bien la autonomía judicial para la interpretación del ordenamiento jurídico está limitada por la necesidad de brindar seguridad jurídica, ello no desconoce que se puede modificar el criterio jurisprudencial para adoptar un criterio que se juzgue más apropiado o, para adaptarse a los continuos cambios sociales. 2.7. Como se observó, en este caso la modificación del criterio jurisprudencial no atendió a una decisión arbitraria, sino

a la interpretación que realizó la Corte Constitucional del artículo 338 de la Constitución Política respecto de las facultades impositivas de las entidades territoriales, habida consideración de que esa Corporación tiene a su cargo la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 1 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 287 NUMERAL 3 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 300 NUMERAL 4 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 313 NUMERAL 4 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 338

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 004 DE 2003 (28 de abril) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORENCIA CAQUETA (No anulado) / ACUERDO 023 DE 2008 (9 de diciembre) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORENCIA CAQUETA - ARTICULO 34 (No anulado) NOTA DE RELATORIA: La síntesis del asunto es la siguiente: Se estudió la legalidad del Acuerdo 004 del 28 de abril de 2003 y del artículo 34 del Acuerdo 023 de 9 de diciembre de 2008, mediante los cuales el Concejo Municipal de Florencia (Caquetá) estableció la tarifa para el cobro del servicio de alumbrado público en su territorio. La Sala confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo del Caquetá que negó la nulidad, porque concluyó que las normas acusadas se expidieron en ejercicio de las facultades que la Constitución Política le reconoce a los municipios en materia tributaria (artículo 338 Constitución Política) y con fundamento en la autorización que las Leyes 97 de 1913 (art. 1 literal d) y 84 de

1915 (art. 1) les confieren para fijar los elementos del tributo en mención.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la interpretación del artículo 338 de la Constitución Política se cita la sentencia C-413 de 1996 de la Corte Constitucional.

IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO - Origen y autorización legal. Esta prevista en la Ley 97 de 1913 / IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICOElementos. Los concejos municipales están facultados para fijarlos con fundamento en las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. Reiteración jurisprudencial / IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO - No son nulos el Acuerdo 004 de 28 de abril de 2003 ni el artículo 34 del Acuerdo 023 de 9 de diciembre de 2008 porque el Concejo Municipal de Florencia estaba facultado por la Constitución y la ley para establecer la tarifa del tributo en su jurisdicción 3.2. El impuesto de alumbrado público tuvo origen legal en la Ley 97 de 1913, en virtud de la cual el legislador, en ejercicio de su facultad constitucional, autorizó al Distrito Capital de Bogotá para establecer un impuesto “sobre el servicio de alumbrado público”, organizar su cobro y darle el destino más conveniente para atender los servicios municipales. 3.3. La facultad conferida al Concejo de Bogotá por la Ley 97 de 1913, fue extendida por la Ley 84 de 1915 a las demás entidades territoriales del nivel municipal. 3.4. El literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 fue objeto de revisión constitucional mediante la sentencia C-504 de

2002, declarándose exequible la referida norma, al considerar que corresponde a los concejos municipales determinar los elementos de los tributos cuya creación autorizó la citada ley […], la Corte Constitucional, en la sentencia C-504 de 2002, al revisar la constitucionalidad del literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, concluyó que esa norma no vulneraba el principio de legalidad tributaria establecido en el artículo 338 de la Constitución Política. En esas condiciones, la Ley 97 de 1913 constituye lo que la Corte Constitucional ha denominado una “ley de autorizaciones”, es decir, el “elemento mínimo” que necesitan los entes territoriales frente a los impuestos que administran. 3.7. Por su parte, esta Sección ha señalado que los entes territoriales tienen la facultad para establecer los elementos del impuesto de alumbrado público, y así lo ha indicado en diferentes oportunidades, con fundamento en los argumentos que sobre la autonomía tributaria fueron expuestos en la sentencia del 9 de julio de 2009 antes referida. 3.8. Desde esta perspectiva, no es del caso inaplicar el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, y el artículo 1º de la Ley 84 de 1915. Estas normas constituyen el marco de la facultad impositiva de los municipios, para establecer el impuesto de alumbrado público: determinó los sujetos activos, algunos sujetos pasivos y los hechos gravables, dejando a los concejos municipales la determinación de los demás elementos del tributo, entre ellos la

tarifa del impuesto, facultad que se encuentra conforme con los artículos 313-4 y 338 de la Constitución Política, según el estudio de constitucionalidad al que fue sometido la norma. 3.10. En esta ocasión deben ratificarse los criterios anteriores, y con fundamento en los mismos, se concluye que: - El artículo 338 de la Constitución Política otorgó autonomía a los municipios para fijar los elementos del impuesto, dentro de los límites de la Constitución y la ley, como se concluye de la interpretación armónica de esta norma y los artículos 150-12, 287-3 y 313 de la Constitución Política. - La norma municipal que desarrolle la autorización legal debe recoger el hecho imponible previsto en la ley habilitante. No lo puede desconocer o variar. - El artículo 1º de la Ley 97 de 1913 creó el impuesto de alumbrado público y facultó al Concejo de Bogotá para fijar los elementos del tributo. Mediante la Ley 84 de 1915 se hizo extensiva esta facultad a las demás entidades territoriales. - El artículo 1º de la Ley 97 de 1913 fijó como objeto imponible el servicio de alumbrado público, y como hecho generador el ser usuario potencial receptor de ese servicio. - Dada la autonomía conferida a los entes territoriales, el Concejo Municipal de Florencia podía determinar los demás elementos del impuesto de alumbrado público. 3.11. En ese contexto es claro que el artículo 34 del Acuerdo No. 023 de 2008 y el Acuerdo No. 004 de 2003 fueron expedidos por el Concejo Municipal de Florencia, en ejercicio y con observancia

de las facultades constitucionales y legales, en especial, en desarrollo del principio de legalidad tributaria emanado del artículo 338 de la Constitución Política.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150 NUMERAL 12 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 287 NUMERAL 3 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 313 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 338 / LEY 97 DE 1913 ARTICULO 1 LITERAL D / LEY 84 DE 1915 ARTICULO 1

NOTA DE RELATORIA: Sobre la facultad impositiva territorial en la sentencia se citan las sentencias C-538 de 2002 y C-035 de 2009 de la Corte Constitucional y sobre la exequibilidad del literal d) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913 ver la sentencia C-504 de 2002 de la misma corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Bogotá D. C., tres (3) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 18001-23-31-000-2009-00249-01(18881)

Actor: LUIS ALFREDO CARBALLO GUTIERREZ

Demandado: MUNICIPIO DE FLORENCIA FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 31 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que denegó las súplicas de la demanda.

I. DEMANDA Luis Alfredo Carballo Gutiérrez, actuando en ejercicio de la acción prevista en el

artículo 84 del C.C.A., demandó la nulidad del artículo 34 del Acuerdo No. 023 del 9 de diciembre de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Florencia y del Acuerdo No. 004 del 28 de abril de 2003, cuyos textos son los siguientes: “Acuerdo No. 023 (9 de Diciembre de 2008) “Por medio del cual se modifica el Acuerdo No. 022 del 7 de diciembre de 2004 “por medio del cual se adopta el Estatuto de Rentas del Municipio de Florencia” EL CONCEJO MUNICIPAL DE FLORENCIA En uso de sus facultades constitucionales y legales, y en especial las conferidas en el numeral 4º del artículo 313 de la Constitución Nacional, artículo 338 de la Ley 14 de 1983,

ACUERDA: (…) ARTÍCULO 34. Adicionar en el Titulo I, Capítulo XII, el impuesto de alumbrado público,

en los siguientes artículos, el cual quedará así: ALUMBRADO PÚBLICO ARTÍCULO (SIC). Los usuarios del servicio de energía eléctrica concurrirán al pago del servicio de alumbrado público en el Municipio de Florencia – Caquetá. La tarifa máxima a cobrar a los suscriptores con base en sus actividades y estratificación será la siguiente:

SUSCRIPTOR PAGO POR SUSCRIPTOR RESIDENCIAL ESTRATO 1 1.865

ESTRATO 2 2.769

ESTRATO 3 4.513

ESTRATO 4 6.965

COMERCIAL 28.358

INDUSTRIAL 28.358

OFICIAL 40.768

Las anteriores tarifas solamente podrán ser indexadas, teniendo en cuenta las

disposiciones que sobre (SIC) que expida la respectiva comisión reguladora. PARÁGRAFO 1º. Las rentas percibidas por concepto del impuesto al servicio de alumbrado público harán parte de los ingresos corrientes de libre destinación del municipio”. “ACUERDO No. 004 DE 2003 (28-abril) “Por medio del cual se establece la tarifa del servicio público en el Municipio de Florencia” EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE FLORENCIA CAQUETÁ En uso de sus facultades establecidas en el numeral 4º del artículo 313 de la Constitución Política y el numeral 7º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994

ACUERDA: ARTÍCULO PRIMERO: Establézcase la tarifa del servicio de alumbrado público para el

Municipio de Florencia así:

ESTRATO PORCENTAJE

1 7% 2 8% 3 9% 4 10%

COMERCIAL 10%

INDUSTRIAL 10% OFICIAL 13% ARTÍCULO SEGUNDO: Los excedentes que resulten de los ingresos obtenidos por este servicio, imputados sus costos y gastos, se destinarán a programas de mantenimiento y expansión del servicio, consultando la infraestructura eléctrica existente y proyectada por parte de la Electrificadora del Caquetá.

ARTÍCULO TERCERO: Se constituye el Comité Veedor del servicio de alumbrado público, el cual estará compuesto por seis (6) personas: Cuatro (4) Presidentes de Juntas de Acción Comunal elegidos en cada una de las cuatro (4) comunas en que está dividido el Municipio de Florencia.

Un (1) representante del sector agropecuario elegido por la Junta Administradora Local. Un (1) representante del sector comercial e industrial elegido por la Cámara de Comercio.

ARTÍCULO CUARTO: El concejo municipal autoriza al Alcalde de Florencia por tres (03) meses a partir de la sanción del presente acuerdo, para reglamentar la organización, funcionamiento y período de miembros del comité veedor, mediante acto administrativo.

ARTÍCULO QUINTO: El presente acuerdo rige a partir de su sanción y publicación y deroga todas las normas que sean contrarias, en especial el Acuerdo 013 del 1º de agosto de 1997.

COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.” Estimó el demandante como violados el artículo 150 numerales 1, 2, 12 y 13, y el artículo 313 numeral 4º de la Constitución Política, las Leyes 97 de 1913, 84 de 1915, 136 de 1994 y 617 de 2000. En desarrollo del concepto de la violación formuló en resumen estos cargos: Si bien es cierto que las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 crearon el impuesto de alumbrado público, también lo es que no determinaron los elementos de la obligación tributaria. Las mencionadas normas fueron expedidas en vigencia de la Constitución Política de 1886, y no guardan coherencia con la nueva concepción del Estado Colombiano establecida desde el año de 1991. En el artículo 313 de la Constitución Política de 1991 se estableció que la potestad tributaria de los concejos municipales debe ejercerse de conformidad

con la Constitución y la ley. Por tanto, esas corporaciones no tienen la facultad de crear el tributo sino la de votar su aplicación en el nivel territorial. En igual sentido, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 estableció las facultades legales de los concejos municipales. De esta manera, la regulación del tributo por parte de estas corporaciones, debe estar precedida de un ordenamiento jurídico que lo autorice. Al no tener soporte legal el impuesto de alumbrado público, el concejo municipal no podía crearlo y establecer el régimen tarifario, el hecho generador y, los sujetos activo y pasivo del tributo. Los actos acusados adolecen de falsa motivación en tanto se fundan en los artículos 313 numeral 4º de la Constitución Política y 32 de la Ley 136 de 1994 y, establecen el impuesto de alumbrado público sin que exista un fundamento legal que autorice su imposición.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado del municipio de Florencia se opuso a las pretensiones de la parte accionante, con los siguientes argumentos: El Consejo de Estado, en providencia del 9 de julio de 2009, expediente No. 16544, modificó su posición respecto de la potestad impositiva de los concejos municipales, en el sentido de considerar que esas corporaciones tenían la facultad de establecer los elementos de los tributos a partir de lo dispuesto en la Ley 97 de 1913. Esto, con fundamento en la sentencia C-504 de 2002, por medio de la cual se declaró la exequibilidad de los literales d) impuesto de alumbrado público e, i) impuesto sobre teléfonos urbanos de la Ley 97 de 1913.

Al Congreso no se le puede exigir, que en la ley respectiva incluya directamente todos los elementos del tributo, pues en virtud de las reglas de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, no le corresponde sustituir a esas entidades en el ejercicio de las competencias que le han sido asignadas por la Constitución Política.

III. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante providencia del 31 de marzo de 2011, denegó las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: Las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, que autorizaron a los concejos municipales para establecer el impuesto sobre el servicio de alumbrado público, fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-504 de

2002. El Consejo de Estado modificó la posición que había sostenido sobre las facultades impositivas de las entidades territoriales, para considerar que los elementos de la obligación tributaria podían ser determinados por las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, siempre que la creación del tributo estuviere autorizada en la ley. El Concejo Municipal de Florencia tenía facultad para regular el impuesto de alumbrado público, en tanto el mismo se encontraba creado en las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. Los razonamientos esgrimidos por el actor no se ajustan a los actuales parámetros que permiten a los concejos municipales, en virtud de los principios de descentralización y autonomía, establecer las tarifas del impuesto de alumbrado público, debido a que la ley que creó dicho tributo no los consagró.

IV. EL RECURSO DE APELACIÓN

La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: El Consejo de Estado no ha mantenido una posición uniforme en cuanto a las facultades impositivas de los concejos municipales, por tanto, sus sentencias no constituyen precedente, ni son obligatorias. El cambio de postura ha sido reiterativo, lo que genera inseguridad jurídica. El tributo de alumbrado público al transitar de una Constitución a otra, perdió su legitimidad frente al actual ordenamiento superior. La facultad del Congreso de establecer los tributos, no puede trasladarse a los concejos municipales, en tanto se trata de corporaciones administrativas y no de entes legislativos. El Consejo de Estado en sentencia del 11 de diciembre de 2008, proferida en el expediente No. 16243, consideró que si bien la Corte Constitucional declaró exequibles los literales d) e i) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, esas normas establecieron el tributo sin determinar los elementos de la obligación tributaria, por lo que el mismo carece de identidad. La indeterminación del hecho generador conduce a que sean los concejos municipales los que creen el objeto del tributo y los hechos económicos reveladores de la capacidad contributiva, lo que es contrario al ordenamiento constitucional y legal.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante no presentó alegatos de conclusión.

El Municipio de Florencia no presentó alegatos de conclusión. El Ministerio Público rindió concepto en los siguientes términos: Si bien el Consejo de Estado ha cambiado de posición en la jurisprudencia que ha

emitido respecto de las facultades impositivas de las entidades territoriales, esto no es óbice para que la misma sirva como criterio auxiliar al juzgador, máxime cuando la nueva posición se encuentra acorde con la sentencia de la Corte Constitucional, que declaró la exequibilidad del literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913. Además, la nueva posición del Consejo de Estado está ajustada a las normas constitucionales, que otorgan la potestad impositiva a las entidades territoriales, y a las disposiciones legales, que autorizaron a los concejos municipales la creación del impuesto de alumbrado público. De acuerdo con la citada jurisprudencia, no resulta procedente la inaplicación de la Ley 97 de 1913, por el hecho de no fijar los elementos del tributo, por cuanto los concejos municipales están facultados por el artículo 338 de la Constitución Política y, por los principios de autonomía y, descentralización territorial, para establecer elementos de la obligación tributaria.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 31 de marzo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que denegó las súplicas de la demanda.

1. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala establecer si el Concejo Municipal de Florencia tenía facultades para adoptar el impuesto de alumbrado público en su jurisdicción y, determinar los elementos esenciales.

2. FACULTADES IMPOSITIVAS DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES 2.1. Según el apelante, el Consejo de Estado no tiene una posición uniforme en

cuanto a las facultades impositivas de los concejos municipales. Por tanto, las sentencias que ha proferido en esa materia no constituyen precedente, ni son obligatorias. Y, sostuvo que la facultad del Congreso de establecer los tributos, no puede trasladarse a los concejos municipales, en tanto se tratan de corporaciones administrativas y no entes legislativos. 2.2. En relación con la autonomía tributaria de las entidades territoriales, la Sala ha mantenido una línea jurisprudencial construida a partir de la sentencia del 9 de julio de 20091, en la que modificó su criterio, para señalar que los Concejos Municipales, a la luz de la Constitución Política de 1991, tienen plenas facultades para determinar los elementos de los tributos de conformidad con los parámetros señalados por el legislador. En dicha providencia, la Sala puso de presente que la facultad impositiva de los municipios en la Constitución de 1886 era derivada, y que esa potestad sufrió algunos cambios en la Constitución de 1991, al disponer que la ley, las ordenanzas y los acuerdos podían determinar los elementos del tributo2, en concordancia con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1°, 287-3, 300-4 y 313-4 constitucionales, que confirieron a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la posibilidad de establecer aspectos de la obligación tributaria. La Sección precisó que la mencionada competencia no es ilimitada, en tanto la facultad creadora del tributo está atribuida al Congreso, pero a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales, de conformidad con las

pautas dadas por la ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquélla no los haya fijado directamente. 2.3. Ese cambio de posición se fundamentó en la interpretación que realizó la Corte Constitucional del artículo 338 de la Constitución Política: 1 C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente No. 16544. 2 Artículo 338 “Ante lo afirmado en la demanda, es necesario destacar que el aludido precepto constitucional no tiene el sentido de concentrar en el Congreso la competencia exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo, incluidos los que establezcan las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del ámbito propio e inalienable que la Constitución reconoce a las entidades territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos territorios. (…) “Cuando la Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar.

(…) “Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (artículos 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios -como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución3. (Negrillas y subrayas fuera de texto). 2.4. Con base en los anteriores argumentos, la Sala modificó su criterio jurisprudencial para reconocer la facultad que tienen los concejos municipales para establecer el tributo y los elementos de la obligación tributaria, de acuerdo con las pautas establecidas en la ley creadora del gravamen. 2.5. Por eso, la Sala ha construido una nueva línea jurisprudencial, desde antes de la interposición de la presente acción4, que constituye el criterio actual de esta Sección, tal como se ha expuesto en los apartes precedentes.

3 C-413 de 1996 4 La demanda se presentó el día 10 de septiembre de 2009.Fl 56 vuelto c.p. 2.6. La adopción del nuevo criterio, que se juzga más ajustado al contenido de la norma, es connatural al ejercicio de la función jurisdiccional, en tanto es propio de ella poder rectificar la interpretación de las normas. Si bien la autonomía judicial para la interpretación del ordenamiento jurídico está limitada por la necesidad de brindar seguridad jurídica, ello no desconoce que se puede modificar el criterio jurisprudencial para adoptar un criterio que se juzgue más apropiado o, para adaptarse a los continuos cambios sociales. 2.7. Como se observó, en este caso la modificación del criterio jurisprudencial no atendió a una decisión arbitraria, sino a la interpretación que realizó la Corte Constitucional del artículo 338 de la Constitución Política respecto de las facultades impositivas de las entidades territoriales, habida consideración de que esa Corporación tiene a su cargo la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución5.

3. AUTORIZACIÓN LEGAL DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO 3.1. Según el apelante, el Concejo Municipal de Florencia estableció el impuesto de alumbrado público y, sus elementos, sin que existiera una ley que soportara legalmente el tributo. Si bien, las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 autorizaron la creación del tributo, las mismas no se encuentran ajustadas al actual ordenamiento superior, en tanto omiten fijar los elementos de la obligación tributaria.

La indeterminación del hecho generador, dijo, conduce a que sean los concejos municipales los que creen el objeto del tributo y los hechos económicos reveladores de la capacidad contributiva. 3.2. El impuesto de alumbrado público tuvo origen legal en la Ley 97 de 1913, en virtud de la cual el legislador, en ejercicio de su facultad constitucional, autorizó al Distrito Capital de Bogotá para establecer un impuesto “sobre el servicio de alumbrado público”, organizar su cobro y darle el destino más conveniente para atender los servicios municipales. 5 Artículo 241 C.P. 3.3. La facultad conferida al Concejo de Bogotá por la Ley 97 de 1913, fue extendida por la Ley 84 de 1915 a las demás entidades territoriales del nivel municipal. 3.4. El literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 fue objeto de revisión constitucional mediante la sentencia C-504 de 2002, declarándose exequible la referida norma, al considerar que corresponde a los concejos municipales determinar los elementos de los tributos cuya creación autorizó la citada ley. Sobre el particular dijo así esta providencia: “En lo que hace a la autorización para crear los tributos acusados se observa una cabal correspondencia entre el artículo 1 de la ley 97 de 1913 y los preceptos constitucionales invocados, esto es, los artículos 313-4 y 338 superiores. En efecto, tal como lo ha venido entendiendo esta Corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren

primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales. Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas. (…) Destacando en todo caso que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional; en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo, al propio tiempo que le respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar l