CE-19001-23-31-000-2001-0787-01(AP-361)-2002

MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Falta de prueba de irregularidades contractuales / PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES - Aplicación de la metodología de concreción a través de ejemplos / BUENA FE - Alcances en relación con la administración Es tarea del juez garantizar la vinculación directa de la función administrativa al valor de los principios generales proclamados por la Constitución, aunque eso le cueste, como ya lo ha reconocido la jurisprudencia de esta corporación, hacerse cargo de la difícil tarea de aplicar directamente tales principios, cuyo contenido, por esencia, es imposible de definir a priori, pues de hacerlo se corre el riesgo de quedarse en un nivel tan general, que cada persona puede extraer significados distintos y llegar a soluciones diversas. Para evaluar la moralidad administrativa, no existen fórmulas de medición o análisis; se debe examinar el caso concreto, para sopesar la vulneración de éste derecho colectivo, lo que supone que la conducta cuestionada transgrede el ordenamiento jurídico. De la demanda se deduce que los hechos y omisiones en que el actor encuentra las violaciones a la moralidad administrativa se concretan en la contratación por parte del departamento del Cauca con A.R.S. que, a su juicio, no estaban autorizados por la Superintendencia en Salud. La buena fe exigible a la administración, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 83 de nuestra Constitución y 3 de la ley 489 de 1998, tiene un alcance mayor en relación con la que se exige a los particulares, pues aparte de que no puede excusarse en el desconocimiento de la ley cuando ejerce sus funciones en virtud de facultades regladas, tampoco puede

alegar ignorancia de aspectos específicos de una materia cuando ellos sean el objeto de las facultades discrecionales por medio de las cuales cumple su función. Aparece claro que la entidad actuó de buena fe al contratar con las A.R.S. mencionadas siguiendo el procedimiento ordenado por las autoridades para manejar los contratos con las entidades que estuvieran en trámite de autorización. También es claro que la entidad inició todas las medidas pertinentes para garantizar tanto el buen manejo de los recursos del régimen subsidiado, como la atención de los usuarios de los servicios de salud. Luego no está probado que ocurriera una violación al derecho a la Moralidad Administrativa. Nota de Relatoría: Se cita la sentencia AP-170 del 16 de febrero de 2001. PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA - Aplicación a los procesos de acción popular / ACCION POPULAR - Aplicación del principio Iura Novit Curia / DERECHO AL PATRIMONIO PUBLICO - Inexistencia de violación A juicio de la Sala, resulta imperiosa la aplicación del principio iura novit curia a los procesos de la acción popular. No hay razón para sostener lo contrario, pues si tal principio rige en procesos en donde se pretende la reparación de derechos individuales, como los contencioso administrativos de reparación directa, y de nulidad y restablecimiento del derecho, estos últimos cuando se requiere la protección de un derecho fundamental, con mayor razón deberá aplicarse en procesos por medio de los cuales se protegen derechos colectivos. Valga recordar que el Consejo de Estado ha reiterado que en los procesos de reparación directa debe aplicarse el mencionado principio “que da por descontado

el conocimiento que tiene el juez del derecho aplicable y le impone la obligación de aplicarlo sobre los hechos alegados y probados...” Teniendo en cuenta lo dicho, y dando al principio iura novit curia el mismo alcance que se le ha dado en los procesos mencionados, la Sala encuentra que, establecida la no violación ni amenaza al derecho a la moralidad administrativa, podría existir, sin embargo una amenaza o la vulneración del derecho al patrimonio público. En este caso, teniendo en cuenta que la entidad tomó las medidas necesarias para proteger su patrimonio y que no hay elementos de prueba que demuestren el detrimento patrimonial de la entidad pública no es posible declarar la violación al derecho colectivo mencionado. Nota de Relatoría: Ver sentencia AP-166 del 2001.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá, D.C., Veinticinco (25) de abril de dos mil dos (2002) Radicación número: 19001-23-31-000-2001-0787-01(AP-361)

Actor: ALONSO MUÑOZ SÁNCHEZ

Demandado: DIRECCION DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA Referencia: ACCION POPULAR Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca el 6 de diciembre de 2001, por medio de la cual decidió negar la Acción Popular incoada por el señor Alonso Muñoz Sánchez, en contra de la Dirección Departamental de

Salud del Cauca.

ANTECEDENTES La Demanda El señor Alonso Muñoz Sánchez interpuso acción popular para solicitar la protección del derecho a la moralidad administrativa, consagrado en el artículo 4, lit. b de la Ley 472 de 1998; este derecho fue vulnerado, en su sentir, por la Dirección Departamental de Salud del Cauca al suscribir contratos de administración de recursos del régimen subsidiado con Administradoras de Riesgos en Salud que no se encontraban autorizadas para ello, infringiendo la normatividad que regula el Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El actor considera que la vulneración del derecho en mención, obedece a los siguientes hechos: El decreto No. 1804 de 1999, establece cuales son las entidades autorizadas para administrar los recursos del régimen subsidiado y, conforme a la circular externa No. 91 de 1999, “pueden administrar subsidios en salud, las empresas solidarias en salud que acrediten los requisitos exigidos por la ley y sean aprobados como administradoras de recursos del régimen por la Superintendencia Nacional de Salud”. Adicionalmente, informó que la circular mencionada establece expresamente “que se consideran prácticas ilegales o incumplimiento de las normas, cuando un organismo no autorizado para administrar recursos del régimen subsidiado por la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones propias de las Empresas Solidarias de salud o cajas de compensación familiar con programas de A.R.S”. Sostuvo que la Dirección Departamental de Salud suscribió contratos de administración de recursos del régimen subsidiado, después del 1 de abril de 2001, con A.R.S. no autorizadas infringiendo, por esta razón, la normatividad que

regula el régimen contributivo del sistema general de Seguridad Social en Salud. Afirmó que el 26 de marzo de 2001, el Ministerio de Salud expidió un memorando en el que se reportan las empresas solidarias de salud, las entidades promotoras de salud y las cajas de compensación familiar autorizadas hasta la fecha para la Administración de recursos del Régimen Subsidiado y que también se establece el procedimiento a seguir con las A.R.S. que hasta la fecha de expedición no había autorizado. Concluyó afirmando que “al contratar con A.R.S. no autorizadas para administrar los recursos del régimen subsidiado, se coloca en grave riesgo los recursos fiscales y parafiscales destinados para el aseguramiento de la población más pobre y vulnerable del Departamento”. Por lo anterior, solicitó ordenar a la entidad demandada tomar las medidas pertinentes a fin de evitar la pérdida de los recursos del fondo de solidaridad y garantía y de los recursos de las transferencias de los ingresos corrientes de la Nación destinados por los Municipios conforme a lo establecido en la ley 60 de 1993 para financiar el aseguramiento de la población más pobre y vulnerable del departamento. Contestación de la demanda Dirección Departamental de Salud del Cauca Por medio de escrito presentado el 29 de junio de 2001, la Dirección Departamental de Salud del Cauca contestó la demanda oponiéndose a cada una de las pretensiones formuladas en su contra (Fl. 24 cuaderno 2). Sostuvo que "el Decreto 1804 de 1999, por el cual se expiden normas sobre el Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud

y se dictan otras disposiciones, modificó los requisitos para que las Administradoras del Régimen Subsidiado puedan seguir operando, y concedió un plazo de 18 meses para que las existentes se ajusten a dicha disposición”. Adicionalmente, informó que el Ministerio de Salud, en Memorando del 26 de marzo de 2001, reglamentó de la siguiente manera el procedimiento a seguir con las A.R.S que hasta la fecha no hubieran sido autorizadas: “Según información de la Superintendencia Nacional de Salud, por encontrarse en trámite, las A.R.S que no aparecen como autorizadas, podrían contratar con los entes territoriales la administración del régimen subsidiado y hasta tanto se confirme o revoque tal autorización. En el primer caso la contratación podrá continuar. En el segundo, corresponderá a las autoridades territoriales adelantar el proceso para traslado de los afiliados y celebración de nuevos contratos con las A.R.S. autorizadas, en la forma establecida en el acuerdo 111 del CNSSS”. Afirmó que, el 28 de marzo de 2001, el Ministerio de Salud expidió un memorando adicional y que en virtud de estos documentos, la entidad demandada decidió informar a la Superintendencia Nacional de Salud: “Que la Asociación Mutual PIENDASALUD E.P.S. y la Cooperativa de Salud para el Bienestar Familiar COOSABFAM E.S.S: a la fecha no cuentan con la capacidad administrativa, técnica, financiera y operativa para garantizar a sus afiliados la prestación efectiva de los servicios contemplados en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado. Por tal Razón: La Dirección Departamental de Salud del Cauca, ha asumido la

siguiente posición: no contratará a partir del 1 de abril de 2001, la administración de recursos del Régimen Subsidiado con la Asociación Mutual PIENDASADUD E.S.S. y la Cooperativa de Salud para el Bienestar COOSABFAN E.S.S., como medida para garantizar el pago efectivo de los afiliados la prestación de los servicios y el pago a la red prestadora, razón por la cual daremos aplicación al Acuerdo 191 de 2001, movilizando los afiliados aún no trasladados y suscribiendo los contratos con las A.R.S autorizadas” En relación con las otras A.R.S. afirmó que si bien la Superintendencia Nacional de Salud revocó la autorización para administrar y operar el Régimen Subsidiado, dichas entidades interpusieron recurso de reposición y hasta el momento de presentación de la demanda no se había resuelto dichos recursos. De lo anterior, concluyó que “la Dirección Departamental de Salud del Cauca suscribió, con fecha de 30 de marzo de 2001 y para la vigencia comprendida entre el 1 de abril de 2001 al 31 de marzo de 2002, contratos de administración de recursos del régimen subsidiado con A.R.S. que a dicha fecha (30 de marzo de 201) y aún a la fecha de presentación de la demanda (22 de marzo de junio de 2001) y por no encontrarse debidamente ejecutoriados los Actos Administrativo de Revocatoria de la autorización para Administrar y Operar el Régimen Subsidiado expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud, se encuentran legalmente autorizadas”. Aseguró que esta situación "se reafirma aún más con la comunicación

suscrita por el Dr. Carlos Mario Ramírez, director General de Aseguramiento del Ministerio de Salud, fechada a 26 de junio de 2001, en la cual entre otros aspectos relacionados con el Régimen Subsidiado manifiesta lo siguiente: … Me permito aclarar que las ARS son consideradas como tales, en tanto su autorización no haya sido revocada en firme por la Superintendencia Nacional de Salud (como entidad competente para decidir sobre el funcionamiento de cualquier ARS)". Concluyó afirmando que "la Dirección Departamental de Salud del Cauca no ha vulnerado ni amenazado el interés colectivo relacionado con la moralidad administrativa, como quiera que sus actuaciones se han enmarcado dentro del ordenamiento legal vigente que regula el Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud y bajo las orientaciones que al efecto han dado tanto el Ministerio de Salud como la Superintendencia Nacional de Salud". Superintendencia Nacional de Salud La Superintendencia Nacional de Salud, vinculada al proceso por el Tribunal Administrativo del Cauca, contestó la demanda en escrito presentado el 6 de agosto de 2001 (Fl. 312). Sostuvo que la Superintendencia tiene la función legal de autorizar las A.R.S. para administrar el Régimen Subsidiado, de conformidad con los presupuestos de la ley, constituyendo éste, un requisito indispensable para que la Dirección Departamental de Salud proceda a la inscripción de las citadas instituciones. Por lo anterior, afirmó que la Superintendencia Nacional de Salud no debe considerarse como parte en la acción popular intentada contra una entidad

administrativa del sector descentralizado. Agregó que la entidad no ha incurrido en acción u omisión, en el marco de sus competencias, que haya violado o amenazado violar los derechos o intereses colectivos máxime cuando, por delegación presidencial, es una entidad de carácter técnico cuyo objetivo es la inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud La audiencia especial de pacto de cumplimiento En esta audiencia, la Magistrada ponente afirmo que: "no es posible proponer en este caso pacto de cumplimiento porque es necesario hacer un estudio a fondo de la normatividad y de las pruebas solicitadas por las partes", por ello declaró fracasada la audiencia. Alegatos de conclusión La parte demandante El actor, mediante escrito presentado el 30 de octubre de 2001, presentó alegatos de conclusión (Fl. 450). Manifestó que "durante el trámite del proceso, se pudo establecer que efectivamente la entidad demandada, violando la normatividad vigente, suscribió varios contratos de Administración de Recursos del Régimen Subsidiado del S.G.S.S.S., con administradoras que no habían sido autorizadas previamente por la Superintendencia Nacional de Salud para operar como Administradoras del Régimen Subsidiado". Agregó que "las empresas Activa Salud, La Asociación Mutual de Inzá - Capital Arqueológica del Cauca, la Asociación Mutual para la Salud, Desarrollo y Futuro Timbiano y la EPS UNIMEB, por no cumplir los requisitos exigidos en el Decreto 1804 ni haber sido autorizadas por la Superintendencia Nacional de Salud, no podían permanecer en el S.G.S.S.S., como administradoras de

Recursos del Régimen Subsidiado y por no reunir los requisitos establecidos en la normatividad legal, no se encontraban habilitadas para contratar con la Dirección Departamental de Salud del Cauca, por consiguiente se evidencia la violación de los Derechos e intereses colectivos demandados como vulnerados, máxime que sus estados financieros acreditan su insolvencia económica, colocando en grave riesgo el derecho a la Salud que le asiste a los afiliados del Régimen Subsidiado en el Departamento del Cauca, por consiguiente esa Honorable Corporación, deberá declarar la procedencia de la acción, al constatarse plenamente probados los hechos que constituyen la demanda, consignando que la entidad demandada, por acción, incurrió en la violación de los derechos e intereses colectivos a la defensa del patrimonio público". Dirección Departamental de Salud del Cauca Por su parte, la Dirección Departamental de Salud del Cauca presentó alegatos de conclusión el 30 de octubre de 2001 (Fl. 452). Reiteró que la entidad actuó conforme a las normas existentes y siguiendo adecuadamente el trámite de las A.R.S. que a la fecha no habían sido autorizadas por la Superintendencia Nacional de Salud. Agregó que a la fecha de presentación de los alegatos de conclusión, ya la Superintendencia Nacional de Salud se había pronunciado sobre la revocatoria definitiva de la autorización para administrar y operar el Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud de las A.R.S. en cuestión quedando esta decisión en firme y aseguró que la Dirección tomó las decisiones que legalmente

correspondían para garantizar la continuidad del servicio a los usuarios. Sostuvo que el trámite que se ha realizado en relación con los contratos de Administración de Recursos del Régimen Subsidiado suscritos con las A.R.S a las que se les revocó la autorización, para administrar y operar el régimen subsidiado, es el siguiente: En relación con la Asociación Mutual de Salud Inzá - Capital Arqueológico del Cauca E.S.S., la Asociación Mutual para la Salud, Desarrollo y Futuro Timbiano E.S.S. y la Unión de Usuarios Médicos y Cajas UNIMEC S.A. E.S.P. - Elaboración y perfeccionamiento de las Resoluciones por medio de las cuales se terminan unilateralmente los contratos de la Administración de Recursos del Régimen Subsidiado, debidamente notificadas a los agentes liquidadores de las Administradoras de Régimen Subsidiado y por lo tanto debidamente ejecutoriadas. - Información a los Alcaldes Municipales para que, en aplicación de lo dispuesto por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud en sus acuerdos Nos. 191 y 199 de 2001, garanticen la continuidad en la afiliación al régimen Subsidiado de aquellas personas afiliadas a Administradoras del Régimen Subsidiado a las cuales la Superintendencia Nacional de Salud les haya revocado la autorización para administrar y operar el Régimen Subsidiado. - Información a los afiliados de dichas Administradoras del Régimen Subsidiado, que transitoriamente adquieren la condición de vinculados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, hasta tanto se firman los nuevos contratos de Administración de Recursos del Régimen Subsidiado, que las atenciones en salud que requieran

durante el período que transcurra entre la ejecutoria del acto administrativo de revocatoria y la suscripción del nuevo contrato, deberán ser atendidos por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Públicas y aquellas privadas que hayan suscrito contratos para el efecto, con cargo a los recursos de subsidio a la oferta. Es de anotar que en aquellos casos en los cuales se requiere atención en salud de Segundo y Tercer Nivel y Alto Costo y cuando la Red de Instituciones Públicas Prestadoras de Servicios de Salud existentes en el departamento del Cauca no cuentan con la capacidad resolutiva requerida para brindar la atención solicitada, la Dirección departamental de Salud del Cauca ha asumido el costo de dichas atenciones, garantizando de esta manera el derecho a la salud y la vida que le asiste a los afiliados en mención. - Recolección de la información remitida por parte de las Administraciones Municipales en desarrollo del proceso de movilidad excepcional de afiliados entre Administradoras del Régimen Subsidiado. - Suscripción de nuevos Contratos de Administración de Recursos del Régimen Subsidiado. - Información por parte de las Administradoras Municipales a los afiliados al Régimen Subsidiado sobre la Administradora del Régimen Subsidiado que les garantizará la prestación de los servicios de salud contemplados en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado, indicándoles de igual forma, que podrán hacer uso del derecho a la libre elección de administradoras del Régimen Subsidiado a partir del quinto mes contado desde el inicio del referido contrato y que su traslado se hará efectivo a partir del sexto mes.

En reacción con la Asociación mutual para el Buen Vivir AMPEIV E.S.S., la Asociación Mutual Activa Salud E.S.S. A.R.S el trámite ha sido el siguiente: - Mediante Resolución NO. 1791 de septiembre de 2001 y Resolución No. 2083 la Superintendencia Nacional de Salud ordena la toma de posesión para liquidar la Asociación Mutual para el Buen Vivir AMPEBIV E.S.S. y la Asociación Mutual Activa Salud E.S.S. respectivamente. - La Dirección Departamental de Salud, por delegación expresa de la Superintendencia Nacional de Salud contenida en las resoluciones mencionadas, procedió a tomar posesión de las A.R.S. mencionadas. - Agregó que la Superintendencia Nacional de Salud nombró liquidadores para la A.R.S. a quienes se les notificará el contenido de las Resoluciones por medio de las cuales se terminan unilateralmente los Contratos de Administración de Recursos del Régimen Subsidiado suscritos en su oportunidad por la Asociación Mutual para el Buen Vivir AMPEBIV y la Asociación Mutual Activa Salud E.S.S. Concluyó afirmando que reitera su oposición frente a las pretensiones de la demanda incluida la pretensión del demandante en cuanto al reconocimiento del incentivo consagrado en el artículo 40 de la ley 472 de 1998, como quiera que bajo ningún punto se ha vulnerado el derecho e interés colectivo que pretende hacer ver como presuntamente amenazado la parte actora y específicamente el relacionado con la moralidad administrativa. El fallo apelado Mediante sentencia del 6 de diciembre de 2001 (Fl. 483), el Tribunal

Administrativo del Cauca negó las pretensiones de la demanda, al estimar que el actor carecía de legitimación en la causa para demandar en procura de la moralidad administrativa, por cuanto no acreditó cual era su interés en el proceso y en qué radica, respecto de él, la amenaza o violación del derecho colectivo que dice vulnerado. Sostuvo: "Considera el Tribunal que conforme al contenido normativo y a los fines de la ley, la legitimación para demandar en acción popular en defensa de los intereses de la comunidad, radica ante todo en la circunstancia de pertenecer a dicha comunidad y ser afectado directo de las conductas dañosas que se imputan al estado en cualquiera de sus manifestaciones, aceptar lo contrario, conlleva a la permisibilidad de que los ciudadanos con fines diferentes a los altruistas que pregona la ley, la doctrina y la jurisprudencia, instauren acciones populares en escritos simples en los que no hay razonamiento que permita establecer cual es el interés concreto que los guía, cual es el perjuicio que las conductas relatadas les causa y es importante acreditar si pertenecen o no a la comunidad cuyos intereses dicen defender". La impugnación El actor, por medio de escrito presentado el 18 de diciembre de 2001, apeló el fallo del Tribunal Administrativo del Cauca (Fl. 506). Sostuvo que el Consejo de Estado en reiteradas oportunidades ha expresado que "conforme a lo establecido en el art. 12 de la ley 472 de 1998, las acciones populares pueden ser ejercitadas por cualquier persona natural o jurídica, organizaciones no gubernamentales y entidades públicas con funciones de control, vigilancia o intervención".

Agregó que "dada la naturaleza del derecho e interés colectivo vulnerado, no es aceptable exigir que el accionante (sic) acredite su interés en la causa para solicitar la protección de la Moral Administrativa, puesto que este es un principio que orienta el bloque de constitucionalidad, que debe ser valorado al momento de fallar el asunto sometido a debate". CONSIDERACIONES DE LA SALA La ley 472 de 1998 establece los siguientes requisitos para la procedencia de la acción popular::

1. Que exista un interés colectivo que se encuentre amenazado, en peligro o vulnerado por una acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

En este punto es importante aclarar que, si bien la lista de intereses y/o derechos colectivos que trae el artículo 88 de la Constitución no es taxativa, la acción popular sólo procede para la protección de aquellos intereses y/o derechos calificados como colectivos por la ley, la Constitución o por los tratados internacionales celebrados por Colombia.

2. Que la acción se promueva durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo.

3. Que la acción se dirija contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo.

Este requisito supone que tal acción u omisión sea probada por el actor, o que del expediente sea posible deducir de qué acción u omisión se trata, pues de lo contrario, el juez de la acción popular no podrá impartir mandamiento alguno en la sentencia. La legitimación por activa en las acciones populares En relación con la legitimación por activa se debe tener en cuenta que el

numeral 1 del artículo 12 de la Ley 472 de 1998 establece que “toda persona natural o jurídica” podrá ejercitar las acciones populares, razón por la cual, en aplicación del principio de interpretación que establece que cuando la ley no distingue, no le es dado distinguir al intérprete, y teniendo en cuenta la finalidad de esta clase de acciones, es decir, la protección de los derechos e intereses que están en cabeza de toda la comunidad, se comprende la razón por la cual tanto el constituyente de 1991 como el legislador establecieron de manera clara que “cualquier persona” puede ejercer estos mecanismos judiciales para la protección de los derechos o intereses de naturaleza colectiva1. En ese orden de ideas, se tiene que cualquier persona como integrante de la sociedad tiene derecho a que le sean protegidos los derechos e intereses colectivos y, en este caso en particular, el derecho a la moralidad pública, por lo 1 En ese sentido, véase la sentencia del 20 de septiembre de 2001, expediente número AP 2500023-27-000-2001-0395-01, Sección Tercera del Consejo de Estado. que es perfectamente claro que, según lo preceptuado en la ley y lo considerado por la jurisprudencia, todas las personas están legitimadas para ejercitar una acción popular cuando exista una amenaza o sea lesionado algún derecho o interés de índole colectiva. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-215 del 14 de abril de 1999, se pronunció en los siguientes términos: “2. Naturaleza y ámbito de protección de las Acciones Populares y de Grupo “Cabe anotar, que la Constitución de 1991 no distingue como lo hace

la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”. Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley. “Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos prexistentes (sic) radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial.” (subraya la Sala). En consecuencia, no acierta el a quo en cuanto estimó que el actor carecía de legitimación en la causa por no ser directamente afectado ni haber demostrado su interés en el caso, en consideración a que ese requisito en modo alguno es exigido por la ley, porque, como ya se indicó, la titularidad de dicha acción se predica respecto de cualquier persona; por lo tanto, sobre el particular la Sala no encuentra objeción alguna con relación a la acción ejercida por el señor Alonso Muñoz Sánchez. El derecho colectivo comprometido en este caso Ya en otra oportunidad2, la Sala tocó el tema del derecho colectivo a la

moralidad administrativa. Reconoció que se trata de un principio constitucional que debía ser aplicado como consecuencia del alcance cualitativo del Estado 2 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia proferida el 16 de febrero de 2001 exp. AP 170. Social de derecho, que impone otra manera de interpretar el derecho disminuyendo la importancia sacramental del texto legal3, pues el “Estado de Derecho es bastante más que un mecanismo formal resuelto en una simple legalidad; es una inequívoca proclamación de valores supralegales y de su valor vinculante directo”4. De allí que es tarea del juez garantizar la vinculación directa de la función administrativa al valor de los principios generales proclamados por la Constitución, aunque eso le cueste, como ya lo ha reconocido la jurisprudencia de esta corporación, hacerse cargo de la difícil tarea de aplicar directamente tales principios, cuyo contenido, por esencia, es imposible de definir a priori, pues de hacerlo se corre el riesgo de quedarse en un nivel tan general, que cada persona puede extraer significados distintos y llegar a soluciones diversas5. Pese a la dificultad, la Sala6 esbozó una solución para privilegiar la eficacia de los principios constitucionales, sin lesionar la seguridad jurídica. Se dijo que los principios necesitan concreción, por su textura abierta, y se admitió la metodología de la concreción a través de ejemplos7, de manera que, cuando se produce, tiene la capacidad de obrar, respecto del principio, como elemento que lo hace reaccionar con un alcance determinado. Al respecto, se trajo a cuento lo expuesto por Gustavo Zagrebelsky8 en

los siguientes términos: “El conjunto de principios constitucionales debería constituir una suerte de “sentido común” del derecho, el ámbito de entendimiento y de recíproca comprensión en todo discurso jurídico deberían desempeñar el mismo papel que los axiomas en los sistemas de lógica formal. Ahora bien, mientras estos últimos se mantiene siempre igual en la medida en que se permanezca en el mismo sistema, los axiomas de las ciencias prácticas, como el sentido común en la vida social, están sometidos al efecto del tiempo” (negrillas fuera del texto original). Adicionalmente, se anotó que la regla que cataloga la moralidad administrativa como derecho colectivo, esto es, el art. 4 de la ley 472 de 1998, es asimilable a lo que en derecho penal se ha denominado norma en blanco, pues contiene elementos cuya definición se encuentra, o se debería encontrar, en otras disposiciones, de manera que para aplicar la nor