CE-19001-23-31-000-2000-03548-01(7485)-2003

PRESUPUESTO MUNICIPAL - Créditos adicionales: recursos internacionales de asistencia o cooperación / RECURSOS DE ASISTENCIA O COOPERACION INTERNACIONAL - Incorporación cuando estén recaudados: certificación del tesorero municipal El tenor del acto acusado revela que cuanto se dispuso fue la incorporación de unos recursos provenientes de dos convenios interadministrativos mediante los cuales la RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL aportó sendas cantidades para que fuesen ejecutadas por el Municipio de Popayán en el Programa de Subsidio para Ancianos Indigentes y en la construcción de una caseta para incineración de residuos del Hospital San José. En vista de ello, la Sala considera que, en efecto, tales recursos debían ser incorporados al presupuesto; pero que la norma que rige específicamente la incorporación de los recursos provenientes de convenios de asistencia es el artículo 33 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, que solamente exige a este propósito una «certificación de recaudo», la cual sí precedió a la expedición del acto acusado. La norma citada dice así: “...”. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informará de estas operaciones a las Comisiones Económicas del Congreso (Ley 179 de 1994, arts. 55, inciso 3 y 61, Ley 225 de 1995, art. 13).» Si bien esta norma se refiere a recursos internacionales, la Sala considera que sienta un principio aplicable a todos los recursos de asistencia o cooperación, los cuales sólo podrán ser incorporados al presupuesto cuando estén efectivamente recaudados. Bien diferente es el caso de apertura de créditos

adicionales, que según lo dispuesto en el artículo 79 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, procede para «aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley» y que, según el artículo 82 ibídem sí requieren de un certificado de disponibilidad expedido por el Contador General. Ahora bien, como en el Municipio de Popayán no existe el cargo de Contador General, tanto el certificado de recaudo como el de disponibilidad podían ser expedidos por la Jefe de la Oficina de Tesorería. Se impone, por tanto, revocar la sentencia apelada.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 34 DE 2000 (1 de febrero) ALCALDE DE POPAYÁN (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil tres (2003) Radicación número: 19001-23-31-000-2000-03548-01(7485)

Actor: GOBERNADOR DEL CAUCA Demandado: MUNICIPIO DE POPAYÁN Referencia: Acción de nulidad contra el Decreto 034 de 2000 expedido por el Alcalde de Popayán Se decide el recurso de apelación interpuesto por el Alcalde de Popayán contra la sentencia de 10 de julio de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca declaró la nulidad del Decreto 34 de 2000, por el cual «se adiciona el

Presupuesto de Ingresos y Gastos para la vigencia fiscal del 2000.»

I . ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El GOBERNADOR DEL CAUCA, por medio de apoderada , formuló el 21 de julio

de 2000 la siguiente demanda de nulidad: 1.1. Pretensiones Que se declare nulo el Decreto 034 de 1 de febrero de 2000, expedido por el Alcalde de Popayán, cuyo texto es el siguiente: «DECRETO NÚMERO 034 DEL 2000 (Febrero 1) Por el cual se adiciona el Presupuesto de Ingresos y Gastos para la vigencia fiscal del 2000. El ALCALDE DE POPAYÁN, en uso de sus atribuciones Legales y Constitucionales y, en especial las conferidas en el Artículo 315 de la Constitución Nacional y el Acuerdo No. 37 de diciembre de 1999 y, CONSIDERANDO: Que de conformidad al (sic) Acuerdo No. 37 de diciembre de 1999, por el cual se fija el Presupuesto de Ingresos y Gastos para la presente vigencia fiscal del año 2000, en sus artículos tercero correspondiente a las disposiciones generales, en su parágrafo quinto, de los principios presupuestales, «el presupuesto municipal de Popayán se regirá por los principios consagrados en la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994, Ley 225 de 1995, Decreto 111 de 1996, Decreto 29 de 1996 y Decreto 896 de 1997.» DECRETA : ARTÍCULO PRIMERO: Adicionar el presupuesto de ingresos en el siguiente rubro

PARTICIPACIONES Y TRANSFERENCIAS $ 106.369.331,00

Convenios $ 106.369.331,00

ARTÍCULO SEGUNDO: Adiciónase el Presupuesto de Gastos en

el siguiente rubro: CAPÍTULO 4, ALCALDÍA CONVENIOS $ 106.369.331,00 Convenio No. 1322, Subsidio para ancianos indigentes Revivir $ 81.900.000,00 Convenio Interadministrativo No. 648, Ejecución construcción de la caseta para el incinerado de residuos hospitalarios Hospital San José $ 24.469.331,00

ARTÍCULO TERCERO: El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y surte todos los efectos para la presente vigencia fiscal.» 1.2. Hechos  El Alcalde de Popayán (Cauca) expidió el Decreto 034 de 1 de febrero de 2000, «por el cual se adiciona el Presupuesto de Ingresos y Gastos para la vigencia fiscal de 2000».  En virtud de lo dispuesto por el artículo 91 literal a)-7º de la Ley 136 de 1994, dicho acto administrativo fue remitido a la Gobernación del Cauca y radicado el 15 de marzo de 2000 en la Secretaria de Asistencia Jurídica. 1.2. Normas violadas y concepto de la violación El actor estima que el Decreto 034 de 1º de febrero de 2000 viola los artículos 81 y 82 del Decreto 111 de 1996 pues no establece de manera clara y precisa la procedencia de los recursos que originan la adición presupuestal decretada, y tampoco se anexó el certificado de disponibilidad presupuestal expedido por el

Contador General, pese a los requerimientos de la Secretaría de Asistencia Jurídica de la Gobernación del Cauca para que este se allegara. Expresa que la falta de certificado de disponibilidad presupuestal impide asegurar la efectiva existencia de los recursos comprometidos en el presupuesto de gastos, lo que hace eventual la posibilidad de cumplir financieramente las obligaciones contraídas y expone al déficit presupuestal.

2. CONTESTACIÓN El Municipio de Popayán no contestó la demanda.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró la nulidad del Decreto 034 de 2000 mediante el cual el Alcalde de Popayán adiciona el presupuesto de ingresos y gastos para la vigencia fiscal del año 2000, por no haber acreditado el ente territorial el certificado de disponibilidad presupuestal exigido por el artículo 82 del Decreto 111 de 1996, pese a haberlo requerido la Gobernación del Cauca.

El a quo puso de presente que el Alcalde de Popayán no satisfizo la exigencia de demostrar la existencia de los recursos que sirven de base a la adición del presupuesto de rentas y gastos.

III. LA IMPUGNACIÓN La apoderada de la Alcaldía de Popayán argumenta que el acto demandado no viola el artículo 81 de Decreto 111 de 1996, pues en el se establece de manera clara y precisa que los recursos con que se adiciona el presupuesto de ingresos en el rubro «Participaciones y Transferencias» provienen del «Convenio 1322, subsidio para ancianos indigentes revivir» y del «Convenio Interadministrativo 648, ejecución construcción de la caseta para el incinerado de residuos hospitalarios en

el Hospital San José». Asevera que si por otros medios se acredita que existen los recursos que sirven de base a la adición presupuestal, debe considerarse satisfecha la exigencia de acreditar el certificado de disponibilidad presupuestal que contempla el artículo 82 del Decreto 111 de 1996, pues lo que se persigue es evitar adiciones presupuestales «de papel» es decir, que no obedezcan a recursos que efectivamente ingresen a la entidad. Señala que en este caso se trata de recursos provenientes de dos convenios Interadministrativos, a saber:  El Convenio Interadministrativo 648 de 28 de diciembre de 1999 suscrito para ejecutar los recursos destinados a la construcción de la caseta para incinerar los residuos hospitalarios en el Hospital San José, por un valor de $24.469.331,oo. En cuanto a éste Convenio, precisa que la exigencia del artículo 82 del Decreto 111 de 1996 se satisfizo con certificación de 27 de enero de 2000 en que la Jefe de la Oficina de Tesorería hizo constar: «En la cuenta de ahorros No. 8680-606818-5 de Bancolombia, se ha consignado la suma de veinticuatro millones cuatrocientos sesenta y nueve mil trescientos treinta y un pesos ($24.469.331,oo) m/cte, correspondiente a la cancelación 100% del valor del CONVENIO INTERADMINISTRATIVO No. 648 de 28 de diciembre de 1999, con el objeto de: Ejecutar construcción de la caseta para el incinerado de residuos hospitalarios en el Hospital San José.»  El Convenio 1322 de 21 de abril de 1998, celebrado con la Red de Solidaridad

Social, cuyo objeto fue «ejecutar el programa: Revivir Subsidio para ancianos indigentes», mediante la prestación de servicios de bienestar social para los ancianos discapacitados mayores de 65 años, o de 50 años si son indígenas o discapacitados. Sostiene que de acuerdo con el Convenio el municipio contrajo la obligación de «incorporar en el presupuesto municipal los recursos que se le transfieren en virtud del presente convenio y manejarlos junto con los de cofinanciación, en una cuenta abierta en una entidad financiera, denominada «RED - REVIVIR SUBSIDIO PARA ANCIANOS INDIGENTES MUNICIPIO DE POPAYÁN.» Plantea que los recursos adicionados mediante el Decreto 034 fueron entregados al Municipio y consignados en su cuenta antes de que se expidiera el Decreto 034, lo que demuestra que la existencia de los recursos estaba asegurada y que para cumplir la obligación de incorporarlos al Presupuesta, debía efectuarse la adición correspondiente. Concluye que se trató de un crédito adicional al presupuesto que contaba con la base de unos recursos provenientes de un Convenio Interadministrativo celebrado previamente y perfeccionado. Sostiene que debe aplicarse el principio de primacía de lo sustancial sobre lo formal y darse por satisfecho el requisito del artículo 82 del Decreto 111 de 1996 y reitera que lo importante es que exista certeza sobre los recursos que sirven de base a la adición.

V. CONSIDERACIONES Para resolver, debe tenerse presente que por mandato del artículo 104 del Decreto 111 de 1996 (artículo 32 de la Ley 225 de 1995) las entidades territoriales

debían ajustar las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos, a las normas previstas en la Ley Orgánica del Presupuesto, a más tardar el 31 de diciembre de 1996. También es relevante que al tenor del artículo 109 del Decreto 111 de 1996, al expedir las normas orgánicas de presupuesto, las entidades territoriales debían seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a las normas constitucionales y a la organización y condiciones de cada entidad territorial. Consta en los Considerandos del acto acusado que «de conformidad al Acuerdo No. 37 de diciembre de 1999, por el cual se fija el Presupuesto de Ingresos y Gastos para la presente vigencia fiscal del año 2000, en sus artículos tercero correspondiente a las disposiciones generales, en su parágrafo quinto, de los principios presupuestales, el presupuesto municipal de Popayán se regirá por los principios consagrados en la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994, Ley 225 de 1995, Decreto 111 de 1996, Decreto 29 de 1996 y Decreto 896 de 1997.» Al declarar la nulidad del decreto acusado, el a quo se fundamentó del artículo 82 del Decreto 111 de 1996, que dispone: «La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el Jefe

de Presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el Jefe de Presupuesto del órgano respectivo (Ley 38/89, artículo 68, Ley 179/94, artículo 35).» Sin embargo, el tenor del acto acusado revela que cuanto se dispuso fue la incorporación de unos recursos provenientes de dos convenios interadministrativos mediante los cuales la RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL aportó sendas cantidades para que fuesen ejecutadas por el Municipio de Popayán en el Programa de Subsidio para Ancianos Indigentes y en la construcción de una caseta para incineración de residuos del Hospital San José. En vista de ello, la Sala considera que, en efecto, tales recursos debían ser incorporados al presupuesto; pero que la norma que rige específicamente la incorporación de los recursos provenientes de convenios de asistencia es el artículo 33 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, que solamente exige a este propósito una «certificación de recaudo», la cual sí precedió a la expedición del acto acusado. La norma citada dice así: «Artículo 33. Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables, hacen parte del presupuesto de rentas del Presupuesto General de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones de capital mediante decreto del Gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Su ejecución se realizará de conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informará de estas operaciones a las Comisiones Económicas del Congreso (Ley 179 de 1994, arts. 55, inciso 3 y 61, Ley 225 de 1995, art. 13).» (Resalta la Sala). Si bien esta norma se refiere a recursos internacionales, la Sala considera que sienta un principio aplicable a todos los recursos de asistencia o cooperación, los cuales sólo podrán ser incorporados al presupuesto cuando estén efectivamente recaudados. Bien diferente es el caso de apertura de créditos adicionales, que según lo dispuesto en el artículo 79 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, procede para «aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley» y que, según el artículo 82 ibidem sí requieren de un certificado de disponibilidad expedido por el Contador General. Ahora bien, como en el Municipio de Popayán no existe el cargo de Contador General, tanto el certificado de recaudo como el de disponibilidad podían ser expedidos por la Jefe de la Oficina de Tesorería. Se impone, por tanto, revocar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar, DENIÉGANSE las peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13

de noviembre de 2003.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRETO MANUEL S. URUETA AYOLA