CE-19001-23-31-000-2001-00389-01(21029)-2002

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DEL AUTO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL

TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONFIRMACIÓN DEL AUTO En el asunto bajo estudio las partes no fijaron un plazo para efectuar la liquidación del contrato, por lo tanto debe aplicarse el término legal señalado en la ley 80 de 1993 [...] Así las cosas, la emisión de tales escritos en nada altera el cómputo del término previsto en el artículo 136 del C.C.A., lo que permite afirmar que al momento de presentarse la demanda ya había operado el fenómeno de la caducidad debiendo, por ende, confirmarse la decisión del Tribunal según lo dispone el inciso 3º del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 143 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 60

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

En primer término, conforme al artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (art. 23 D.E.2304 de 1989), tenemos: “Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”. La ley 446 de 1998, en su numeral 10º, dispuso: “En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: (...) d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;” [...] Vale advertir que la ley 446 de 1998 simplemente recogió las reglas y términos que la jurisprudencia venía aplicando con anterioridad a su expedición.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / LEY 446 DE 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS

Bogotá, D. C., siete (7) de marzo de dos mil dos (2002) Radicación número: 19001-23-31-000-2001-00389-01(21029)

Actor: CONSTRUCTORES ESPECIALIZADOS CONES LTDA

Demandado: MUNICIPIO MORALES Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (AUTO) Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca el 24 de mayo de 2001, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad de la acción.

ANTECEDENTES PROCESALES 1º.- El 2 de abril de 2001, la sociedad CONSTRUCTORES ESPECIALIZADOS CONES LTDA, mediante apoderado judicial, instauró demanda contra los Municipios de Piendamó y de Morales (Cauca), con el fin de obtener la liquidación del contrato de obra civil No.02 del 14 de diciembre de 1994 y del contrato de obra adicional del 22 de noviembre de 1996, así como el pago del saldo pendiente derivado de la ejecución del contrato, de los intereses y de la indemnización de los perjuicios causados (fl 1 a 15 c.1). 2º.- Mediante providencia del 24 de mayo de 2001, el Tribunal Administrativo del Cauca rechazó de plano la demanda por caducidad de la acción, bajo los siguientes argumentos: “El artículo 44 de la Ley 446 de 1.998, que modificó el artículo 136 del C.C.A. Caducidad de las acciones – Nral. 10. En las relativas a

contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.” En el sub-lite se solicita ordenar la LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO No.02 de 14 de diciembre de 1.994 y del adicional de 22 de diciembre de 1.996, con los respectivos reajustes e intereses. Al respecto conviene precisar que el Actor está demanddo (sic) el contrato adicional de 22 de diciembre de 1.996 que no existe, pues el aportado obrante a folios 28 del expediente corresponde al año 1.994, en cuyo desarrollo se dieron las siguientes situaciones: - Iniciación de las obras: 5 de mayo de 1.995 las cuales debían realizarse en un plazo de 6 meses tal como se estipuló en el acta de iniciación obrante a folio 32 - Suspensión: 1º. De agosto de 1.995 segun (sic) acta obrante a flios..33. - Reiniciación de obras: 17 de octubre de 1.995 según acta visible a folios 35. - Ampliación del Plazo: 15 de enero de 1.996, por un término de 3 meses, según Acta obrante a folios 36, o sea hasta febrero de 1.996. - Suspensión: 9 de febrero de 1.996, según Acta obrante a folios 37. - Reiniciación de obras: 11 de junio de 1.996, según Acta obrante a folios 38. - Ampliación del Plazo: 1º de agosto de 1.996 por un término de 3

meses, según Acta visible a folios 39, o sea hasta noviembre de 1.996 - El 15 de agosto de 1.997 el Gerente de CONES LTDA. se compromete a presentar a 20 de agosto de 1.997 una propuesta de solución que efectivamente cumplió, que consta en escrito visible a flios 122. - A partir de entonces disponían de un Plazo Seis (6) meses para liquidar el contrato, o sea hasta Mayo de 1.997, fecha a partir de la cual tenía dos (2) años para demandar o sea hasta mayo de 1.999. - Pero el 8 de abril de 1.999 se lleva a Conciliación Prejudicial las diferencias presentadas entre las partes, la que se declara fracasada por falta de elementos de juicio claros sobre los cuales discutir y conciliar, comprometiéndose los representantes de los Municipios de Morales y Piendamó a adelantar las gestiones tendientes a la liquidación del contrato, según consta en dicha Acta obrante a (flios 124 a 126), evento durante el cual se suspendió el término para efectos de caducidad por espacio de sesenta (60) días. Teniendo en cuenta la interrupción en el término de la caducidad por dos (2) meses que establece el artículo 80 de la Ley 446 de 1.998, como consecuencia de la Conciliación Prejudicial efectuada dentro del término de Caducidad; en el caso de autos el término definitivo para demandar se extendía hasta julio de 1.999 y la demanda fue presentada el dos (2) de abril de 2001 tal como se aprecia en nota de recibo visible a folios 1, estando caducado (sic) la acción impetrada, por

lo que se Rechazará la demanda.” (folios 142 a 144 c.5). 3º.- Inconforme con la decisión del Tribunal, la parte actora interpuso recurso de apelación, en el cual solicitó revocar el auto del 24 de mayo de 2001 y admitir la demanda instaurada contra los municipios de Morales y de Piendamó (folios 146 a 151 c.5). En síntesis, el recurrente aduce que el término de caducidad de la acción debe computarse a partir de la expedición de los oficios que obran a folios 129 y 130 del c.1, emanados de las entidades públicas contratantes. En tal sentido, manifiesta que tales escritos constituyen actos administrativos emitidos con ocasión del contrato y, por ende, no separables del mismo, creadores de obligaciones a cargo de las mencionadas administraciones municipales y sujetos a control administrativo y jurisdiccional. Transcribe como sustento de su tesis, apartes de la sentencia del 15 de octubre de 1998 emanada de esta Sección, así: “...en aquellos eventos en que el negocio de liquidación de origen a un contenido prestacional de futura realización, el momento oportuno a partir del cual puede predicarse que ha empezado a correr el término de caducidad de la acción contractual, será en estos precisos eventos, aquel en que las partes puedan conocer que se materializa un incumplimiento de las prestaciones originadas en el acta de liquidación...”. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala confirmará la decisión del Tribunal por las razones que a continuación se exponen: En primer término, conforme al artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (art. 23 D.E.2304 de 1989), tenemos:

“Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”. La ley 446 de 1998, en su numeral 10º, dispuso: “En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: (...) d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;” (Subraya la Sala). Vale advertir que la ley 446 de 1998 simplemente recogió las reglas y términos que la jurisprudencia venía aplicando con anterioridad a su expedición. Entonces, una vez vencido el plazo acordado por las partes o el señalado por la ley para efectuar la liquidación del contrato, según el caso, la administración contará con dos (2) meses más para tales efectos, luego de los cuales comienzan a contabilizarse para el interesado los dos (2) años para acudir a la jurisdicción en forma oportuna.

En el asunto bajo estudio las partes no fijaron un plazo para efectuar la liquidación del contrato, por lo tanto debe aplicarse el término legal señalado en la ley 80 de 1993, que dispone: ART.60.- De su concurrencia y contenido. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. (Se subraya). (...)”. ART.61.- De la liquidación unilateral. Si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición”. En el sub-lite no existe prueba alguna que acredite la fecha de terminación del contrato, ello nos llevaría a verificar en el texto del mismo lo pactado por las partes en tal sentido. Es así como en la cláusula VIII se señaló el plazo para la ejecución de las obras, el cual sería de seis (6) meses, contados a partir de la entrega del anticipo (folio 23 c.1). Posteriormente, el día 8 de mayo de 1995, las partes suscribieron el acta de iniciación de obra, en la cual acordaron que “El plazo para la entrega de

las obras será de seis (6) meses a partir de la fecha de la presente Acta” (folio 32). Finalmente, mediante oficio de 5 de febrero de 1997, la interventoría del proyecto informó a la empresa demandante que la entrega definitiva de la obra debería efectuarse el día 28 de febrero de 1997 (folio 40). Esta fecha será tenida en cuenta como punto de partida para la contabilización del término de caducidad por ser la última referencia que existe en la documental sobre la culminación de la relación contractual, además de quedar incorporados en ella los lapsos de interrupción en la ejecución del contrato: paralización del mismo por 76 días (folios 33 a 35), ampliación del plazo por 6 meses (folios 36 y 39) y suspensión del contrato por cuatro meses (folio 37). Teniendo en cuenta la cláusula tercera del contrato adicional del 22 de noviembre de 1996, según la cual “El término de la presente adición es de SESENTA (60) días contados a partir del vencimiento del contrato inicial”, la citada fecha de vencimiento del contrato (28 de febrero de 1997), se adiciona en dos meses más. Ello significaría extender la vigencia del contrato hasta el mes de abril de 1997, a lo cual debe agregarse la suspensión del término hasta por sesenta (60) días prevista en el inciso 2º del artículo 80 ley 446 de 1998, como consecuencia de la conciliación prejudicial intentada por la sociedad actora ante la Procuraduría judicial 39 delegada (folios 124 a 126). En este orden de ideas, la Sala tomará el mes de junio de 1997 para comenzar a contabilizar el plazo de 4 meses establecido legalmente para liquidar

el contrato de común acuerdo (art. 60 ley 80/93), lo que nos situaría en el mes de octubre del mismo año. A partir de allí la Administración contaba con dos meses para efectuar la liquidación unilateral de la convención extendiéndose así el término hasta el mes de diciembre de 1997, fecha en la que debe iniciarse el cómputo de los dos (2) años previstos en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, de tal forma que diciembre del año 1999 era el plazo límite para el ejercicio oportuno de la acción contractual. La presente demanda se instauró el día 02 de abril de 2001 (folios 1 y 136), lo que implica que, efectivamente, como lo sostuvo el a quo, ya había operado el fenómeno de caducidad de la acción. El apelante sostiene una tesis diversa, según la cual los oficios que obran a folios 129 y 130 del c.1, constituyen actos administrativos no separables del contrato y controvertibles por la vía contencioso administrativa en ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 del C.C.A.. Indica el recurrente que tales escritos fueron emitidos por las administraciones municipales de Morales y Piendamó los días 23 de junio de 1999 y 17 de julio del mismo año, respectivamente, lo que extendería el término de caducidad, en su orden, hasta los meses de junio y julio de 2001. La Sala no comparte dichos planteamientos pues es evidente que para que un acto adquiera la relevancia que pretende endilgarle la parte actora a los citados oficios, es necesario que contenga una decisión administrativa con capacidad de generar efectos jurídicos, es decir, de incidir en la relación

contractual, virtualidad que no poseen los escritos bajo estudio. Veamos su contenido: En ejercicio del derecho de petición, con fecha 12 de junio de 1999 la sociedad contratante solicitó a la administración municipal de Morales y de Piendamó informar sobre las diligencias adelantadas para la liquidación del contrato No.002 de 1994. En respuesta a dicha petición, mediante oficio del 23 de junio de 1999, el Alcalde municipal de Morales (Cauca) contestó: “En atención a lo referenciado, me permito informar lo siguiente: “Hemos tenido conocimiento que en 1.997 se les cursó una invitación para realizar la liquidación bilateral del contrato que Uds. Mencionan, la cual fue infructuosa por no llegarse a acuerdo alguno. “En la actualidad por las irregularidades presentadas en la ejecución del contrato además de no tener ningún tipo de información por parte de la interventoría no ha sido posible la realización de una liquidación unilateral del mismo con la sustentación requerida para ello, por esto se le ha solicitado a las autoridades de control se realicen las investigaciones correspondientes “No está de más informarle que dependiendo del resultado que arrojen las mismas y con base en él procederemos a realizar la liquidación solicitada por Ustedes. “Damos así respuesta dentro del término legal a su DERECHO DE

PETICIÓN. (...)”.

Como se observa, del contenido del anterior escrito no surge ningún pronunciamiento de fondo por parte del aludido municipio que cree nuevas condiciones en el contrato, que las modifique o extinga o que, por lo menos, señale algún lineamiento en cuanto a la liquidación del mismo. Entendiendo el acto administrativo como aquella “manifestación

unilateral de voluntad de quienes ejercen funciones administrativas, tendiente a la producción de efectos jurídicos”1, para la Sala existe claridad en torno a la imposibilidad de reconocerle tal calidad al oficio transcrito. Las mismas consideraciones efectuadas anteriormente, le son aplicables al escrito suscrito por la alcaldesa de Piendamó (folio 130), en el que se lee: “Comedidamente solicito a usted, presentar un proyecto de Acta de Liquidación del Contrato citado en el asunto, o pre-acta, con el fin de revisar y cotejar la ejecución real de obra, las sumas pagadas debidas y no debidas y las sumas adeudadas.” De la lectura del anterior documento, surge prima facie que el mismo no ostenta un carácter decisorio; tampoco crea, extingue o modifica una situación jurídica, ni produce un efecto jurídico determinado, todo lo cual indica que no se 1 Jaime Orlando Santofimio, Tratado de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Tomo II, pág.128. trata de un acto administrativo y, por ende, no es susceptible de control jurisdiccional. Así las cosas, la emisión de tales escritos en nada altera el cómputo del término previsto en el artículo 136 del C.C.A., lo que permite afirmar que al momento de presentarse la demanda ya había operado el fenómeno de la caducidad debiendo, por ende, confirmarse la decisión del Tribunal según lo dispone el inciso 3º del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

R E S U E L V E

CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca el 24 de mayo de 2001. Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE.

RICARDO HOYOS DUQUE JESÚS MARIA CARRILLO BALESTEROS

Presidente Sección

MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR