CE-18001-23-33-000-2017-00520-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA - Ampara del derecho de petición / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO - Se configura, el Ministerio de Educación Nacional dio respuesta a la solicitud de convalidación del título de posgrado En el presente caso, entonces, es claro nos hallamos frente a una cesación de la vulneración, en cumplimiento a una orden judicial, por cuanto con la tutela la accionante pretendía, fundamentalmente, que el Ministerio de Educación Nacional diera respuesta a su solicitud de convalidación del título de posgrado de Especialista en Obstetricia y Ginecología, obtenido en la Universidad de Zulia – Venezuela. Ante dicha pretensión, la Sala advierte que según la Resolución No. 10906 de 30 de mayo de 2017, el Ministerio de Educación Nacional resolvió negar la solicitud de convalidación antes referida, acto administrativo debidamente notificado a la accionante. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de tutela de primera instancia, proferida por la Sala de Decisión Oral – Sección “B” del Tribunal Administrativo del Atlántico, el 11 de mayo de 2017, y declarará la cesación de la vulneración, en cumplimiento a una orden judicial, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, por las razones expuestas en este proveído.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 23 / LEY 1755 DE 2015 - ARTÍCULO 14

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la carencia actual de objeto, la Corte Constitucional, sentencia de 31 de julio de 2012, exp: T-612, M.P. Jorge Ignacio

Pretelt Chaljub.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 18001-23-33-000-2017-00520-01(AC)

Actor: MARÍA FLOR CARMONA YÉPEZ

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL

I. ASUNTO La Sala decide la impugnación presentada por el Ministerio de Educación Nacional, a través de apoderado judicial, en contra de la sentencia de 11 de mayo de 2017, proferida por la Sala de Decisión Oral – Sección “B” del Tribunal Administrativo del Atlántico1, por medio de la cual tuteló los derechos fundamentales de petición y al debido proceso incoados por la señora María

Flor Cardona Yépez.

II. LA SOLICITUD DE TUTELA II.1. La señora María Flor Cardona Yépez, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso y al trabajo, cuya vulneración se la atribuyó al Ministerio de Educación Nacional, por cuanto el 11 de diciembre de 2016 elevó, vía correo electrónico, solicitud ante dicha entidad con miras a obtener “…la convalidación del título de POSGRADO DE ESPECIALISTA EN OBSTETRICIA Y GINECOLOGÍA, obtenido de la Universidad de Zulia en República

Bolivariana de Venezuela…”. II.2. La vulneración antes enunciada la infiere el apoderado judicial de la parte accionante,

en síntesis, de los siguientes hechos: 1º. Afirma que “…mi mandante, señora MARÍA FLOR CARDONA YÉPEZ, el día 11 de DICIEMBRE de 2016, radicó vía correo electrónico, ante la accionada, Ministerio de Educación Nacional con sede en la ciudad de Bogotá, solicitud de Convalidación de Título de POSGRADO DE ESPECIALISTA EN OBSTETRICIA Y GINECOLOGÍA, obtenido de la Universidad de Zulia en República Bolivariana de Venezuela…”. 2º. Manifiesta que “…De esta solicitud la accionada da fe, mediante constancia electrónica, expedida el día 15 de DICIEMBRE DE 2016, la cual se aporta con esta demanda”. 1 , integrada por los Magistrados Oscar Wilches Donado (ponente), Luis Eduardo Cerra Jiménez y Ángel Hernández Cano 3º. Señala que “…en virtud de la Resolución 2590 de 2012, ésta cancelo la tarifa establecida para este tipo de solicitud de convalidación de títulos extranjeros de educación superior […] para un total de $574.300, consignados a la cuenta de la accionada…”. 4º. Refiere que “…a esta alturas, el tiempo ha transcurrido y la demandada no se ha designado dar respuesta mediante acto administrativo o Resolución, que defina de fondo el pedimento elevado, obsérvese que ya han transcurrido CUATRO (4) MESES, OCHO (8) DÍAS desde que se radicó su solicitud, transgrediendo hasta la saciedad el tiempo estipulado para este tipo de solicitud, que son cuatro (4) meses al fin de los cuales el ente debió resolver de fondo dicha solicitud”.

5º. Indica que “…con la negligencia notoria desplegada por la accionada es evidente que se está vulnerando el preciado derecho al debido proceso administrativo, a una pronta respuesta a petición elevada y el acceso a un trabajo digno, pues, en cada una de las clínicas donde ha sido llamada, el requisito que se le pide en vista del origen de sus títulos es que debe estar convalidado por el Ministerio de Educación Nacional, situación que es apenas obvia y que la accionada de manera directa es la causante”. En consecuencia, solicitó el amparo de los derechos fundamentales de petición, al debido proceso y al trabajo, en consecuencia, ordenar al Ministerio de Educación Nacional dar respuesta de fondo a su requerimiento.

III. TRÁMITE DE LA TUTELA Mediante auto de 26 de abril de 2017, el doctor Oscar Wilches Donado, Magistrado de la Sala de Decisión Oral – Sección “B” del Tribunal Administrativo del Atlántico, admitió la presente acción y dispuso su notificación al Ministerio de Educación Nacional, en condición de entidad accionada.

Realizada la comunicación a la entidad accionada, ésta intervino en los siguientes términos: - Mediante escrito de 5 de mayo de 2017, la doctora Gloria Amparo Romero Gaitán, Asesora de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, solicitó “…NEGAR las pretensiones del actor y declarar IMPROCEDENTE la presente acción de tutela”. - Refirió que “…De acuerdo con la Resolución 06950 de 2015 expedida por éste Ministerio, el trámite de convalidación de títulos de programas en el área de la

salud, implica un examen de legalidad y un examen académico de los estudios cursados, […] Aprobado el examen de legalidad previamente descrito, se accede el análisis académico […] dicho examen es efectuado por la Sala del Área de Ciencias de la Salud de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior –CONACES-, sin perjuicio de que esta entidad pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera…”. - Indica que “…Es cierto, como lo argumenta la accionante, que el término concebido en la Resolución 06920 de 2015 es de 4 meses para efectos de agotar el procedimiento administrativo de convalidación. Pero el juzgador constitucional no puede pasar por alto que en los últimos meses se han suscitado circunstancias en relación a la convalidación de títulos otorgados en el exterior, particularmente en el área de la salud, que obliga al Ministerio de Educación Nacional a hacer énfasis en el INTERÉS SOCIAL, tornando más riguroso y exigente el examen académico de legalidad de todos los títulos puestos en consideración”. - Concluye indicando que el Ministerio de Educación Nacional violentaría el derecho a la Salud “…si se tomara a la ligera el análisis de los títulos, bajo la presión de cumplir sin excepciones el plazo definido para el procedimiento de convalidación de títulos obtenidos en el exterior…”. Cabe poner de relieve que el 8 de mayo de 2017, la doctora Romero Gaitán, allegó al expediente un memorial dando alcance a la contestación de la tutela, en la cual indicó

que: “…es cierto que han transcurrido más de cuatro (4) meses, a partir de la radicación de los documentos para la convalidación del título […] la solicitante no puede contar con la convalidación del título con el sólo hecho de haber presentado los documentos y mientras espera la respuesta a su solicitud, tiene como opción laboral, desempeñarse como médico de consulta externa…”. Concluye manifestando que “…frente al caso sub examine, en la que se comunica a esta Subdirección sobre la acción de tutela (Exp. No. 2017-0520) instaurada por la accionante MARÍA FLOR CARMONA YÉPEZ, contra el Ministerio de Educación Nacional, cuya pretensión es, entre otros, la protección de derechos fundamentales, tales como el Debido Proceso Administrativo, Petición y Trabajo, toda vez que a su consideración no se ha dado respuesta a la solicitud de convalidación del título de ESPECIALISTA EN OBSTETRICIA Y GINECOLOGÍA, otorgado por la UNIVERSIDAD DE ZULIA, VENEZUELA, amablemente me permito solicitarle, esperar el concepto por la sala de CONACES del día 15 de mayo de 2017”.

IV. EL FALLO IMPUGNADO La Sala de Decisión Oral de la Sección “B” del Tribunal Administrativo del Atlántico, con ponencia del Magistrado Oscar Wilches Donado, mediante sentencia de 11 de mayo de 2017, amparó los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y de petición, y negó la tutela respecto del derecho al trabajo de la accionante, al considerar que “…se evidencia que en efecto la señora María Flor Carmona Yépez, elevó solicitud de

convalidación de título de postgrado Especialista en Obstetricia y Ginecología de la Universidad de Zulia – Venezuela, ante el Ministerio de Educación Nacional, el día 11 de diciembre de 2016 [...] el término para adelantar el trámite de convalidación de título en el área de la salud por parte de la demanda, es de hasta cuatro (4) meses, los cuales para el presente caso vencieron el día 11 de abril de 2017, sin que hasta la fecha se haya acreditado una respuesta a la solicitud por parte de la entidad accionada…”. El a quo sustenta su decisión además en el hecho consistente en que “…el Ministerio de Educación Nacional manifiesta que no ha realizado dicha convalidación de título, ya que se encuentra realizando una revisión más exhaustiva al caso de la accionante dado su grado de complejidad por tratarse del área de la salud […] no se encuentra acreditado en el expediente, vulneración al derecho al trabajo que alega la demandante, motivo por el cual no habrá lugar a su tutela […] esta Sala procederá a amparar los derechos fundamentales de debido proceso y de petición…”. En ese orden de ideas, le ordenó al Ministerio de Educación Nacional que “….de respuesta a la solicitud elevada por la señora MARÍA FLOR CARMONA YÉPEZ, radicado PR-2016-0019085 de 11 de diciembre de 2016, relativa a la convalidación de título de Postgrado Especialista en Obstetricia y Ginecología de la Universidad de Zulia…”.

V. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN Mediante escrito de 30 de mayo de 2017, la doctora Margarita María Ruiz Ortegón, Asesora de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, solicita revocar el

fallo de tutela de primera instancia para que, en su lugar, se declare la carencia actual del objeto por hecho superado, manifestando para el efecto que “…este Ministerio mediante Resolución No. 10906 del 30 de mayo de 2017 resolvió de fondo la solicitud de convalidación de la accionante […] dicha Resolución fue notificarla (sic) mediante radicado 2017EE-090434 del 30 de mayo de 2017, a la dirección de correo electrónico por el (sic) reportada para recibir notificaciones […] no existe ninguna vulneración a los Derechos Fundamentales invocados por el accionante (sic), siendo ello así, se le solicita al juzgador de segunda instancia declarar LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO toda vez que la pretensión propia de la presente acción de tutela fue satisfecha por el Misterio de Educación Nacional al dar respuesta de fondo a la solicitud de convalidación del accionante (sic)…”. VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Problema jurídico a dilucidar Corresponde establecer a la Sala si, como lo determinó la Sala de Decisión Orla – Sección “B” del Tribunal Administrativo del Atlántico, el Ministerio de Educación Nacional vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y de petición de la acionante al no responder la petición de 11 de diciembre de 2016, o si, como lo afirma la entidad accionada, se dio respuesta de fondo, oportuna y se notificó al peticionario a la dirección electrónica aportada para tal fin. A fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse, de manera previa, sobre el derecho fundamental de petición; procediendo posteriormente a resolver el caso concreto. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Constitución Política, el derecho

fundamental de petición se traduce en la facultad que tiene toda persona de elevar, ante las autoridades públicas y los particulares que presten un servicio público, solicitudes de carácter particular o general a fin de que éstas den respuesta en un término específico. La respuesta de la autoridad peticionada, puede o no satisfacer los intereses de quien ha elevado la solicitud, en el sentido de acceder o no a sus pretensiones, pero siempre con una contestación que le permita al peticionario conocer cuál es la voluntad de la Administración frente al asunto planteado. En tal sentido, dicho derecho comprende los siguientes elementos: i) La posibilidad cierta y efectiva de elevar solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; ii) La respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; iii) La respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o elusivas; y iv) La pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo. Respecto de la oportunidad para dar respuesta, si bien, en términos generales se cuenta con quince (15) días desde la radicación de la petición para resolver sobre la petición; el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015 también establece otros términos dependiendo del contenido de la petición entablada. Así las cosas, cuando se trate de petición de documentos, la entidad cuenta con diez (10)

días para resolverla, mientras que cuando se eleva una consulta en relación con las materias propias de las funciones de la entidad, se deberá dar respuesta dentro de los treinta (30) días siguientes a la recepción de la solicitud. De otro lado, resulta pertinente establecer que cuando se trate de una petición incoada dentro de una actuación administrativa, la jurisprudencia ha indicado que éstas deben ceñirse a los procedimientos, requisitos y términos que regulan la actuación bajo la cual se presentan. VI.2. El caso concreto En el sub lite pretende el accionante que se le ampare el derecho fundamental de petición, el cual considera vulnerado con ocasión de la omisión en dar respuesta a una solicitud de convalidación de un título de postgrado obtenido en el exterior, por parte del Ministerio de Educación Nacional. En primera instancia, conoció de la acción de tutela el Tribunal Administrativo del Atlántico, Corporación que mediante sentencia de 11 de mayo de 2017, concedió el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y de petición de la accionante, al considerar que el Ministerio de Educación Nacional, a la fecha de proferido el fallo, no había emitido respuesta a la petición de 11 de diciembre de 2016 formulada por la señora María Flor Carmona Yépez. El Ministerio de Educación Nacional impugnó la anterior decisión por considerar que al derecho de petición presentado por la accionante se le había dado respuesta de fondo mediante la Resolución No. 10906 del 30 de mayo de 2017, y que la misma había sido notificada el mismo día a la dirección de correo electrónico aportada para el efecto.

Aunado a ello, arguye el Ministerio que, en tanto “…no existe ninguna vulneración a los Derechos Fundamentales invocados por el accionante (sic), siendo ello así, se le solicita al juzgador de segunda instancia declarar LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO…”. En el sub examine está acreditado que la actora presentó una petición ante el Ministerio de Educación Nacional, en la que solicitó “…la convalidación del título de postgrado de Especialista en Obstetricia y Ginecología, obtenido en la Universidad de ZuliaVenezuela…”. A folios 7 a 11 del expediente de tutela obran sendas conversaciones electrónicas, realizadas entre la accionante y funcionarios del Ministerio de educación, en las cuales se evidencia que la señora Carmona Yépez, indaga por el trámite de su solicitud, recibiendo como respuestas, las siguientes: - Conversación de 14 de marzo de 2017: “…Señora María, en este caso hay etapas que duran más que otras, en el momento el trámite se encuentra normalmente pasando por las diferentes etapas, recuerde que el proceso dura de 2 a 4 meses en estudio…”. - Conversación de 21 de marzo de 2017: “…Señora María, el tramite se encuentra en etapa de emitir concepto de Convalidación desde el 15 de marzo de 2017. La recuerdo el trámite tiene una duración de 4 meses que se cumplen el 15 de abril…”. - Conversación de 30 de marzo de 2017: “…Su convalidación con radicado CNV-20160013829 se encuentra en etapa de Emitir concepto de convalidación […] ésta es una de las etapas iniciales del proceso…”.

• Conversación de 17 de abril de 2017: “… Señora María, entiendo su inquietud en este caso le sugiero que verifique al transcurso de esta semana el correo, ya que en estos momentos contamos con muchos procesos y presentamos un retraso en las fechas de entrega de resoluciones, esté pendiente de la plataforma y del correo en cualquier momento llega la notificación con la respuesta final, en caso de que no llegue la respuesta puede colocar su inconformidad al grupo de convalidaciones para que le den información de su trámite ya que ellos son los encargados de su trámite…”.

En respuesta al auto admisorio de la presente acción de tutela, el Ministerio de Educación Nacional indicó que como quiera que en el presente asunto se solicita la convalidación de un título de posgrado en el área de la salud, conforme a lo dispuesto en el artículo 5º de la Resolución 06950 de 15 de mayo de 20152, la solicitud debía ponerse en conocimiento de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES y, en tal sentido, informó que la solicitud de convalidación de la señora María Flor Carmona Yépez, estaba programada para el 15 de mayo de 2017, y le pidió al a quo “…esperar el concepto por la Sala de CONACES…”. Con base en lo anterior, la Sala de Decisión Oral – Sección “B” del Tribunal 2 Por medio de la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior y se deroga la Resolución 21707 de 2014.

Artículo 5. Requisitos para la Convalidación de Títulos de Programas en el Área de la Salud. Para efectos de la convalidación de títulos en el área de la salud, todos éstos deberán someterse a evaluación académica por parte de la Sala del Área de Ciencias de la Salud de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior —CONACESsin perjuicio de que el Ministerio pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera. Administrativo del Atlántico, profirió la sentencia de 11 de mayo de 2017, por medio de la cual tuteló los derechos fundamentales de petición y al debido proceso incoados, al considerar que a la fecha de proferido el fallo, el Ministerio de Educación Nacional no había emitido respuesta de fondo a la petición de 11 de diciembre de 2016, elevada por la señora María Flor Carmona Yépez; ordenando para el efecto, que en el término de 48 horas diera respuesta de fondo a la tal solicitud. Ahora bien, el Ministerio de Educación Nacional, en el escrito de mayo 30 de 2017, por medio del cual impugnó el fallo de primera instancia de 11 de mayo del mismo año, manifestó que a través de la Resolución No. 10906 de 30 de mayo de 2017, resolvió de fondo la petición de la accionante, negando la convalidación del título de posgrado solicitada e indicó que tal decisión había sido debidamente notificada a la peticionaria en la misma fecha y en constancia de lo afirmado allegó al expediente la respectiva constancia de notificación.

En ese contexto, podría entenderse configurada la carencia actual de objeto por hecho superado3, figura que en la acción de tutela se predica en aquellos eventos en los cuales durante el trámite de la acción, se produce la satisfacción de lo perseguido a través de la misma, haciendo ineficaz la solicitud de la garantía invocada y no resultar factible emitir una orden de protección4. Sin embargo, como la entidad demandada resolvió de fondo la petición de la accionante, en cumplimiento de la orden impartida por el juez de primera instancia, no es dable declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, en tanto la misma, como se dijo en precedencia, se configura sin que medie orden judicial para el respeto de los derechos presuntamente vulnerados. 3 En relación con la carencia actual de objeto, la Corte Constitucional en la sentencia T - 612 de 2012, precisó lo siguiente: “[…] En cuanto al hecho superado, la Corte ha indicado que se presenta cuando antes de que se profiera el fallo, el demandado satisface lo solicitado. En efecto, ‘si lo pretendido con la acción de tutela era una orden de actuar o dejar de hacerlo y, previamente al pronunciamiento del juez de tutela, sucede lo requerido, es claro que se está frente a un hecho superado, porque desaparece la vulneración o amenaza de vulneración de los derechos constitucionales fundamentales o, lo que es lo mismo, porque se satisface lo pedido en la tutela, siempre y cuando, se repite, suceda antes de proferirse el fallo, con lo cual la posible orden que impartiera el Juez caería en el vacío[?]. En ese sentido, la sentencia T-027 de 1999, estableció que ‘(…) la protección ofrecida por la acción de tutela

pierde sentido, por innecesaria, cuando durante el curso del proceso desaparece la amenaza o cesa la vulneración. El Juez queda inhabilitado, por tanto, para emitir orden alguna tendiente a restablecer el orden jurídico quebrantado, porque éste ha recobrado su normalidad sin la intervención de la autoridad del Estado […]” (Resalta la Sala). 4 Corte Constitucional. Sentencia T-287 de 2013. M.P.: Nilson Pinilla Pinilla, En ese orden de ideas, cuando se alega por parte de la autoridad accionada el cumplimiento de la orden impartida por el juez de tutela, o el actor reconoce que ha logrado el propósito perseguido con la interposición de la acción de amparo, se deberá declarar la cesación de la vulneración del derecho, en cumplimiento a una orden judicial, en tanto se superó la circunstancia que motivó promover el mecanismo constitucional. En lo atinente a la presunta vulneración del derecho al trabajo alegada por la accionante, tal y como lo indicó el a quo, dentro del expediente no obra prueba de ello, la parte actora no acreditó tal situación; por ende, se confirmará la providencia en dicho sentido. En el presente caso, entonces, es claro nos hallamos frente a una cesación de la vulneración, en cumplimiento a una orden judicial, por cuanto con la tutela la accionante pretendía, fundamentalmente, que el Ministerio de Educación Nacional diera respuesta a su solicitud de convalidación del título de posgrado de Especialista en Obstetricia y Ginecología, obtenido en la Universidad de Zulia – Venezuela. Ante dicha pretensión, la Sala advierte que según la Resolución No. 10906 de 30 de mayo

de 2017, el Ministerio de Educación Nacional resolvió negar la solicitud de convalidación antes referida, acto administrativo debidamente notificado a la accionante. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de tutela de primera instancia, proferida por la Sala de Decisión Oral – Sección “B” del Tribunal Administrativo del Atlántico, el 11 de mayo de 2017, y declarará la cesación de la vulneración, en cumplimiento a una orden judicial, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, por las razones expuestas en este proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia proferida 11 de mayo de 2017, proferida por la Sala de Decisión Oral – Sección “B” del Tribunal Administrativo del Atlántico, en tanto existió la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y al derecho de petición; empero, se advierte que respecto de la orden impuesta se configuró la cesación de la vulneración, en cumplimiento a una orden judicial.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ