CE-19001-23-31-000-2000-03803-01(22797)-2002

INOPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / ESCOGENCIA DE LA

ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CLASES DE ACCIÓN

CONTRACTUAL / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / NULIDAD

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RELACIÓN CONTRACTUAL / REPARACIÓN

DEL DAÑO CONTRACTUAL / CONTRADICCIÓN DEL HECHO PROBADO /

IMPROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / REQUISITOS

FORMALES DE LA DEMANDA / ADMISIÓN DE LA DEMANDA

[N]o es evidente la ocurrencia de la caducidad de la acción, pues la naturaleza de la misma seguramente no coincide con la denominación que le ha dado el demandante, sino que, de acuerdo con lo expuesto, parece ser, más bien, una acción contractual con pretensiones de nulidad de algunos actos administrativos producidos con ocasión de una relación contractual y reparatorias de los daños causados. [S]in perjuicio de lo que resulte probado en el proceso, no es procedente, en este momento, declarar la caducidad, de donde se sigue que la demanda, que cumple los requisitos formales exigidos por la ley, habrá de admitirse.

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

APLICACIÓN DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / EFECTOS DEL

ACUERDO DE CONCILIACIÓN / TRÁMITE DE LA CONCILIACIÓN /

OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA EN EL CONTRATO ESTATAL /

OBLIGACIÓN CONTRACTUAL

[E]n este caso, pese a la denominación que el actor dio a su acción, se trata de una controversia contractual, pues los actos administrativos que pretende atacar el

demandante fueron expedidos con ocasión de la relación contractual de la cual surgió un acuerdo conciliatorio […] que, a su turno, originó obligaciones de la misma naturaleza. Si bien se admite la posibilidad de que la conciliación, en sí misma revista una naturaleza jurídica distinta, y no propiamente contractual, es indudable que, -en este casode la conciliación surgida de un contrato estatal, se originaron nuevas obligaciones contractuales.

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL / NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / EJECUTORIA DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL

[D]e acuerdo con lo dispuesto en la norma citada [artículo 77 inciso 2, ley 80 de 1993], el ejercicio de la acción contractual, única procedente contra este tipo de actos sean cuales fueren sus pretensiones, se somete a lo previsto en el Código Contencioso Administrativo. El artículo 136.10 de ese código dispone que para las acciones relativas a contratos el término de caducidad es de dos años contados a partir de del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento y que, en aquellos contratos que requieren liquidación y ésta ha sido realizada unilateralmente, la acción caduca a los dos años contados desde la ejecutoria del acto que la aprueba.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 77 INCISO 2 / DECRETO 01

DE 1984 – ARTÍCULO 136 NUMERAL 10

ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / ACTIVIDAD CONTRACTUAL /

RELACIÓN CONTRACTUAL / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA ACTO

ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REPOSICIÓN /

ALCANCE DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL / INTERPRETACIÓN DE LA NORMA PROCESAL El artículo 77 de la ley 80, en su segundo inciso, dispone lo siguiente: “Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo”.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 77 INCISO 2 / DECRETO 01

DE 1984

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil dos (2002) Radicación número: 19001-23-31-000-2000-03803-01(22797)

Actor: ANTONIO JOSÉ RODRÍGUEZ MORALES

Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA-SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS E INFRAESTRUCTURA Resuelve la Sala la apelación interpuesta por la parte actora en contra del auto de 22 de febrero de 2002 por medio del cual el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca resolvió rechazar de plano la demanda presentada porque entendió que la acción ejercida había caducado.

ANTECEDENTES Actuando por medio de apoderado, el señor Antonio José Rodríguez Morales demandó al departamento del Cauca – Secretaría de Obras Públicas e infraestructura, ejerciendo una acción que denominó de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declare la nulidad de la resolución Número 0419 de 29 de febrero de 2000, en la que se “resolvió unilateralmente el acuerdo prejudicial de 25 de marzo de 1999 que suscribieron las partes y el Procurador Judicial sobre las diferencias derivadas de la liquidación del Contrato de Obra N° 417 del 6 de agosto de 1997, celebrado entre el DEPARTAMENTO DEL CAUCA y el ingeniero ANTONIO JOSE RODRÍGUEZ MORALES”; la resolución número 0580 de 23 de marzo de 2000, por medio de la cual se decidió el recurso de reposición interpuesto por el ingeniero mencionado en contra de la Resolución número 019 de 2000; y la resolución número 0963 de 19 de mayo de 2000 con la que se decidió el recurso de reposición interpuesto por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. contra la misma resolución de febrero de 2000. Además, solicitó que, como consecuencia de tales declaraciones, se ordenara al departamento reintegrar a la Compañía aseguradora de Finanzas la suma de dinero que, por concepto de los actos administrativos declarados nulos, le haya tenido que pagar. Así mismo, que la suma de dinero que la entidad contratante pagó al contratista como anticipo o mayor valor de obra sea compensada con los perjuicios sufridos por éste con ocasión de la negligencia de

los servidores públicos del Departamento que impidieron ejecutar las obras objeto del “convenio conciliatorio”. En la demanda se afirmó que, el Departamento del Cauca y el ingeniero demandante celebraron el Contrato de Obra Pública Número 417, en virtud del cual, el contratista quedó obligado a la “construcción de obras de explanación de la variante Boquerón – Bolívar”, y que, el 12 de junio de 1998 suscribieron el acta de liquidación final del contrato en la que quedó, a cargo del Contratista, la suma de $26’458.413 por concepto de “obra mal ejecutada”. Sin embargo, las partes convinieron en resolver las diferencias contractuales a través de una conciliación prejudicial que tuvo lugar el 25 de marzo de 1999 y en la que el contratista se comprometió a “corregir la obra mal ejecutada con el retiro del volumen de material correspondiente al valor de NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS TREINTA CINCO PESOS... y efectuar su debida y técnica colocación, a su costa y riesgo, conforme a las instrucciones que para tal fin le imparta el interventor...” y a “ejecutar obra entre el K6+400 al K7+100, correspondiente también al abscisado del contrato 417 de 1997 en las cantidades, especificaciones técnicas y precios unitarios que se incluyen a continuación, bajo las órdenes que le imparta el interventor a los precios previstos en el contrato 417 de 1997...”. El actor sostuvo que su pretensión se deriva del hecho de ser el directo perjudicado con la decisión contenida en las providencias que constituyen el

objeto del proceso, pues aunque la Compañía Aseguradora de Finanzas S. A. termine pagando al departamento del Cauca el siniestro declarado por los actos administrativos censurados, esa aseguradora repetirá contra él. Providencia impugnada Por medio de auto de 22 de febrero de 2002, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca rechazó la demanda por caducidad de la acción. El a quo estimó que “en el presente caso la acción ejercitada es la de restablecimiento del derecho, la cual se encuentra caducada, por haber transcurrido más de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la notificación del acto demandado antes anotado el cual resuelve el recurso interpuesto por el actor”. Adicionalmente, el Tribunal aclaró que “el demandante quedó incurso en la caducidad de la acción, por cuanto la demanda la presentó el día 22 de septiembre del año 2000, siendo que el término venció el 31 de Julio del año 2000” y que, “no cuenta el término de la resolución que resuelve el recurso de reposición de la Aseguradora, por cuanto esta no es parte demandante y los términos corrieron independientemente para cada uno de ellos”. Recurso de Apelación Por medio de escrito presentado en tiempo, el apoderado de la parte actora apeló la providencia anterior. Insistió en que su acción deriva del hecho de ser el único perjudicado con los actos cuya nulidad pide. Aclaró que “individualmente, considerada la resolución N° 0580 de 23 de marzo de 2000, puso fin a la vía gubernativa de la Resolución N° 0419 de 2000, en cuanto a la sociedad accionante (sic) se refiere, y que por lo mismo, para

ésta, procesalmente, al momento de la presentación de la demanda, la acción impetrada ya se encontraba caducada. Pero, igualmente cierta es la circunstancia de que para la Compañía Aseguradora, a la misma fecha de la presentación de la demanda, aún no había caducado la misma acción, pues frente a esa compañía, la vía gubernativa se agotó con la decisión contenida en la Resolución N° 0963 de 19 de mayo de 2.000”. Sostuvo, además, que si la aseguradora hubiera promovido la acción en la fecha en que lo hizo el actor, el Tribunal habría tenido que admitir la demanda y que, entonces, el Sr. Antonio Rodríguez hubiera podido acudir al proceso como tercero interesado, lo que, en su criterio, significa que el Tribunal, al rechazar la demanda, desconoció el artículo 228 de la Constitución Política. Adicionalmente, dijo, el Tribunal violó el derecho a la igualdad del actor porque: “en el proceso de Nulidad y restablecimiento del Derecho promovido por la sociedad FLORIBIO ORDOLEZ SIMMONS Y CIA S.CS. y quince actores más.... entre los actos acusados figuran las resoluciones N°s 001, 002, y 003 de 5 de abril de 2001 de a Secretaría de Planeación Municipal de Popayán con las cuales les fueron resueltos los recursos de reposición que promovieron... sin que ninguno de esos recurrentes integre la parte actora. Los citados demandantes apoyados en las resultas de los recursos que nunca ellos impetraron tomaron como fecha de caducidad (sic) de la acción la ejecutoria de las referida providencias y el (sic) sala

correspondiente , sin tener en cuenta las consideraciones que tuvo el Tribunal en el auto que se recurre, admitió la demanda”. Finalmente, el recurrente dijo que es constante la jurisprudencia del Consejo de Estado por la cual, cuando “existen dudas razonadas sobre la caducidad, la demanda se admite y se condiciona el fenómeno de la caducidad a lo que se demuestre en el curso del proceso”. CONSIDERACIONES El artículo 77 de la ley 80, en su segundo inciso, dispone lo siguiente: “Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo”. La Sala estima que, en este caso, pese a la denominación que el actor dio a su acción, se trata de una controversia contractual, pues los actos administrativos que pretende atacar el demandante fueron expedidos con ocasión de la relación contractual de la cual surgió un acuerdo conciliatorio, celebrado el 25 de marzo de 1999, que, a su turno, originó obligaciones de la misma naturaleza. Si bien se admite la posibilidad de que la conciliación, en sí misma revista una naturaleza jurídica distinta, y no propiamente contractual, es indudable que, -en este casode la conciliación surgida de una contrato estatal, se originaron nuevas obligaciones contractuales. En todo caso, este es un asunto que requiere esclarecerse, y ello solo puede hacerse en el fallo luego del análisis de fondo, razón por la cual el juez no puede, ab initio, clausurar las puertas del proceso.

Bajo esta hipótesis, y de acuerdo con lo dispuesto en la norma citada, el ejercicio de la acción contractual, única procedente contra este tipos de actos sean cuales fueren sus pretensiones, se somete a lo previsto en el Código Contencioso Administrativo. El artículo 136.10 de ese código dispone que para las acciones relativas a contratos el término de caducidad es de dos años contados a partir de del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento y que, en aquellos contratos que requieren liquidación y ésta ha sido realizada unilateralmente, la acción caduca a los dos años contados desde la ejecutoria del acto que la aprueba. De lo dicho se sigue que no es evidente la ocurrencia de la caducidad de la acción, pues la naturaleza de la misma seguramente no coincide con la denominación que le ha dado el demandante, sino que, de acuerdo con lo expuesto, parece ser, más bien, una acción contractual con pretensiones de nulidad de algunos actos administrativos producidos con ocasión de una relación contractual y reparatorias de los daños causados. Por eso, sin perjuicio de lo que resulte probado en le proceso, no es procedente, en este momento, declarar la caducidad, de donde se sigue que la demanda, que cumple los requisitos formales exigidos por la ley, habrá de admitirse.

Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA,

R E S U E L V E :

1. REVOCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de diciembre de 2.000.

2. En su lugar, ADMÍTESE la demanda interpuesta por Antonio José Rodríguez Morales. 3.- NOTIFÍQUESE personalmente al Representante Legal de la entidad demandada y al Señor Agente del Ministerio Público, a quienes se les hará entrega de la copia de la demanda, de sus anexos y de esta providencia. 4.- FÍJESE el negocio en lista por el término de diez (10) días. 5.- SEÑÁLENSE por el Tribunal las expensas necesarias para sufragar los gastos ordinarios del proceso. 6.- Ejecutoriado este auto, envíese el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE.

RICARDO HOYOS DUQUE JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS

Presidente de Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR