CE-19001-23-31-000-2000-03000-02(21710)A-2003

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DE AUTO – Niega suspensión provisional PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / APELACIÓN DE AUTO / FACTOR FUNCIONAL / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO El artículo 75 de la Ley 80 de 1993 estableció que a la jurisdicción contencioso administrativa le compete el conocimiento de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sala Plena, auto de 22 de noviembre de 1994, exp. S-414.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 75

AUTO QUE NIEGA LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – El juez contencioso administrativo es el juez del acto administrativo y del contrato estatal, estos que a su vez son documentos que integran, con otros, el título ejecutivo contractual estatal / COMPETENCIA DE LA JUSTICIA ORDINARIA / FALTA DE COMPETENCIA Analizados los diferentes aspectos del asunto, la Sala estima que por razones adicionales a las expuestas por el a quo, es del caso confirmar la decisión apelada. En efecto, si bien con anterioridad a la aplicación de la ley 80 de 1993, de una parte, la jurisdicción ordinaria era la que conocía, entre otros procesos, de los de la ejecución de las acreencias contractuales de los particulares respecto de los

contratos estatales, por regla general, y, de otra, la jurisdicción coactiva era la que tenía competencia para la ejecución de acreencias estatales, también por lo general, esta división del conocimiento judicial desapareció con el advenimiento de dicha ley porque, por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativa es juez del acto administrativo y del contrato estatal, estos que a su vez son documentos que integran, con otros, el título ejecutivo contractual estatal. Por ello, cuando el ejecutado en otro proceso, el ordinario, había demandado con anterioridad ante la justicia contencioso administrativa la nulidad del acto o contrato – que integraban con otros documentos el título ejecutivo – le correspondía pedir en el proceso ejecutivo, antes de que se dictara sentencia, la suspensión del juicio por prejudicialidad contencioso administrativa (art. 170 C. P. C). Y esto era así, debido a que en el proceso de ejecución que lo adelantaba la justicia ordinaria no se podían invocar como excepciones la nulidad del acto o contrato, porque dicha jurisdicción carecía de competencia, por lo general, para pronunciarse sobre esos medios exceptivos. […] Es por lo mismo que la jurisdicción ordinaria en los procesos de ejecución no conocía de las excepciones de validez del “acto administrativo o del contrato” del Estado, salvo que tratándose de éste último tuviera la naturaleza jurídica de privado de la administración y no contuviera cláusula de caducidad. Pero esta división del conocimiento judicial, como se dijo, desapareció con la expedición y vigencia de la ley 80 de 1993, ya

que la jurisdicción de lo contencioso administrativa es juez del acto administrativo y del contrato estatal, elementos constitutivos del título ejecutivo contractual estatal (artículo 75).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 170 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 75

PROCESO EJECUTIVO - Si la legalidad de los actos administrativos contractuales que contienen créditos o deudas pueden ser controvertidos, en el plazo legal, por vía de acción ante esta jurisdicción, por regla general, también lo es que en el proceso ejecutivo / PROCESO EJECUTIVO - El ejecutado puede proponer como excepción esa invalidez [R]esulta claro que si la legalidad de los actos administrativos contractuales que contienen créditos o deudas pueden ser controvertidos, en el plazo legal, por vía de acción ante esta jurisdicción, por regla general, también lo es que en el proceso ejecutivo, el ejecutado puede proponer como excepción esa invalidez, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 170 del C. P. C

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 170

NUMERAL 2

IMPROCEDENCIA DE LA PREJUDICIALIDAD ADMINISTRATIVA – Cuando se demanda ante la justicia ordinaria la nulidad de los actos administrativos que confirma un título ejecutivo / IMPROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Por prejudicialidad / IMPROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Por estar demandados los actos administrativos que integran el titulo ejecutivo / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL

La Sala observa, entonces, que por el hecho de que en este caso se haya demandado por vía ordinaria la nulidad de los actos administrativos que conforman título ejecutivo, tal circunstancia no da lugar al fenómeno de la prejudicialidad, pues, como ya se anotó, la misma ley establece que el proceso ejecutivo no se suspenderá cuando exista “un proceso ordinario iniciado antes o después de aquél, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en éste es procedente alegar los mismos hechos como excepción (inc. 2, num. 2 art. 170 C. P. C.- subrayas de la Sala). En el caso bajo estudio se advierte, como en decisiones anteriores, que no hay lugar a la suspensión del proceso por prejudicialidad. […] [E]s claro que no hay lugar a decretar la suspensión del proceso por el hecho de encontrarse demandados los actos que integran el título ejecutivo, razón por la que la Sala confirmará la providencia impugnada y, consecuencialmente, ordenará que el tribunal continúe con el trámite del proceso.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 170

NUMERAL 2 INCISO 2

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con salvamento de voto del magistrado Alier Eduardo Hernández Enríquez que a la fecha no se ha allegado a la relatoría.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil tres (2003)

Radicación número: 19001-23-31-000-2000-03000-02(21710)A

Actor: DEPARTAMENTO DEL CAUCA

Demandado: DISCRISTAL S.A.

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES En consideración a que la ponencia inicialmente presentada no obtuvo la mayoría suficiente para su aprobación, corresponde a este Despacho elaborar la que adopta la posición mayoritaria de la Sala para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del 11 de septiembre de 2001, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cauca, dispuso: “Negar la solicitud de SUSPENSION PROVISIONAL del proceso (sic) de la referencia (..) (fl. 170 cdno.ppal.).

I A N TEC EDEN TES

1. La demanda y su trámite Mediante escrito presentado el 31 de agosto de 2000 ante la Oficina Judicial de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Cauca, dirigido al Tribunal Administrativo del mismo Departamento (fl. 106 cdno. 2), la entidad demandante, por intermedio de apoderada judicial, formuló demanda ejecutiva contractual a fin de que se libre mandamiento de pago en su favor y en contra de la sociedad DISTRIBUIDORA CRISTAL S.A. –DISCRISTAL-, por la suma de $334’601.987 como capital, además de los intereses comerciales moratorios desde el día en que se hizo exigible la obligación hasta el momento en que se verifique el pago.

El fundamento de la demanda lo constituye el pago de la obligación pecuniaria a que se refiere la Resolución No. 1092-06-2000 del 7 de junio de

2000, expedida por la parte demandante (fls. 209 a 211 cdno. ppal.), a través de la cual impuso a DISCRISTAL S.A. una multa por valor de $334’601.987, como sanción por el incumplimiento de las obligaciones contractuales contraídas por la mencionada sociedad, conforme al contrato de compraventa No. 031, suscrito por las partes el 1o de julio de 1999. En la demanda se solicitó igualmente la condena en costas del demandado (fls. 101 a 105 cdno. 2). En desarrollo del proceso, mediante providencia del 14 de septiembre de 2001 se decretó mandamiento de pago en contra de la sociedad Distribuidora Cristal S.A. “DISCRISTAL” (fls. 110 a 114 cdno. 4), decisión ésta que fue apelada ante esta corporación y confirmada mediante auto del 7 de junio de

2001. Con posterioridad a esta providencia, el trámite del proceso discurrió dentro de los parámetros legales correspondientes.

2. La providencia impugnada Con fundamento en la previsión contenida en el inciso segundo del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, la parte demandada solicitó la suspensión del presente asunto, en consideración a que en ese mismo tribunal cursa un proceso contractual en el que se controvierte la legalidad de los actos administrativos que sirven de título ejecutivo al presente asunto (fls. 166 y 167 cdno. 4).

El a quo negó la solicitud así formulada, exponiendo para el efecto lo siguiente: “La situación tratada en el caso de autos no se enmarca en ninguna de las dos situaciones descritas entre otras del normativo en comento (se

refiere a los numerales 1 y 5 del artículo 66 del C.C.A., que tratan en su orden sobre la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos por suspensión provisional o por pérdida de su vigencia), y el hecho que curse un proceso demandando la nulidad de los actos que en el proceso de la referencia conforman el título ejecutivo, no le quita a éstos la presunción de legalidad que los ampara, mientras serán obligatorios en tano (sic) no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. “De otra parte el Nral. 3 del artículo 170 del C.Pr.C. Suspensión del proceso. El juez decretará la suspensión del proceso: “(...) “3. Cuando las partes la piden de común acuerdo, por tiempo determinado verbalmente en audiencia o diligencia, o por escrito autenticado por todas ellas como se dispone para la demanda. “(...) “La solicitud en consideración no reúne los requisitos establecidos en el artículo precitado, en cuanto a la temporalidad de la medida y suscripción conjunta de las dos partes debidamente autenticada.” (fls. 169 y 170 cdno. ppal.).

3. El recurso de apelación Manifiesta el apoderado recurrente que la suspensión del proceso sí es procedente conforme al numeral 2 del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil; además, en el proceso ejecutivo no era posible alegar como excepción el aspecto sustancial de la violación al debido proceso por la omisión de la entidad en pronunciarse respecto de las pruebas solicitadas en la vía gubernativa, hecho que al final terminó con la resolución que declaró la caducidad del contrato (fls. 175 y

176 cdno. ppal.).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

1. Competencia de esta jurisdicción El artículo 75 de la Ley 80 de 1993 estableció que a la jurisdicción contencioso administrativa le compete el conocimiento de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución. En auto del 22 de noviembre de 1994, expediente S-414, la Sala Plena de la Corporación explicó el alcance de esta norma de la siguiente manera: “...de la norma transcrita claramente se infiere que la ley 80 le adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se trata en este último caso de proceso de ejecución respecto de obligaciones ya definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial. ‘Observa que la ley 80 de 1993 aplica un principio según el cual el juez de la acción debe ser el mismo juez de la ejecución, recogiendo lo que ha sido la tendencia dominante en el derecho moderno, de trasladar asuntos que eran del resorte de la jurisdicción ordinaria por razón de la materia, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, buscando criterios de continuidad y unidad en el juez, posición que si bien no es compartida por todos los jueces, sí es una tendencia legislativa...”

2. El caso concreto Analizados los diferentes aspectos del asunto, la Sala estima que por razones adicionales a las expuestas por el a quo, es del caso confirmar la decisión apelada. En efecto, si bien con anterioridad a la aplicación de la ley 80 de 1993, de

una parte, la jurisdicción ordinaria era la que conocía, entre otros procesos, de los de la ejecución de las acreencias contractuales de los particulares respecto de los contratos estatales, por regla general, y, de otra, la jurisdicción coactiva era la que tenía competencia para la ejecución de acreencias estatales, también por lo general, esta división del conocimiento judicial desapareció con el advenimiento de dicha ley porque, por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativa es juez del acto administrativo y del contrato estatal, estos que a su vez son documentos que integran, con otros, el título ejecutivo contractual estatal. Por ello, cuando el ejecutado en otro proceso, el ordinario, había demandado con anterioridad ante la justicia contencioso administrativa la nulidad del acto o contrato – que integraban con otros documentos el título ejecutivo – le correspondía pedir en el proceso ejecutivo, antes de que se dictara sentencia, la suspensión del juicio por prejudicialidad contencioso administrativa (art. 170 C. P. C). Y esto era así, debido a que en el proceso de ejecución que lo adelantaba la justicia ordinaria no se podían invocar como excepciones la nulidad del acto o contrato, porque dicha jurisdicción carecía de competencia, por lo general, para pronunciarse sobre esos medios exceptivos. Obsérvese que el mencionado artículo dispone: “Artículo 170.- Modificado. Decr. 2282 de 1989, art. 1º, mod. 88. El Juez decretará la suspensión del proceso. (...) 2º. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que

no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo dispuesto en los Códigos Civil y de Comercio y en cualquiera otra ley. No obstante el proceso ejecutivo no se suspenderá por que exista un proceso ordinario iniciado antes o después de aquél, que verse sobre la validez o autenticidad del título ejecutivo, si en éste es procedente alegar los mismos hechos como excepción. ( )”. Es por lo mismo que la jurisdicción ordinaria en los procesos de ejecución no conocía de las excepciones de validez del “acto administrativo o del contrato” del Estado, salvo que tratándose de éste último tuviera la naturaleza jurídica de privado de la administración y no contuviera cláusula de caducidad. Pero esta división del conocimiento judicial, como se dijo, desapareció con la expedición y vigencia de la ley 80 de 1993, ya que la jurisdicción de lo contencioso administrativa es juez del acto administrativo y del contrato estatal, elementos constitutivos del título ejecutivo contractual estatal (artículo 75). De lo expuesto, resulta claro que si la legalidad de los actos administrativos contractuales que contienen créditos o deudas pueden ser controvertidos, en el plazo legal, por vía de acción ante esta jurisdicción, por regla general, también lo es que en el proceso ejecutivo, el ejecutado puede proponer como excepción esa invalidez, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 170 del C. P. C La Sala observa, entonces, que por el hecho de que en este caso se

haya demandado por vía ordinaria la nulidad de los actos administrativos que conforman título ejecutivo, tal circunstancia no da lugar al fenómeno de la prejudicialidad, pues, como ya se anotó, la misma ley establece que el proceso ejecutivo no se suspenderá cuando exista “un proceso ordinario iniciado antes o después de aquél, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en éste es procedente alegar los mismos hechos como excepción (inc. 2, num. 2 art. 170 C. P. C.- subrayas de la Sala). En el caso bajo estudio se advierte, como en decisiones anteriores1, que no hay lugar a la suspensión del proceso por prejudicialidad. En efecto, al respecto, en providencia de 13 de septiembre de 2001, proceso No. 17952, la Sala fijó el siguiente criterio: “Por consiguiente esas referencias histórico jurídicas, pasadas y actuales, sirven para comprender hoy el sentido de los artículos 170 y 306 del C. P.C. para los efectos que se investigan:  Si una persona, pública o privada – natural o jurídica - tiene a su cargo una deuda derivada de un contrato Estatal de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, reconocida en un acto administrativo o en un contrato o con otros documentos, si considera que cualquiera de estos actos jurídicos no es válido puede ejercitar, dentro del término de caducidad, la acción ordinaria.  Si la misma persona no ha demandado esos actos por la vía ordinaria, y es demandada por vía de ejecución, siempre que no haya caducado figurativamente la acción ordinaria, puede proponer como excepción de

mérito de invalidez de esos actos en el proceso de ejecución.  Si la misma persona fue demandada ejecutivamente, después de que accionó por la vía ordinaria contra la presunción de validez del acto o contrato, que integran con otros documentos el título de ejecución, puede proponer también en el proceso ejecutivo como excepciones, entre otros, la nulidad del acto administrativo con el cual integra título ejecutivo, y si triunfa en esa proposición de nulidad, la sentencia en firme del ejecutivo que declara la prosperidad de la excepción de nulidad, podrá darla a conocer en el juicio ordinario para que con base en ella se declare probado el hecho exceptivo de cosa juzgada, respecto de la pretensión de nulidad (art. 512 C.P.C).”. Aplicado lo anterior al presente asunto, es claro que no hay lugar a decretar la suspensión del proceso por el hecho de encontrarse demandados los actos que integran el título ejecutivo, razón por la que la Sala confirmará la 1 Véanse en sentido similar, auto del 13 de septiembre de 2001; proceso 19704; Actor: Departamento de Risaralda contra Seguros Alfa S. A; auto del 12 de diciembre de 2001; proceso 21.116. Actor: FAVIDI y auto del 23 de mayo de 2002; proceso 22.096. Actor : Departamento de Antioquia. providencia impugnada y, consecuencialmente, ordenará que el tribunal continúe con el trámite del proceso. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESU ELVE: 1.- CONFIRMASE la providencia impugnada, esto es, la proferida el

11 de septiembre de 2001 por el Tribunal Administrativo del Cauca. 2.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen para que CONTINUE con el trámite del proceso.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE.

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ Presidente de la Sala

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE Salvo voto

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA