CE-18001-23-33-000-2015-00180-01(AC)-2020

ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE NOTIFICACIÓN DE LA RESPUESTA

DEL DERECHO DE PETICIÓN – Acreditado / AUSENCIA DE COMPETENCIA

PARA RESOLVER EL DERECHO DE PETICIÓN / NOTIFICACIÓN DEL

TRASLADO DE LA PETICIÓN AL FUNCIONARIO COMPETENTE – No

acreditado / VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN

[S]e advierte por la Sala que con la impugnación formulada la demandada allegó el oficio fechado el día 5 de junio de 2015, afirmando que i) se remitió al peticionario su expediente prestacional, hoja de servicios y certificado de antecedentes prestacionales; y ii) se le informó al actor que las demás solicitudes se remitieron por competencia a la Dirección de Personal del Ejército. En criterio de la Sala la respuesta emitida es clara, precisa y congruente con lo solicitado en lo que tiene que ver con la competencia de la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional en el presente asunto, y tiene la potencialidad de absolver el requerimiento en los términos en que fue elevado. No obstante, no hay elementos que permitan concluir que la accionante tuvo conocimiento de la respuesta y de la remisión de su petición a la autoridad competente, pues por el solo hecho de la introducción del documento al correo, según consta en el folio arriba indicado, no se puede llegar a tal conclusión. En efecto, la Sala observa que el oficio fue puesto a disposición del grupo de correspondencia 12 de junio de 2015 del año en curso para su envío al tutelante, de conformidad con el sello de recibido impreso, sin embargo no hay prueba de que el mismo haya sido puesto efectivamente en

conocimiento del peticionario en la dirección suministrada. Respecto a la mera remisión por correo de una respuesta de la administración sin verificar su recepción por el peticionario, como un medio efectivo para poner en conocimiento la posición de la administración. (…) [N]o cabe duda que quebranta el principio de publicidad consagrado en el artículo 209 superior, el cual debe regir la función pública, y en ocasiones el derecho fundamental al debido proceso, el hecho de suponer el conocimiento de un acto antes de ser efectivamente comunicado al administrado. Aunado a lo anterior, se reitera que uno de los elementos esenciales del derecho de petición, como se expuso en el numeral 2º de la parte motiva de esta sentencia, es que la respuesta emitida sea notificada efectivamente al interesado, en tanto de nada sirve que la respuesta sea clara, precisa y congruente con lo solicitado, si el peticionario desconoce cuál es la posición de la entidad ante la que se hizo ejercicio de este derecho fundamental. En consonancia con lo expuesto, a pesar de que se encuentra acreditado que se emitió una respuesta y la puso a disposición del grupo de correspondencia de la entidad para su envío al tutelante, la Sala no puede predicar que en el sub judice se cumplió la orden emitida por el a quo y en consecuencia dejar sin efectos la misma, por cuanto sólo se puede entender surtida una notificación, y por ende, el conocimiento de las respuestas de las autoridades estatales frente a las peticiones de los administrados, cuando éstos reciben efectivamente las comunicaciones expedidas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil quince (2015).

Radicación número: 18001-23-33-000-2015-00180-01(AC)

Actor: LIBARDO LOAIZA MENDOZA Demandado: NACIÓNMINISTERIO DE DEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Decide la Sala la impugnación interpuesta contra la sentencia del 27 de julio de 2015, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Caquetá tuteló el derecho fundamental de petición de Libardo Loaiza Mendoza.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud de amparo y las pretensiones.

En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor Libardo Loaiza Mendoza, quien actúa en nombre propio, acudió ante los Juzgados Municipales de Florencia, con el fin de solicitar la protección de su derecho fundamental de petición, presuntamente vulnerado por la NaciónMinisterio de Defensa-Ejército Nacional. Como consecuencia del amparo del derecho invocado, solicitó que se ordene a la autoridad accionada responder de fondo la solicitud elevada el 11 de mayo de 2015.

2. Los hechos y las consideraciones de la parte tutelante.

La parte actora fundamentó su solicitud en los siguientes hechos y consideraciones: Indicó que el 11 de mayo de 2015 radicó un escrito en ejercicio del derecho fundamental de petición, en el que solicitó a la demandada, entre otras, una certificación de los salarios devengados en el año 2003 cuando era soldado

voluntario, así como de lo recibido en el mismo año cuando era soldado profesional. Afirmó que hasta la fecha de presentación de la demanda, la accionada no ha dado respuesta a su solicitud, violando de esta forma su derecho fundamental de petición.

3. Trámite procesal e informe de las entidades accionadas.

El reparto del asunto correspondió al Tribunal Administrativo del Caquetá, que mediante auto del 14 de julio de 2015 (fl. 9), admitió la demanda de tutela de la referencia y ordenó efectuar las notificaciones del caso. El Ejército Nacional guardó silencio frente al amparo invocado (fl. 19).

4. Fallo de Primera instancia Mediante sentencia del 27 de julio de 2015, el Tribunal Administrativo del Caquetá tuteló el derecho fundamental de petición y, en consecuencia, ordenó emitir una respuesta a la petición del tutelante del 11 de mayo de 2015 y hacerle entrega de la copia auténtica y completa de su carpeta prestacional, en un plazo de 48 horas contadas a partir de la notificación de dicha providencia. Lo anterior, por las razones que a continuación se sintetizan (fl. 21 a 30): En la providencia impugnada se hicieron algunas consideraciones sobre la procedencia de la acción de tutela, resaltando que es el instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces con el fin de brindar protección ante la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales.

Posteriormente, procedió a exponer en qué consiste el núcleo esencial del derecho fundamental de petición, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte

Constitucional, destacando que su respeto consiste en la emisión de una respuesta oportuna y de fondo, la cual debe ser puesta en conocimiento del interesado. Respecto a la vulneración del derecho fundamental de petición en el sub judice, el a quo expuso que al no haberse contestado la demanda de tutela por parte de la accionada, se presumía la veracidad de los hechos narrados, es decir, que no hubo una respuesta en la oportunidad legalmente establecida al requerimiento elevado por la demandante.

5. La impugnación Mediante escrito obrante a folios 41 a 45, la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional impugnó la sentencia antes descrita, aduciendo lo siguiente: Informó que la competencia de dicha dependencia se limita al reconocimiento y pago de prestaciones sociales de carácter unitario como las indemnizaciones, causadas con ocasión del deceso o la disminución de la capacidad laboral del personal, así como la elaboración y remisión de los expedientes al Grupo de prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa, que es el competente para pronunciarse sobre los reconocimientos pensionales.

Señaló que mediante oficio del 5 de junio de 2015 se dio respuesta a la petición del demandante, en el que se le indicó que se adjuntaba su carpeta prestacional y su hoja de servicios con la respuesta, a la dirección facilitada por éste, además, que las otras solicitudes fueron remitidas por competencia a la Dirección de Personal del Ejército, situación que evidencia que se configuró el fenómeno denominado hecho superado. Finalmente, estimó que se vulneró su derecho al debido proceso, por cuanto no se notificó del auto admisorio de la demanda, impidiéndole de esta forma ejercer su

derecho de contradicción y defensa.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela.

2. Generalidades de la acción de tutela Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable, y la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza. En este sentido, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa

judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo. En desarrollo del artículo 86 superior, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia del amparo la existencia de otros recursos judiciales, salvo que éste se invoque como mecanismo transitorio, o que el medio ordinario no sea eficaz para proteger el derecho fundamental. Sin embargo, la Corte ha señalado que la existencia de otros medios de defensa judicial, no es por sí misma razón suficiente para dar lugar a la declaratoria de improcedencia del amparo constitucional, ya que es necesario entrar a considerar (i) si dicho mecanismo es eficaz para restablecer el derecho y (ii) la necesidad de proteger el mismo de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable1.

3. Del derecho fundamental de petición Para el caso que nos ocupa, el Tribunal Constitucional a lo largo de múltiples y reiteradas providencias, ha señalado que el núcleo esencial del derecho fundamental de petición consiste en la certidumbre “de que, independientemente de lo que se solicita, se habrá de obtener una respuesta oportuna y de fondo”.2

Sobre las características que debe tener la respuesta dada, la Corte también ha señalado que: “El derecho a una pronta resolución no se reduce al simple deber estatal de dar contestación. La respuesta de la administración debe ser coherente y referirse al 1 Sentencia T-467 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda. 2 Sentencias T-244 de 1993 MP Hernando Herrera Vergara; T-279 de 1994 MP Eduardo Cifuentes

Muñoz; T 021 de 1998 MP José Gregorio Hernández Galindo. fondo de la materia sometida a análisis por parte de los interesados. No se haría efectiva la facultad de suscitar la intervención oficial en un asunto de interés general o particular, si bastara a la administración esgrimir cualquier razón o circunstancia para dar por respondida la petición”.3 Posteriormente, en la sentencia T-377 de 2000, la Corte estableció estos parámetros: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, en forma clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. La propuesta debe ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones

privadas cuando la ley así lo determine. f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera en igual forma como si se dirigiera contra la administración.

2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata.

3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. 3 Sentencia T125 de 1995 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la

obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. (…)”4 Además, uno de los elementos esenciales del derecho de petición, es que la respuesta emitida sea notificada efectivamente al interesado, en tanto de nada sirve que la respuesta sea clara, precisa y congruente con lo solicitado, si el peticionario desconoce cuál es la posición de la entidad ante la que se hizo ejercicio de este derecho fundamental. 5 Si bien las sentencias mencionadas se profirieron durante la vigencia del C.C.A, la Sala comparte las apreciaciones formuladas en el precedente jurisprudencial descrito, por lo que concluye que la garantía constitucional del artículo 23 no se satisface simplemente al obtener una respuesta de las autoridades, sino una resolución clara, precisa y congruente con lo solicitado, independiente que ésta sea contraria o favorable a los intereses del suplicante.

4. Análisis del caso en concreto.

Cuestión previa Manifiesta la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército que se vulneró su derecho al debido proceso, ya que nunca se le notificó la admisión de la demanda y no pudo contestar la misma. Al respecto, considera la Sala que no es aceptable esta argumentación, pues como se indicó en la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá se ordenó notificar al Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, lo cual en efecto ocurrió de acuerdo a lo observado en el expediente, por lo que no puede excusarse dicha dependencia en el hecho de que internamente no se le haya comunicado del contenido de tal providencia, pues dentro del Ministerio de Defensa deben llevarse a cabo los trámites internos necesarios y tendientes a que

se diera la respuesta a la acción de tutela. Así las cosas, se practicó la notificación correspondiente por el medio más expedito, para que de este modo se conociera en el Ministerio de Defensa-Ejército Nacional sobre el ejercicio de la presente acción (fl. 17 y 18), asunto distinto es que por la organización y trámites internos de dicha entidad para comunicar al funcionario o dependencia competente no se hayan podido atender los requerimientos judiciales, razón por la cual no se advierte una vulneración al debido proceso en el desarrollo del presente trámite constitucional. Análisis de fondo del asunto Para analizar si se presentó una vulneración del derecho fundamental de petición, se observa que el actor elevó un requerimiento ante el Ejército Nacional, en el que solicitó: i) certificación sobre lo devengado en el año 2003 cuando era soldado voluntario y cuando pasó a ser soldado profesional; ii) certificado de la última unidad militar donde prestó sus servicios; iii) certificación sobre las partidas computables para liquidar su asignación de retiro; iv) copia autentica de su carpeta prestacional; v) certificación del tiempo de servicio, discriminando los períodos de servicio militar obligatorio, como soldado voluntario y soldado profesional; vi) 4 M. P. Alejandro Martínez Caballero. 5 Sentencia T-1001 de 2003. M. P. Eduardo Montealegre Lynett. certificado de los factores salariales devengados durante el último año de servicio; vii) copia de la hoja de servicios. Al respecto, el A quo concluyó que en el expediente no obraban medios de convicción que acreditaran que la entidad demandada emitió una respuesta y que la

notificación fue recibida por el peticionario. Frente a la petición, se advierte por la Sala que con la impugnación formulada la demandada allegó el oficio fechado el día 5 de junio de 2015, afirmando que i) se remitió al peticionario su expediente prestacional, hoja de servicios y certificado de antecedentes prestacionales; y ii) se le informó al actor que las demás solicitudes se remitieron por competencia a la Dirección de Personal del Ejército (fl. 62). En criterio de la Sala la respuesta emitida es clara, precisa y congruente con lo solicitado en lo que tiene que ver con la competencia de la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional en el presente asunto, y tiene la potencialidad de absolver el requerimiento en los términos en que fue elevado. No obstante, no hay elementos que permitan concluir que la accionante tuvo conocimiento de la respuesta y de la remisión de su petición a la autoridad competente, pues por el solo hecho de la introducción del documento al correo, según consta en el folio arriba indicado, no se puede llegar a tal conclusión. En efecto, la Sala observa que el oficio fue puesto a disposición del grupo de correspondencia 12 de junio de 2015 del año en curso para su envío al tutelante, de conformidad con el sello de recibido impreso (fl. 63), sin embargo no hay prueba de que el mismo haya sido puesto efectivamente en conocimiento del peticionario en la dirección suministrada. Respecto a la mera remisión por correo de una respuesta de la administración sin verificar su recepción por el peticionario, como un medio efectivo para poner en conocimiento la posición de la administración, resulta importante traer a colación las

consideraciones hechas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-096 de 2001,

M. P. Álvaro Tafur Galvis: “Entonces la expresión en estudio deberá ser evaluada a fin de determinar si, con la simple introducción al correo, se da cumplimiento a la exigencia constitucional de que la función administrativa se desarrolle conforme al principio de publicidadartículo 209y si es dable tener como surtida la notificación del acto, por su simple remisión, teniendo en cuenta que este entendimiento determina el inicio del conteo de los términos para contradecirlo, derecho que le asiste, en todo caso, al afectado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 superior.

Ahora bien, para la Corte no se puede considerar que se cumplió con el principio de publicidad, que el artículo 209 superior exige, por la simple introducción al correo de la copia del acto administrativo que el administrado debe conocer, sino que, para darle cabal cumplimiento a la disposición constitucional, debe entenderse que se ha dado publicidad a un acto administrativo de contenido particular, cuando el afectado recibe, efectivamente, la comunicación que lo contiene. Lo anterior por cuanto los hechos no son ciertos porque la ley así lo diga, sino porque coinciden con la realidad y, las misivas que se envían por correo no llegan a su destino en forma simultánea a su remisión, aunque para ello se utilicen formas de correo extraordinarias.” (Resaltado fuera de texto)6. 6En el mismo sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-317 de 2003, M. P. Jaime Araujo Rentería, al momento de estudiar la compatibilidad con la Constitución de la expresión “y se

entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”, contenida en el artículo 15 del decreto De la lectura del precedente citado, no cabe duda que quebranta el principio de publicidad consagrado en el artículo 209 superior, el cual debe regir la función pública, y en ocasiones el derecho fundamental al debido proceso, el hecho de suponer el conocimiento de un acto antes de ser efectivamente comunicado al administrado. Aunado a lo anterior, se reitera que uno de los elementos esenciales del derecho de petición, como se expuso en el numeral 2º de la parte motiva de esta sentencia, es que la respuesta emitida sea notificada efectivamente al interesado, en tanto de nada sirve que la respuesta sea clara, precisa y congruente con lo solicitado, si el peticionario desconoce cuál es la posición de la entidad ante la que se hizo ejercicio de este derecho fundamental. En consonancia con lo expuesto, a pesar de que se encuentra acreditado que se emitió una respuesta y la puso a disposición del grupo de correspondencia de la entidad para su envío al tutelante, la Sala no puede predicar que en el sub judice se cumplió la orden emitida por el a quo y en consecuencia dejar sin efectos la misma, por cuanto sólo se puede entender surtida una notificación, y por ende, el conocimiento de las respuestas de las autoridades estatales frente a las peticiones de los administrados, cuando éstos reciben efectivamente las comunicaciones expedidas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA SE CONFIRMA la sentencia del 27 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que accedió al amparo del derecho fundamental de petición del señor Libardo Loaiza Mendoza contra la NaciónMinisterio de DefensaEjército Nacional y, en consecuencia, ordenó emitir una respuesta a la petición del tutelante del 11 de mayo de 2015 y hacerle entrega de la copia auténtica y completa de su carpeta prestacional, por lo expuesto en la parte motiva de este fallo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Tribunal de origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GERARDO ARENAS MONSALVE 1092 de 1996, por el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ