CE-19001-23-31-000-2001-0357-01(AP-134)-2001

ACCION POPULAR - Protección de los derechos a la seguridad, patrimonio y prevención de desastres previsibles técnicamente / VIAS Y PUENTESProtección en derechos colectivos / DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES - Protección por deterioro de vías y puentes viales / LITISCONSORTES NECESARIOS - No lo son el Mintransporte e Invías por ser Vía Departamental La acción popular es procedente, en la medida en que en el sublite, el actor denuncia la existencia de obras de infraestructura que, para su buen funcionamiento, requieren importantes labores de reparación y mantenimiento, las cuales no han sido llevadas a cabo, omisión esta que necesariamente genera un riesgo para las personas que las utilizan. En efecto, las pretensiones de la presente acción están llamadas a prosperar, puesto que entre los derechos señalados por el accionante como vulnerados se encuentran los relativos a la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas y la seguridad y previsión de desastres previsibles, técnicamente, los cuales se hallan expresamente definidos como colectivos. Es claro para la Sala que son esa clase de derechos los que la parte actora estima quebrantados con las omisiones tanto del Departamento del Valle del Cauca como el del Cauca, debido a las fallas que, a su juicio, presentan en forma generalizada las vías denunciadas y los puentes, situación fáctica que se infiere de los estudios y afirmaciones de las mismas entidades demandadas y que obran en el expediente. Sin embargo, la Sala modificará el fallo impugnado en lo referente a la solicitud que elevó el apoderado del Departamento del Valle del Cauca con relación a integrar al proceso al

Ministerio de Transporte y al Instituto Nacional de Vías como litisconsortes necesario, ya que no son los responsables del mantenimiento de la vía Crucero Pance – Puente el Hormiguero. En efecto, El Ministerio de Transporte no tiene dentro de sus funciones la construcción ni el mantenimiento de vías, por lo tanto no le asiste ninguna responsabilidad de los hechos demandados. Con relación al Instituto Nacional de Vías “INVÍAS”, éste argumentó que los únicos responsables del mantenimiento y conservación de la vía demandada son los Departamentos del Cauca y del Valle del Cauca, ya que existe un contrato de concesión con la Unión Temporal “Desarrollo Vial del Valle del Cauca, además según el fallo de tutela se estableció claramente que la responsabilidad de la Vía Puerto Tejada – Puente Hormiguero, es del Departamento del Cauca.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA

Bogotá, D.C., siete de septiembre del año dos mil uno.

Radicación número: 19001-23-31-000-2001-0357-01(AP-134)

Actor: HENRY CADENA FRANCO

Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTROS

Referencia: Acción Popular

Fallo.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Nacional de Vía “INVÍAS” contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se accedió a la acción popular interpuesta por el señor Henry Cadena Franco contra el Departamento del Valle del Cauca y otros.

ANTECEDENTES El ciudadano Henry Cadena Franco, actuando en nombre propio, instauró la presente acción popular contra los Departamentos del Cauca y del Valle del Cauca, con el fin de que se reconstruyeran, repararan y le dieran mantenimiento a ciertas vías que se encuentran deterioradas y que por el nivel de flujo vehicular pueden llegar a ocasionar incalculables tragedias. Señaló, que la carretera que conduce del Municipio de Santiago de Cali, desde el Crucero del Pance hasta la conjunción entre la carretera Panamericana y el Camellón de las Chuchas, pone en peligro la vida e integridad física de todos sus usuarios, puesto que es una vía muy estrecha, la cual carece de bermas, señalización horizontal y vertical; iluminación y adicionalmente tiene tramos que presentan deterioro de la capa asfáltica y huecos que permanentemente ponen en peligro a los usuarios. Explicó, que de la misma manera el puente que se encuentra construido sobre el río Cauca y que es comúnmente conocido como “el Puente del Hormiguero”, debe ser remplazado, pues sus bases se encuentran completamente deterioradas, al punto que de no repararse pueden llegar a generar tragedias de proporciones inimaginables. Explicó que el puente anteriormente mencionado, es extremadamente estrecho, ya que solo puede ser utilizado por vehículos que circulen en un mismo sentido. Manifestó, que “A partir del arcifinio que divide a los Departamentos del Valle del Cauca y del Cauca, existe un tramo de la carretera de aproximadamente 7 a 9 Kilómetros hasta la zona urbana del municipio de Puerto Tejada, el que se

caracteriza por las siguientes falencias...” (fl. 3); un tramo de dicha carretera se encuentra construida sobre nivel del terreno y en ambos lados de la vía existen canales de riego, cuyas aguas filtran permanentemente la base de esa carretera y como consecuencia ésta presenta hundimientos y huecos de gran tamaño, sin que el simple reparcheo constituya una solución de fondo. Por otra parte, dicha carretera es bastante estrecha y carece de bermas a sus lados, señalización horizontal y vertical e iluminación. Sostuvo, que no solo el tramo anteriormente especificado goza de tales carencias, sino que también el resto de la vía se encuentra en un estado similar. Señaló, que el 17 de diciembre de 1997 interpuso acción de tutela por los hechos narrados anteriormente, con el fin de que se le tutelara el derecho a la vida, prosperando dicha tutela en su favor, la cual ordenó a la persona responsable, el mantenimiento del tramo de la carretera que de Puerto Tejada conduce hasta el río Cauca, y hasta el momento el Departamento del Cauca no ha cumplido con dicha orden. Finalizó, solicitando la figura jurídica denominada amparo de pobreza, puesto que las pretensiones de la presente acción, superan la cifra de los veinticinco millones de pesos y las pruebas que se deben practicar superan los cincuenta millones de pesos, suma que no está en capacidad de asumir. INTERVENCIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL CAUCA El Gobernador del Departamento del Cauca mediante apoderado respondió a los hechos de la demanda así: Señaló que los hechos séptimo, noveno, décimo, undécimo, decimocuarto, no

son ciertos. Comenzó explicando, que para darle cumplimiento al fallo de tutela, celebró un contrato con el contratista Murgüeitio Ruíz Ingenieros Ltda. y gestionó lo pertinente para que la rehabilitación de la vía contara con la correspondiente financiación a través del Proyecto de la Malla Vial Valle del Cauca y Cauca. Expuso, que sobre la Vía Tejada – Cali, han efectuado los respectivos mantenimientos, dentro de sus posibilidades económicas, para lo cual celebraron contratos con particulares por más de $107.000.000 y han venido adelantando estudios y diseños para la rehabilitación de dicha vía, entre otras actuaciones. Manifestó adicionalmente, que el tema de rehabilitación de la vía Puerto Tejada – Puente Hormiguero, ha sido de especial interés para ellos y que este interés se ve claramente demostrado, con todas las reuniones y acuerdos celebrados con el Instituto Nacional de Vías y las comunidades afectadas con el proyecto Malla Vial del Valle del Cauca y Cauca. Concluyó, que las obras reclamadas en la presente acción, son de considerable magnitud y que no cuentan con el dinero suficiente por lo cual se han buscado mecanismos de financiación como lo es el sistema de valorización, pero dicha financiación no se logra de forma instantánea, ya que se debe cumplir con unos requisitos y seguir ciertos parámetros. INTERVENCIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Por su parte, el Departamento del Valle del Cauca por medio de apoderado, manifestó que “... en la presente vigencia se tiene previsto el mantenimiento

rutinario de la vía Crucero Pance – Puente El Hormiguero” (fl. 104) Solicitó que fuera integrado al proceso al Ministerio de Transporte y al Instituto Nacional de Vías como litisconsortes necesario, ya que son los responsables del mantenimiento de la vía Crucero Pance – Puente el Hormiguero. INTERVENCIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS El Instituto Nacional de Vías, por medio de apoderado, manifestó que la Vía Puerto Tejada – Crucero Pance – Sector Puerto Tejada – Limites Valle, no es una vía nacional sino departamental a cargo de los Departamentos del Cauca y del Valle del Cauca respectivamente. Explico, que dichas vías fueron entregadas a estos departamentos mediante convenios interadministrativos. Aclaró, que el tramo de la vía que de Puerto Tejada conduce a Villa Rica es de carácter nacional, pero su conservación y mantenimiento son responsabilidad de estos Departamentos, ya que ésta fue entregada en concesión a la Uníón Temporal “ Desarrollo Vial del Valle del Cauca y Cauca”. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DEL TRANSPORTE El Ministerio de Transporte, mediante apoderado, señaló que la presente demanda no va dirigida en contra de ellos, sino en contra de los Departamentos del Valle del Cauca y Cauca; ya que no tiene dentro de sus funciones la construcción ni el mantenimiento de vías, por lo cual no le asiste ninguna responsabilidad en los hechos cuestionados. Aclaró, que la conservación, construcción y mantenimiento de las carreteras Nacionales está a cargo del Instituto Nacional de Vías. AUDIENCIA PÚBLICA La audiencia especial prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, se realizó

el 12 de diciembre del año 2000, en la cual intervinieron: el actor, el Procurador Judicial para Asuntos Administrativos, el Delegado de la Defensoría del Pueblo, la apoderada del Departamento del Cauca, el apoderado del Departamento del Valle del Cauca, la apoderada de INVIAS y la apoderada del Ministerio del Transporte, pero no llegaron a ningún acuerdo, con lo cual el Tribunal declaró fallida dicha diligencia. LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante providencia del 22 de mayo de 2001 aceptó las pretensiones de la demanda, teniendo como fundamento las siguientes consideraciones: Señaló, que las vías y puentes son bienes de uso público, los cuales gozan como protección especial de la presente acción constitucional. Aclaró, que el transporte es un servicio público y es deber del Estado velar por su eficiencia y por ende las entidades territoriales, el INVIAS, entre otros no debe ser ajeno a la presente acción. Estimó, que el Departamento del Cauca deberá dar la correspondiente información, acerca de la forma como se está cumpliendo con el fallo de la acción de tutela impetrada por el actor en contra de ellos, con el fin de verificar que dicho departamento no está desacatando la orden del juez que falló dicha acción Expuso, que el Departamento del Valle del Cauca se debe comprometer a la rehabilitación de la vía de Puerto Tejada – Crucero de Pance, en los términos de los convenios suscritos con el INVIAS, y a su vez el INVIAS asumirá las obligaciones que se deriven de éstos. Señaló que tanto el Departamento del Valle del Cauca como el Departamento del

Cauca y el INVIAS, deberán tomar las prevenciones inmediatas para empezar con las obras de urgencia que el Puente del Hormiguero exija y las de rehabilitación que se deben realizar para mejorar el Estado del mismo. Por último le reconoció el correspondiente incentivo al actor, el cual asciende a la suma de 15 salarios mínimos legales. EL RECURSO DE APELACIÓN El Instituto Nacional de Vías, mediante apoderado, interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, manifestando no estar de acuerdo con el fallo del a-quo. Señaló, que la presente acción fue interpuesta contra los Departamentos del Cauca y del Valle del Cauca, ya que el actor tiene claro que los responsables son únicamente los Departamentos anteriormente mencionados. Explicó, que algunas de las vías presumiblemente deterioradas, no son de carácter Nacional y que una de las excepciones es el tramo de carretera que de Puerto Tejada conduce a Villa Rica; en éste se está cumpliendo a cabalidad con las obligaciones de mantenimiento y conservación a través de un contrato de concesión con la Unión Temporal “Desarrollo Vial del Valle del Cauca”. Ahora bien, la Vía Puerto Tejada – Puente Hormiguero, es responsabilidad del Departamento del Cauca, según el fallo de tutela, proferido por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Puerto Tejada (Cauca). Finalmente, aclaró que dentro de sus funciones no se encuentran la construcción de obras públicas, ya que éstas les competen a las entidades territoriales y sus organismos administrativos. CONSIDERACIONES El artículo 88 de la Constitución Política, dispone que “La Ley regulará las

acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. “También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones populares. “Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”. En el inciso segundo del artículo 2° dice que “las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. Observa la Sala que según lo antes explicado, la acción popular es procedente, en la medida en que en el sublite, el actor denuncia la existencia de obras de infraestructura que, para su buen funcionamiento, requieren importantes labores de reparación y mantenimiento, las cuales no han sido llevadas a cabo, omisión esta que necesariamente genera un riesgo para las personas que las utilizan. En efecto, las pretensiones de la presente acción están llamadas a prosperar, puesto que entre los derechos señalados por el accionante como vulnerados se encuentran los relativos a la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas y la seguridad y previsión de desastres previsibles, técnicamente, los cuales se hallan expresamente definidos como colectivos. Es claro para la Sala que son esa clase de derechos los que la parte actora

estima quebrantados con las omisiones tanto del Departamento del Valle del Cauca como el del Cauca, debido a las fallas que, a su juicio, presentan en forma generalizada las vías denunciadas y los puentes, situación fáctica que se infiere de los estudios y afirmaciones de las mismas entidades demandadas y que obran en el expediente. Efectivamente de las pruebas que obran en el expediente dan cuenta de que las edificaciones en referencia presentan entre otros problemas, corrosión del acero, barandas cortadas e interrumpidas, las estructuras de soporte se encuentran en un estado deprimente, falta de alumbrado público, vías estrechas, etc, los que en su conjunto revelan el mal estado de las estructuras, amenazando por lo tanto de modo serio la estabilidad de los mismos, circunstancias bajo las cuales es procedente la acción popular instaurada por el demandante. Sin embargo, la Sala modificará el fallo impugnado en lo referente a la solicitud que elevó el apoderado del Departamento del Valle del Cauca con relación a integrar al proceso al Ministerio de Transporte y al Instituto Nacional de Vías como litisconsortes necesario, ya que no son los responsables del mantenimiento de la vía Crucero Pance – Puente el Homiguero. En efecto, El Ministerio de Transporte no tiene dentro de sus funciones la construcción ni el mantenimiento de vías, por lo tanto no le asiste ninguna responsabilidad de los hechos demandados. Con relación al Instituto Nacional de Vías “INVÍAS”, éste argumentó que los únicos responsables del mantenimiento y conservación de la vía demandada son los Departamentos del Cauca y del Valle del Cauca, ya que existe un contrato de

concesión con la Unión Temporal “Desarrollo Vial del Valle del Cauca, además según el fallo de tutela se estableció claramente que la responsabilidad de la Vía Puerto Tejada – Puente Hormiguero, es del Departamento del Cauca. Observa la Corporación que dentro del expediente no hay pruebas que desvirtúen las afirmaciones antes citadas sobre la responsabilidad de los departamentos demandados, a los cuales correspondería el mantenimiento, motivo por el cual considera la Sala que INVIAS no es el competente para ello. Por lo anteriormente expuesto, la Sala modificará el fallo apelado en el sentido de que al no existir responsabilidad alguna por parte del INVIAS y del Ministerio de Transporte, en el presente caso, se procederá a su exclusión y se confirmará en lo demás. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A : MODIFÍCASE la sentencia apelada. En su lugar, AMPÁRANSE los derechos colectivos a la seguridad, patrimonio y salubridad publicas, en consecuencia: 1.- ORDÉNASE que cada una de las siguientes entidades, a saber, DEPARTAMENTO DEL CAUCA Y DEL VALLE DEL CAUCA, en forma conjunta, a través de convenios interinstitucionales y/o de los mecanismos que contempla la ley para el ejercicio de sus respectivas competencias y con los recursos (técnicos, de control, y presupuestales) que para estos efectos cada uno debe aportar, den una solución inmediata y efectiva a los problemas de inseguridad que presenta el PUENTE DEL HORMIGUERO, ordenando a quien corresponda el control del

peso de los vehículos que circulan diariamente por él, y tomar las medidas de urgencia necesarias que deberán ejecutar de inmediato. 2.- ORDÉNASE al DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA que mediante convenios interinstitucionales y/o de los mecanismos que contempla la ley para el ejercicio de su respectiva competencia y con los recursos (técnicos, de control y presupuestales) dé una solución inmediata y efectiva a la vía de Puerto Tejada – Crucero de Pance, en el Departamento del Valle del Cauca límites con Cauca, que el Departamento se compromete dentro de la presente acción, a rehabilitar – ver oficio folio 237 del cuaderno N° 3 – dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia. 3.- Para verificación del cumplimiento de esta sentencia, se integra un comité formado por la comunidad afectada mediante del hoy actor, el Ministerio Público, el Defensor del Pueblo y expertos que para estos efectos designen los Departamentos del Valle del Cauca y Cauca. ENVÍESELES la comunicación pertinente. 4.- CONFÍRMANSE los numerales 1°, 2°, 5°, 6°, 8° y 9° de la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ GERMÁN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Mercedes Tovar de Herrán Secretaria General