CE-18001-23-33-000-2017-00169-01(AC)-2017

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL / SOLICITUD DE SUSTITUCIÓN PENSIONAL - En término para ser contestada / TÉRMINO PARA CONTESTAR SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO PENSIONAL Con respecto al motivo del reclamo constitucional presentado y bajo los parámetros expuestos en el marco teórico que irradia la presente sentencia, la [actora] debe tener en cuenta que no ha vencido el término de cuatro (4) meses con el que la institución accionada cuenta para pronunciarse, en lo que atañe a su petición (…) Lo anterior resulta predicable, en la medida en que la solicitud de sustitución pensional referenciada se presentó el 10 de julio de 2017. En ese entendido, a la fecha de este fallo, la CREMIL no se encuentra por fuera del plazo en mención. Por tal razón, no se configura la vulneración alegada de los derechos fundamentales invocados en este proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 700 DE 2001 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 33 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 656 DE 1994 - ARTÍCULO 19

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el término para resolver solicitudes de reconocimiento pensional, ver las sentencias SU-975 de 2003, T-086 de 2015, de la Corte Constitucional. La Sala aborda la distinción entre improcedencia de la acción de tutela, rechazo de la demanda, y negación del amparo de tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 18001-23-33-000-2017-00169-01(AC)

Actor: LIGIA ESCOBAR DE ARTUNDUAGA

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, CAJA DE RETIRO DE

LAS FUERZAS MILITARES (CREMIL) OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación presentada por la actora contra el fallo del 3 de agosto de 2017, por el cual el Tribunal Administrativo del Caquetá “negó por improcedente” la protección tutelar deprecada.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo La señora Ligia Escobar de Artunduaga, en nombre propio, mediante escrito radicado en la Oficina Judicial de Florencia el 21 de julio de 2017 (ver folios Nos. 1-3), interpuso acción de tutela contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (en adelante, CREMIL), al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la seguridad social.

Las anteriores garantías, las estimó desconocidas, por cuanto la accionada no le ha reconocido la pensión de sobreviviente, cuyo causante fue su fallecido cónyuge, señor Gustavo Artunduaga. A título de amparo, solicitó: “Emitir resolución de pensión de sobreviviente de la suscrita

peticionaria como conyuge (sic) del señor Gustavo artunduaga (sic) quien en vida se identificaba como sargento viceprimero del ejército código militar 1.032.797”. Con el fin de sustentar su petición, adujo que siempre ha vivido de los ingresos de su esposo, los cuales le faltan desde la muerte de éste. Por tal razón, se encuentra amenazado su mínimo vital, al no contar con los medios económicos para su subsistencia. Así mismo, señaló que padece de diabetes, enfermedad que requiere de cuidados y gastos médicos que no puede solventar, debido a que no se devenga la pensión de sobreviviente en comento. Finalmente, precisó que es mujer y, además, adulta mayor que cuenta con setenta y siete (77) años de edad, por lo que es sujeto de especial protección constitucional

2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró acreditados los siguientes hechos, los cuales se consideran relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 2.1. Los señores Gustavo Artunduaga y Ligia Escobar Méndez contrajeron matrimonio católico el 20 de agosto de 1958, de conformidad con lo consignado en el registro civil de matrimonio identificado con el indicativo

serial No. 5983010 (ver folio No. 4). 2.2. Según consta en el registro civil de defunción con indicativo serial No. 08850918, el señor Gustavo Artunduaga murió el 24 de abril de 2017 en Florencia (Caquetá) (ver folio No. 7). 2.3. Con el oficio del 10 de julio de 2017, la señora Ligia Escobar de

Artunduaga, solicitó la sustitución pensional, con respecto al causante mencionado en el numeral anterior (ver folio No. 9). A su petición, anexó los formatos establecidos por la CREMIL para el efecto, los cuales diligenció (ver folios Nos. 10-14) y la siguiente documentación: 2.3.1. Declaración extrajuicio rendida ante la Notaría Segunda del Círculo de Florencia (Caquetá), en la que precisó su nombre, edad, identificación, dirección de domicilio, ocupación. Además, que fue esposa del citado señor, el número y nombre de los hijos que ambos tuvieron, el estado actual de convivencia con la mencionada persona y su situación de dependencia económica con respecto de él (ver folio No. 16). 2.3.2. Dichas afirmaciones fueron respaldadas por las declaraciones extrajuicio rendidas ante la misma notaría por los señores José del Carmen Vega (ver folio No. 17) y Álvaro Carranza Artunduaga (ver folios Nos. 19 y 27); así como por Dolly (ver folio No. 22), Lady Lub (ver folio No. 23), Nirza Liliana (ver folio No. 24), Gustavo, presentada ante la Notaría Cuarta del Círculo de Neiva (ver folio No. 26), y Farith Artunduaga Escobar (ver folios Nos. 28-29), diligenciada ante la Notaría Séptima del Círculo de Cali. 2.4. La actora anexó a su escrito introductorio fotocopias simples de documentos en los que se relaciona su asistencia a citas médicas, así como resultados de exámenes clínicos de índole cardiológico y de medicina

interna, con fechas comprendidas entre 2012 y 2013 (ver folios Nos. 30-47).

3. Actuaciones procesales relevantes 3.1. Admisión de la demanda En el auto del 25 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo del Caquetá admitió la demanda. Además, ordenó notificar a la institución accionada, a la que concedió el término de dos (2) días para que rindiera informe (ver folio No. 50). 3.2. Conducta de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional La CREMIL guardó silencio a pesar de haber sido notificada en debida forma (ver folios Nos. 51-55). 3.3. El fallo impugnado El Tribunal Administrativo del Caquetá en sentencia del 3 de agosto de 2017, “negó por improcedente” el amparo deprecado. Para respaldar su decisión, expuso lo siguiente (ver folios Nos. 57-62): 3.3.1. La accionante demuestra en el presente proceso que instauró la solicitud de sustitución pensional en comento el “3 de noviembre de 2016 (sic)”. Sin embargo, no acredita que cumpla con los requisitos legales exigidos para acceder a dicha prestación económica, por lo que “no sería procedente ordenar [su] reconocimiento”. 3.3.2. En la medida en que la señora Escobar radicó su petición el “3 de noviembre de 2016 (sic)”, puede afirmarse que “ya ha transcurrido el termino (sic) establecido en el ordenamiento jurídico para la configuración del silencio administrativo, por lo tanto, puede acudir a la Jurisdicción

Contenciosa Administrativa”. Ello, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del cual se puede dirigir en contra del “acto administrativo ficto o presunto” que tuvo origen en el vencimiento del plazo en cita. Dentro de dicho medio jurisdiccional, puede solicitar medidas cautelares, incluso de urgencia, para la protección de sus derechos. 3.4. Impugnación presentada por la parte actora En escrito radicado el 8 de agosto de 2017,1 la señora Escobar impugnó la sentencia de primera instancia. Para el efecto, solicitó que se hiciera un estudio exhaustivo de su situación personal y de las pruebas que allegó al proceso, a fin de acreditarla, pues, en su criterio, el a quo no las tuvo en cuenta. Por tanto, requirió que se le diera “respuesta de fondo sobre la resolución de pensión de sobreviviente […] y continuación del servicio médico” (ver folios Nos. 64-67). 3.5. Informe rendido por la CREMIL Por medio de comunicación radicada ante el Tribunal Administrativo del Caquetá el 30 de agosto de 2017 (ver folios Nos. 85-88) y remitido a esta Corporación el 6 de septiembre del mismo año (ver folio No. 84), el apoderado de la CREMIL afirmó que, en atención a la fecha en que la solicitud de sustitución pensional en comento fue interpuesta, el trámite correspondiente todavía se está surtiendo.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De acuerdo con los artículos 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, numeral 2, y

32 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Sala es competente para resolver el presente asunto.

2. Problema jurídico Corresponde determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo del 3 de agosto de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en el cual se “negó por improcedente” el amparo solicitado por la parte actora. En ese orden de ideas, el problema jurídico a resolver es el siguiente: 2.1. ¿Resulta adecuada la decisión tomada por el a quo, y lo estudiado por éste, lo cual lo llevó a concluir que la presente acción de tutela es improcedente, en la medida en que la actora cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para exponer su situación, el cual debe dirigir contra el “acto administrativo ficto o presunto” que surgió del silencio de la 1 La Sala observa que el fallo recurrido fue dictado el 3 de agosto de 2017. De otro lado, las respectivas notificaciones se surtieron mediante mensajes de correo electrónico del 4 ibídem (ver folio No. 63). A su vez, el recurso en cita fue radicado el 8 ibídem. Por tanto, se concluye, que este fue presentado en tiempo. accionada comoquiera que la solicitud de sustitución pensional fue instaurada el “3 de noviembre de 2016”?

3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se tratarán los siguientes asuntos: i) referente conceptual sobre el término para resolver las solicitudes de reconocimiento de pensiones y ii) el caso concreto. 3.1. El término para resolver solicitudes de reconocimiento de pensiones En pronunciamiento relativamente reciente,2 la Corte Constitucional recapituló lo

dispuesto por ésta misma en la sentencia SU-975 del 23 de octubre de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En dicho último fallo, la citada Alta Corporación interpretó los artículos 19 del Decreto 656 de 1994, 4 de la Ley 700 de 2001 y 6 y 33 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época. Lo anterior, en lo que concierne a las solicitudes sobre pensiones. En esa ocasión, la citada Corte señaló que las autoridades deben tener en cuenta tres (3) términos distintos que, en todo caso, corren transversalmente. Además, aclaró que el incumplimiento de dichos lapsos trae como resultado la vulneración del derecho de petición. Dentro de dichos términos se encuentra el de cuatro (4) meses para resolver solicitudes de reconocimiento y pago de pensiones, el cual se contará a partir de la presentación de la petición. Este se fundamenta en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 “a los casos de peticiones elevadas a cajanal”.3 A modo de consecuencia, la Corte Constitucional advirtió que el desconocimiento injustificado de los plazos fijados no sólo desconoce el derecho fundamental de petición, sino también el derecho fundamental a la seguridad social. Esta última garantía se ve vulnerada en lo que atañe al término de cuatro (4) meses anteriormente comentado, entre otros. 3.2. Solución del caso concreto De acuerdo con los parámetros conceptuales trazados en precedencia, se analizará el asunto puesto a consideración de la Sala. Lo anterior, a partir del contraste entre lo expuesto por el a quo, lo manifestado por la actora en la

impugnación y las pruebas obrantes en el expediente. Ello, en observancia de lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. Analizadas en su conjunto las pruebas allegadas al plenario, esta Sección considera acreditado que i) el señor Gustavo Artunduaga contrajo matrimonio católico con la actora el 20 de agosto de 1958 (ver hecho probado No. 2.1.); ii) dicho señor falleció el 24 de abril de 2017 (ver No. 2.2. ibídem), y iii) la accionante 2 Corte Constitucional. Sentencia T-086/2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, la cual la Sala acoge como criterio auxiliar de interpretación. 3 Corte Constitucional. Sentencia SU-975/2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinoso, citado. solicitó la respectiva sustitución pensional, ante la accionada, el 10 de julio de 2017, junto a los formatos y anexos exigidos por dicha autoridad (ver No. 2.3.). Con el fin de resolver, el Tribunal Administrativo del Caquetá encontró que la acción de tutela era improcedente, toda vez que la señora Escobar contaba con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior, en la medida en que, en su caso, podía demandar el “acto administrativo ficto o presunto” configurado, en tanto la autoridad accionada no había resuelto la referida petición de reconocimiento de pensión de sobreviviente en el término de ley. Ello resultaba cierto, en tanto la solicitud en referencia se hizo, según el a quo, el “3 de noviembre de 2016”.

La impugnación, por su parte, gira alrededor de que el fallador de primera instancia no hizo un estudio adecuado del caso, por cuanto, según la actora, no valoró las pruebas incorporadas al plenario. A modo de conclusión, solicitó que la accionada se pronunciara de fondo sobre su requerimiento y le continuara prestando los servicios de salud a los que tiene derecho. Hecho el anterior ejercicio reconstructivo, la Sala estima que la decisión tomada por el a quo es susceptible de ser revocada. Ello, en razón a lo que se expondrá de aquí en adelante: Lo primero que hará esta Sección Quinta, es advertir que la actora, a través del recurso bajo estudio, modificó sustancialmente la petición que formuló en su escrito introductorio. Ello, en la medida en que, en la demanda, pidió que se le ordenara a la accionada “emitir resolución”, por la que le sustituya la pensión que, en su momento, le fue reconocida a su fallecido esposo. En cambio, en la impugnación, solicitó que dicha institución se pronunciara de fondo sobre tal solicitud, cuestiones que son muy diferentes entre sí. Lo anterior es cierto, en la medida en que la primera pretensión busca que la CREMIL le reconozca la prestación económica requerida, mientras que, la segunda, apunta a que dicha autoridad resuelva dicha petición sin condicionar el sentido de la respectiva resolución. A lo anotado en precedencia, se une que la accionante, en la impugnación, también pretendió que se le continuara prestando el servicio de salud, por parte de la accionada, asunto que no pidió en el libelo introductorio en cita.

En atención a lo explicitado, la Sala considera pronunciarse solamente en lo que atañe a la controversia delimitada en el escrito introductorio del presente proceso constitucional, cuestión que la actora pide revisar junto con las pruebas incorporadas al expediente. Lo contrario, vulneraría el debido proceso al que tiene derecho la institución accionada y desconocería el papel que tiene el juez de velar para que las partes actúen con la lealtad procesal que les es debida, pues variar la controversia planteada atenta de manera grave contra los dos postulados bajo invocación. Pasando al fondo del asunto propuesto en la demanda, la Sala advierte, a modo de solución al problema jurídico planteado con antecedencia, que la determinación a la que llegó el Tribunal Administrativo del Caquetá es inadecuada. Ello es así porque:

1. Asumió erróneamente que la petición de sustitución pensional fue interpuesta el 3 de noviembre de 2016, cuando eso ocurrió el 10 de julio de 2017. Dicha asunción se presentó de esa manera, por cuanto el fallo impugnado confundió la fecha de aprobación del formato utilizado por la CREMIL para efectos del trámite bajo examen con el día efectivo de radicación de la solicitud en cita, momentos muy diferentes. Es más, el Tribunal ni siquiera tuvo en cuenta que el señor Gustavo Artunduaga falleció el 24 de abril de 2017, razón por la que el requerimiento en cita nunca pudo haberse presentado antes de esa fecha.

2. Con base en tan grave yerro, el a quo, además, supuso equivocadamente que, en el sub examine, se configuró el acto ficto o presunto, en la medida en

que, supuestamente, la CREMIL había dejado vencer los términos para resolver la solicitud en referencia.

3. Por tanto, erró al concluir, bajo las anteriores premisas falsas, que la acción de tutela bajo estudio es improcedente.

En todo caso, la Sala debe precisar, en su calidad de superior funcional, que si, en gracia de discusión, el Tribunal Administrativo del Caquetá hubiera acertado en la conclusión en mención, lo debido era declarar la improcedencia de la acción y no negar el amparo por improcedente. En realidad, cuando un juez de tutela examina la procedibilidad adjetiva de la acción y encuentra que uno de los requisitos no se cumple, no le es posible entrar en el examen de fondo del asunto. La anterior consecuencia implica distinguir entre la improcedencia de la acción, el rechazo de la demanda y la negación del amparo.4 En ese orden de ideas, para todos los efectos jurídicos que correspondan a la determinación que se tomará en esta providencia, se asumirá que lo definido por la citada Corporación Judicial fue declarar la improcedencia de la acción. En vez de lo efectuado, dentro de la decisión judicial bajo análisis, se ha debido hacer el respectivo estudio de fondo, a fin de determinar si la autoridad accionada vulneró o no los derechos fundamentales de la actora, en la medida en que no ha contestado a la varias veces citada petición de sustitución pensional presentada por ella. Dado lo anterior, la Sala hará ese examen sustancial. Con respecto al motivo del reclamo constitucional presentado y bajo los parámetros expuestos en el marco teórico que irradia la presente sentencia, la señora Escobar debe tener en cuenta que no ha vencido el término de cuatro (4)

4 Así lo ha diferenciado esta Sección en multiplicidad de ocasiones: Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencias del 7 de septiembre de 2017, Expediente No. 2017-1775-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; 3 de agosto de 2017, Expediente No. 2017-203-01, C.P. Rocío Araújo Oñate; 14 de febrero de 2017, Expediente No. 2016-2879-01, C.P. Rocío Araújo Oñate y 9 de febrero de 2017, Expediente No. 2016-855-01, C.P. Rocío Araújo Oñate. meses con el que la institución accionada cuenta para pronunciarse, en lo que atañe a su petición, según se desprende del artículo 19 del Decreto 656 de 1994, aplicado a casos como el presente. Lo anterior resulta predicable, en la medida en que la solicitud de sustitución pensional referenciada se presentó el 10 de julio de

2017. En ese entendido, a la fecha de este fallo, la CREMIL no se encuentra por fuera del plazo en mención. Por tal razón, no se configura la vulneración alegada de los derechos fundamentales invocados en este proceso.

De otra parte, es de señalar que la Sala no desconoce que la señora Escobar es una persona de avanzada edad y que, además, alega que su único sustento económico se derivaría de la sustitución pensional solicitada. Sin embargo, pretermitir los términos consagrados por el ordenamiento jurídico para resolver su petición, desconocería el derecho a la igualdad de otros solicitantes, quienes,

como ella, se encuentren en una situación similar. Por tal razón, las razones expuestas sobre el particular bajo análisis, no pueden tenerse en cuenta a alturas de esta acción constitucional. Como resultado de lo dilucidado en el párrafo anterior, esta Sección revocará el proveído impugnado y, en su lugar, negará la protección tutelar rogada por la actora.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 3 de agosto de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Caquetá concluyó la improcedencia de la acción de tutela instaurada por la señora Ligia Escobar de Artunduaga y, en su lugar, NEGAR la solicitud de amparo presentada por dicha persona.

SEGUNDO: NOTIFICAR el presente fallo a las partes y a los vinculados, de acuerdo con lo establecido en el Artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, previo envío de la respectiva copia al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero