CE-19001-23-31-000-2001-0853-01(AP)-2002

ACCION POPULAR - Legitimación en la causa por activa: alcance / LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA - En acción popular es irrelevante el factor vecindad ya que toda persona puede instaurarla No asistió razón al a quo en cuanto estimó que el actor carecía de legitimación en la causa para promover la acción popular, por no residir en el Municipio de Mercaderes, ni tampoco acreditar en qué radicaba respecto de él la amenaza o violación del derecho reclamado, dado que, del texto de los artículos 1º, 2º, 4º, 9º, 12 y 13 de la Ley 472 de 1998, se deduce que por la naturaleza de dicha acción, su objetivo y los derechos frente a los cuales recae, toda persona, natural o jurídica, además de las organizaciones y entidades que se mencionan en el artículo 12, está legitimada en la causa por activa; y la acepción “toda”, conforme al Diccionario de la Real Academia Española, se refiere a “lo que se toma y se comprende entera y cabalmente...”. De tal manera que si la ley no consagra limitante alguna, debe entenderse que es irrelevante el factor vecindad para efectos de instaurar la acción. NOTA DE RELATORIA: Se cita la sentencia de 1º de noviembre de 2001, expediente AP3654, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar y sentencia de 6 de diciembre de 2001, Expediente núm. AP0231, Actor: Néstor Gregory Díaz Rodríguez, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. DERECHO A LA SALUBRIDAD PUBLICA - Protección ante agua inapta para

el consumo / AGUA - Requisitos fisicoquímicos exigidos en el decreto 475 de 1998 De acuerdo con el acervo probatorio allegado y lo manifestado en la contestación de la demanda por la Secretaría de Salud Departamental Cauca, que el agua suministrada no es apta para el consumo humano (fisicoquimicamente rechazada por presencia de coliformes fecales), lo que amerita acceder a las pretensiones de la demanda, en el sentido de ordenarle a la citada Empresa que cumpla los parámetros previstos en dicho Decreto (D. 475/68), para prevenir daños a la población, cumplimiento que debe acreditar mediante certificación de la Secretaría de Salud Departamental del Cauca, ante el Tribunal Administrativo de dicho Departamento, en un plazo máximo de tres meses, contado a partir de la notificación de esta providencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil dos (2002) Radicación número: 19001-23-31-000-2001-0853-01(AP)

Actor: CHRISTIAN JOSUÉ NARVÁEZ OVIEDO

Demandado: EMPRESA DE ACUEDUCTO DE MERCADERES - EMPOMER

E.S.P.

Referencia: Accion popular: Recurso de apelación contra la sentencia de 27 de noviembre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor contra la

sentencia de 27 de noviembre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que denegó las pretensiones de la demanda. I-. ANTECEDENTES I.1.- El ciudadano CHRISTIAN JOSUÉ NARVÁEZ OVIEDO, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Cauca, contra la Empresa de Acueducto de Mercaderes-EMPOMER E.S.P.-, tendiente a que se proteja el derecho colectivo relacionado con la seguridad y salubridad públicas y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. Los hechos que motivaron la acción instaurada son, en resumen, los siguientes: 1º: Que el agua para consumo humano, que a título de venta ha venido siendo suministrada por la demandada, no cumple las exigencias para tal fin, como lo señala la Dirección Departamental de Salud del Cauca-División de Vigilancia y Control. 2º: Reitera que el agua no cumple con las normas establecidas en el Decreto 475 de 10 de marzo de 1998, sobre potabilidad, puesto que tanto su análisis físicoquímico como microbiológico ha sido rechazado. 3º: A su juicio, las soluciones a este problema deben ser rápidas y oportunas, pues la vida de las personas es la que está en juego. I.2-. Del auto admisorio de la demanda se corrió traslado a la Empresa de Acueducto de Mercaderes, al Alcalde Municipal de Mercaderes (Cauca) y al Director Departamental de Salud.

I.2.1-. La Dirección Departamental de Salud del Cauca al contestar la demanda adujo que no se le puede imputar la omisión en el cumplimiento de sus funciones y mucho menos pretender que garantice la calidad del líquido que suministra

EMPOMER.

Destaca que sus funciones están relacionadas con la vigilancia y control en el aspecto sanitario y que se circunscriben a acciones de prevención y seguimiento en forma subsidiaria y complementaria a la acción municipal. Resalta que ha realizado análisis físico químico y microbiológicos al agua, cuyas copias acompaña, que han arrojado como conclusión que NO ES APTA PARA EL CONSUMO HUMANO, de lo cual ha informado al Alcalde para que tome las medidas pertinentes. I.2.2.- EMPOMER, a través de apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: Que posee planta de tratamiento de agua y realiza un conjunto de operaciones y procesos sobre el agua cruda con el fin de modificar sus características organolépticas, físicas, químicas y microbiológicas, para hacer segura el agua, de acuerdo con las normas establecidas en el Decreto 475 de 1998. Sostiene que cuenta con una bocatoma de agua y un desarenador, que es el que permite limpiar impurezas mayores en la etapa inicial; que existe un floculador que utilizado con sulfato de aluminio sirve para decantar las impurezas y purificar el agua. Señala que cuenta con dos sedimentadores, que posee cada uno un filtro por donde pasa el agua; que posteriormente se aplica hipoclorito de sodio, que

permite eliminar todas las bacterias; y que una vez tratada el agua pasa a los tanques de almacenamiento y posteriormente a las redes de distribución, para ser llevada a las viviendas. Aduce que, adicionalmente, se realiza tratamiento con químicos utilizando sulfato de aluminio para evitar la turbiedad, lo cual se hace con un dosificador y con medidas estándares que permiten realizar esta actividad técnicamente; que posteriormente se aplica hipoclorito de sodio, a través de un comparador para una mayor purificación del agua. Manifiesta que la empresa consume mensualmente $550.000.oo en químicos; y que diariamente se toman tres muestras del agua y según la necesidad se aplican los químicos. Expresa que 21 de los 22 análisis practicados por la Dirección Departamental de Salud se encuentran dentro de los rangos permitidos; y que solo la cantidad de cloro residual libre que debe existir fue menor de la permitida. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo denegó las pretensiones de la demanda, por falta de legitimación en la causa por activa, porque el demandante no acreditó residir en el Municipio de Mercaderes, ni la forma en que en él se manifiesta la amenaza o violación de los derechos colectivos reclamados. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El actor adujo como motivo de inconformidad, en síntesis, que es caucano, conocedor de la problemática vivida por la población de Mercaderes frente al servicio de acueducto; y que está legitimado para demandar. En consecuencia solicita que se decida sobre los aspectos de fondo, para lo cual reitera los planteamientos expuestos en la demanda.

IV-.CONSIDERACIONES DE LA SALA

Sea lo primero advertir que no asistió razón al a quo en cuanto estimó que el actor carecía de legitimación en la causa para promover la acción popular, por no residir en el Municipio de Mercaderes, ni tampoco acreditar en qué radicaba respecto de él la amenaza o violación del derecho reclamado, dado que, conforme lo precisó en sentencia de 6 de diciembre de 2001, Expediente núm. AP-0231, Actor: Néstor Gregory Díaz Rodríguez, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, y ahora se reitera, del texto de los artículos 1º, 2º, 4º, 9º, 12 y 13 de la Ley 472 de 1998, se deduce que por la naturaleza de dicha acción, su objetivo y los derechos frente a los cuales recae, toda persona, natural o jurídica, además de las organizaciones y entidades que se mencionan en el artículo 12, está legitimada en la causa por activa; y la acepción “toda”, conforme al Diccionario de la Real Academia Española, se refiere a “lo que se toma y se comprende entera y cabalmente...”. De tal manera que si la ley no consagra limitante alguna, debe entenderse que es irrelevante el factor vecindad para efectos de instaurar la acción. Sobre el particular es oportuno traer a colación la sentencia de 1º de noviembre de 2001, proferida dentro del expediente AP3654, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar, en la que se analizó el aspecto aquí controvertido, y que la Sala prohija en esta oportunidad: “....1. Finalidad y procedencia de las acciones populares

Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando ellos actúen en desarrollo de funciones administrativas. Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la procedencia de las acciones populares, son los siguientes: a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el

artículo 12 de la ley 472 de 1998.

2. La legitimación por activa en las acciones populares Teniendo en cuenta que en general existe confusión con relación a la legitimación del demandante para actuar, la Sala considera necesario entrar a precisar dicho aspecto.

Al respecto, el numeral 1 del artículo 12 de la Ley 472 de 1998 establece que “toda persona natural o jurídica” podrá ejercitar las acciones populares, razón por la cual, en aplicación del principio de interpretación que establece que cuando la ley no realiza distinción alguna, no le es dado hacerla al intérprete, y teniendo en cuenta la finalidad de esta clase de acciones, es decir, la protección de los derechos e intereses que están en cabeza de toda la comunidad, se entiende entonces la razón por la cual tanto el constituyente de 1991 como el legislador establecieron de manera clara que “cualquier persona” puede ejercer estos mecanismos judiciales para la protección de los derechos o intereses de naturaleza colectiva1. En ese orden de ideas, se tiene que cualquier persona como integrante de la sociedad tiene derecho a que le sean protegidos los derechos e intereses colectivos y, en este caso en particular, el derecho a gozar de un ambiente sano, por lo que es perfectamente claro que, según lo preceptuado en la ley y lo considerado por la jurisprudencia, todas las personas están legitimadas para ejercitar una acción popular cuando exista una amenaza o sea lesionado algún derecho o interés de índole colectiva. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-215 del 14 de abril de 1999, se pronunció en los siguientes términos: “2. Naturaleza y ámbito de protección de las Acciones

Populares y de Grupo “Cabe anotar, que la Constitución de 1991 no distingue como lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”. Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley. “……………………………………………………………… ………………………… “Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de 1 En ese sentido, véase la sentencia del 20 de septiembre de 2001, expediente número AP 25000-23-27-0002001-0395-01, Sección Tercera del Consejo de Estado. los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos prexistentes (sic) radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial.” (subraya la Sala). Debe, en consecuencia establecer la Sala si hay lugar o no a brindar la protección que reclama el actor. Al respecto, se tiene que en el evento sub lite el derecho colectivo que se pretende proteger es el señalado en el literal g) del artículo 4º de la Ley 472 de

1998, que es del siguiente tenor: “Artículo 4º.- Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros los relacionados con: “g) La seguridad y salubridad públicas”. El actor fundamenta las pretensiones en la amenaza que constituye para la salud de la comunidad el agua que se está distribuyendo en la población de Mercaderes, pues no es apta para el consumo humano. De los medios de prueba allegados al expediente se advierte lo siguiente: A folios 32 a 34 obran informes de análisis de agua practicados los días 6 y 9 de junio de 2000 por parte de la Dirección Departamental de Salud del Cauca, en las Veredas Sombrerillos, Mercaderes y Casa Fría, en distintas horas del día, que dan cuenta de que el agua “NO CUMPLE CON LAS NORMAS ESTABLECIDAS EN EL DECRETO 475 DE MARZO /98” y que la muestra analizada es “FISICOQUIMICAMENTE RECHAZADA”. De igual manera, a folios 30 y 31, consta el informe proveniente de la misma entidad, respecto de muestras tomadas el 24 y 27 de octubre de 2000 en las veredas de Pueblo Nuevo y Cajamarca, Municipio de Mercaderes, conforme al cual el agua “NO CUMPLE CON LAS NORMAS ESTABLECIDAS EN EL DECRETO 475 DE 10 DE MARZO DE 1998” y es “FISICOQUÍMICAMENTE

RECHAZADA”.

Se observa a folios 28 y 29 que el 24 de abril y el 2 de mayo de 2001 en el Municipio de Mercaderes y en la Vereda Alto Mayo de dicho Municipio, la referida

entidad volvió a hacer análisis del agua, habiéndose arrojado como resultado

“PRODUCTO RECHAZADO NO CUMPLE CON LAS CARACTERÍSTICAS

FÍSICOQUÍMICA Y BACTERIOLÓGICA, DECRETO 475/98 MINISTERIO DE

SALUD”.

De la misma manera obran a folios 41 y 42 oficios dirigidos a EMPOMER, por el Técnico de Saneamiento de la Dirección Departamental de Salud, dando cuenta de los resultados negativos de las muestras tomadas al agua, en cuanto a su contaminación por encontrarse con “COLIFORMES FECALES”. EMPOMER, que es la entidad encargada de prestar el servicio de Acueducto y Alcantarillado en la población de Mercaderes, al contestar la demanda expresó que estaba dando cumpliendo al Decreto 475 de 1998. Es preciso advertir que a través del citado Decreto el Gobierno Nacional expidió las normas técnicas de calidad del agua potable a que debe sujetarse todo el territorio nacional y cumplirse en cualquier punto de la red de distribución de un sistema de suministro de agua, conforme lo previene el artículo 6° del mismo. Tales normas están referidas a, entre otras, los criterios químicos de la calidad del agua; el valor admisible del cloro; el valor para el potencial de hidrógeno, etc.. No aportó la demandada prueba físicoquímica y bacteriológica alguna que respaldara su dicho, por lo que debe concluirse, de acuerdo con el acervo probatorio allegado y lo manifestado en la contestación de la demanda por la Secretaría de Salud Departamental Cauca, que el agua suministrada no es apta para el consumo humano, lo que amerita acceder a las pretensiones de la

demanda, en el sentido de ordenarle a la citada Empresa que cumpla los parámetros previstos en dicho Decreto, para prevenir daños a la población, cumplimiento que debe acreditar mediante certificación de la Secretaría de Salud Departamental del Cauca, ante el Tribunal Administrativo de dicho Departamento, en un plazo máximo de tres meses, contado a partir de la notificación de esta providencia. De conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, se fija en 10 salarios mínimos mensuales el incentivo en favor del demandante y a cargo de la Empresa de Acueducto de Mercaderes E.S.P. EMPOMER. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: ORDÉNASE a la Empresa de Acueducto de Mercaderes Cauca EMPOMER que cumpla los parámetros previstos en el Decreto 475 de 1998, para prevenir daños a la población, cumplimiento que debe acreditar mediante certificación de la Secretaría de Salud Departamental del Cauca, ante el Tribunal Administrativo de dicho Departamento, en un plazo máximo de tres meses, contado a partir de la notificación de esta providencia. De conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, se fija en el equivalente a 10 salarios mínimos mensuales el incentivo en favor del demandante y a cargo de la Empresa de Acueducto de Mercaderes E.S.P.

EMPOMER.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de marzo de 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA