CE-19001-23-31-000-2001-0946-01(AP)-2002

ACCION POPULAR - Protección de los derechos a la seguridad y salubridad públicas: agua no potable / AGUA - Normas técnicas de calidad: Decreto 475 de 1998 El Jefe de Sección de la Dirección Departamental de Salud del Cauca informó al Tribunal que la Cabecera Municipal de Argelia cuenta con el servicio de acueducto que funciona por gravedad durante las 24 horas del día, abasteciendo del líquido a la comunidad en forma abundante y continua. Como el sistema de acueducto existente carece de Planta de Tratamiento, la Administración anterior asignó unos recursos para su ejecución, dineros que fueron insuficientes para la terminación del proyecto, y por tanto, el problema de suministro de agua de buena calidad sigue presentándose en la localidad. Adjunto a dicho informe allegó los resultados de los análisis practicados en diferentes fuentes del Municipio de Argelia, los cuales concluyeron:«Agua rechazada no cumple con las características Fisicoquímicas y Microbiológicas Decreto 475/98 de Minsalud» y que «no es apta para el consumo humano y es rechazada por no cumplir los requisitos exigidos por el decreto». Además, la Dirección Departamental de Salud certificó que las causas de morbilidad en el Municipio de Argelia, de acuerdo con la tasa de incidencia de la mala calidad del agua, son las infecciones respiratorias agudas; enfermedades de los dientes y sus estructuras de sostén; las helmintiasis; otras enfermedades de los órganos genitales y del aparato urinario; enteritis y enfermedades diarreicas; enfermedades del aparato digestivo; enfermedades de la piel y del tejido celular subcutáneo; reumatismos no

articulares y no especificados y anemias. El Gobierno Nacional mediante el Decreto 475 de 1998 expidió las normas técnicas de calidad del agua potable a que debe sujetarse todo el territorio nacional y cumplirse en cualquier punto de la red de distribución de un sistema de suministro de agua, conforme lo previene su artículo 6°. Como el Municipio no aportó la prueba fisicoquímica y bacteriológica que respaldara su dicho, lógico es concluir que el agua suministrada no es apta para el consumo humano y está ocasionando perjuicio a la salud de la comunidad, lo que amerita acceder a las pretensiones de la demanda, en el sentido de ordenarle al Municipio de Argelia que cumpla los parámetros previstos en el mencionado Decreto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil dos (2002) Radicación número: 19001-23-31-000-2001-0946-01(AP)

Actor: MARINO AUSECHA CERON

Demandado: MUNICIPIO DE ARGELIA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA (ACCION POPULAR) Se decide la apelación presentada por el demandante contra la sentencia de 19 de febrero de 2002, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca no accedió a las pretensiones de la demanda, por falta de legitimación en la causa por activa. 1.- ANTECEDENTES MARINO AUSECHA CERÓN ejerció Acción Popular contra el MUNICIPIO DE

ARGELIA, en los siguientes términos: 1.1.- Hechos Según informe de la Secretaría de Planeación y Coordinación, Unidad de Información de la Gobernación del Cauca, en el Municipio de Argelia existen 18 viviendas que auncuando cuentan con el servicio de acueducto municipal, que presta dicha entidad territorial, consumen agua no apta para consumo humano, ya que este carece de planta de tratamiento. Esta circunstancia ubica como una de las primeras causas de morbilidad la helmintiasis, enteritis y enfermedades diarreicas y demás enfermedades infecciosas y parasitarias, provenientes del agua sin el tratamiento debido y una causa más de la mortalidad entre los habitantes del municipio. Al Estado le corresponde, a través de sus entidades territoriales, garantizar a los habitantes el derecho a la salubridad pública, para proteger el derecho a la salud. De ahí que la salud y el saneamiento ambiental sean servicios públicos a cargo del Estado y que deben garantizarse de manera obligatoria a todas las personas. El Municipio viene incumpliendo su deber legal y constitucional de garantizar a sus habitantes el derecho a disfrutar de una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. 1.2.- Pretensiones Solicita el actor ordenar al Alcalde de Argelia que suministre a los usuarios del acueducto agua apta para el consumo humano, conforme a las exigencias de calidad y potabilidad requeridas. 1.3. Derechos Vulnerados Considera que el Municipio vulnera los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al disfrute de una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos y a que su

prestación sea eficiente y oportuna. 1.4. Coadyuvancia MANUEL MAURICIO ÁLVAREZ SÁNCHEZ solicitó se le tuviera como coadyuvante del demandante, manifestando que además de los derechos colectivos indicados por el actor principal como vulnerados, también se lesionan los derechos previstos en el artículo 78 de la Constitución Política, puesto que las autoridades demandadas son responsables de los perjuicios causados a la población al suministrar el servicio domiciliario de agua que no es apta para consumo humano, atentando contra la salud y la seguridad de los consumidores y usuarios del municipio.

II. LA ACTUACIÓN PROCESAL 2.1. El Director Departamental de Salud del Cauca contestó la demanda alegando que a esa entidad no puede imputársele omisión en el cumplimiento de sus funciones, menos pretender que garantice la calidad del líquido que suministra el Municipio de Argelia ni que solucione el problema planteado.

La Dirección en desarrollo de sus funciones de vigilancia, control de prevención y seguimiento en forma subsidiaria y complementaria de la acción municipal, ha realizado una serie de acciones en materia sanitaria respecto del agua del Municipio de Argelia, como el análisis de muestras de agua a través del Laboratorio de Salud Pública Departamental y sus resultados han sido comunicados a la Unidad Local de Salud con el fin de que tome las medidas correctivas pertinentes. Prueba de ello son los análisis físico químicos y microbiológicos realizados por DORA CECILIA RODRÍGUEZ DÍAZ, ARACELLY PARRA y MELBA ELVIRA HURTADO, funcionarias de la Dirección Departamental de Salud del Cauca.

El Decreto 475 de 10 de marzo de 1998 del Ministerio de Salud «por el cual se expiden normas técnicas de calidad de agua potable», en su artículo 41, prevé que las autoridades de los distritos o municipios ejercerán la vigilancia sobre la calidad del agua como parte de las acciones del Plan de Atención Básica (PAB) en su jurisdicción y la obligación de tomar medidas preventivas y correctivas necesarias para el cumplimiento de las disposiciones del decreto. La Dirección Departamental de Salud del Cauca dentro de sus capacidades, por intermedio del Laboratorio de Salud Pública y de Técnicos de Saneamiento de la Unidad Nivel I del Municipio de Argelia apoyan al municipio en el análisis de muestras de agua y los requiere para que tomen las medidas conducentes con el propósito de mejorar su calidad. En consecuencia, corresponde al Municipio prestar el servicio de acueducto, garantizar el pleno goce del interés colectivo a la seguridad y salubridad públicas y el acceso a una infraestructura de servicios que los garantice. La Dirección Departamental de Salud del Cauca no ha vulnerado o amenazado los derechos reclamados; por el contrario, siempre ha realizado las acciones a su alcance para tratar de colaborar con la solución del problema de agua en Argelia. Propuso la excepción de falta de legitimidad por pasiva, porque la responsabilidad de garantizar la calidad de agua a los habitantes recae en el municipio y no en la Dirección Departamental de Salud del Cauca. 2.2. El Alcalde Municipal no contestó la demanda. 2.3. El Procurador Judicial 40 de Asuntos Administrativos, por su parte, manifestó que el actor ha instaurado una serie de demandas similares contra otros

municipios que carecen de plantas de tratamiento, alegando que el agua no es apta para el consumo humano y, por lo tanto, haya producido enfermedades o muertes en el municipio, afirmaciones temerarias. No debe desconocerse la crisis económica por la que atraviesan los municipios y que se han hecho grandes esfuerzos para suministrar agua potable a sus habitantes, incurriendo en costosas inversiones en la construcción de acueductos y plantas de tratamiento, que constituyen un privilegio, si se tiene en cuenta que existen municipios que no gozan de este servicio elemental. De una sola muestra analizada – dice - no puede concluirse que el agua no sea apta para el consumo humano. Se requiere una secuencia de muestras que evidencien la impotabilidad del agua. Solicita, en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda y condenar al demandante en costas.

III. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO La audiencia tuvo lugar el 21 de septiembre de 2001 y pese a que concurrieron todas las partes en conflicto, no hubo fórmula de pacto de cumplimiento, por lo cual el Tribunal declaró fallida la diligencia.

IV. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA.

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda por ausencia de legitimación en la causa por activa, dado que el demandante manifiesta que reside en Popayán y no en el Municipio de Argelia, además, es un hecho cierto que el actor ha iniciado acciones populares sobre idéntico tema contra de varios municipios del Departamento. El Tribunal, en numerosas oportunidades ha considerado que la legitimación para demandar en acción popular en defensa de los intereses de la comunidad radica

ante todo en la circunstancia de pertenecer el actor a dicha comunidad y ser afectado directo de las conductas dañosas que se imputan al Estado en cualquiera de sus manifestaciones. A su juicio, aceptar lo contrario, conlleva a la permisibilidad de que los ciudadanos con fines diferentes a los altruistas que pregona la doctrina y la jurisprudencia, inicien acciones cuyos escritos no permiten establecer cuál es el interés concreto que los guía, cuál el perjuicio y acreditar si pertenecen o no a la comunidad cuyos intereses dicen defender. Cita al efecto la sentencia de 22 de noviembre de 2001, expediente AP-262, actor Néstor Gregory Díaz R, Consejero Ponente, Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, dictada en un caso similar.

V. LA APELACIÓN El demandante apeló la decisión del Tribunal, con las siguientes razones: La decisión del Tribunal constituye vía de hecho y vulnera derechos fundamentales que son de inmediato cumplimiento.

El Consejo de Estado en reiteradas oportunidades ha expresado que las acciones populares pueden ser ejercidas por cualquier persona natural o jurídica, organizaciones no gubernamentales y entidades públicas con funciones de control, vigilancia o intervención y que le sorprende la forma como el Tribunal viene fallando las diversas acciones populares que los ciudadanos formulan en procura de la protección de los derechos e intereses colectivos aplicando los mismos argumentos que justifican su decisión de ausencia de legitimidad en la causa. Solicita se revoque el fallo recurrido, se le reconozca el derecho a interponer acciones populares; emita pronunciamiento respecto de la violación de los

derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad pública, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA Las acciones populares se encuentran instituidas en el artículo 88 de la Constitución Política como medio de protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza. Este mandato constitucional fue desarrollado por la Ley 472 de 1998.

El actor solicita la protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad públicas, acceso a una infraestructura de servicios que garantice su prestación eficiente y oportuna por parte del Municipio de Argelia (Cauca). Ante todo advierte la Sala que no asistió razón al a quo en cuanto consideró que el actor carecía de legitimación en la causa para promover la acción popular, por no residir en el Municipio de Argelia, lo que le impedía acreditar en qué radicaba, respecto de él, la amenaza o violación de los derechos reclamados, dado que, conforme lo ha precisado la Corporación1, del texto de los artículos 1º, 2º, 4º, 9º, 12 y 13 de la Ley 472 de 1998, se deduce que por la naturaleza de la acción, su objetivo y los derechos frente a los cuales recae, está legitimada en la causa por activa toda persona, natural o jurídica, además de las organizaciones y entidades

que se mencionan en el artículo 12; y la acepción “toda”, conforme al Diccionario de la Real Academia Española, se refiere a «lo que se toma y se comprende entera y cabalmente...». De tal manera que si la ley no consagra limitante alguna, debe entenderse que es irrelevante el factor vecindad para efectos de instaurar la acción. Sobre el particular esta Corporación en sentencia anterior2 analizó el aspecto aquí controvertido, que la Sala prohijó, como lo hace en esta oportunidad: «....1. Finalidad y procedencia de las acciones populares Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando ellos actúen en desarrollo de funciones administrativas. Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la procedencia de las acciones populares, son los siguientes: a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses. 1 Sentencia de 6 de diciembre de 2001, Expediente AP-0231, actor: Néstor Gregory Díaz Rodríguez, Consejero Ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, reiterada en sentencia

de 20 de marzo de 2002, expediente AP-0853 2 Sentencia de 1º de noviembre de 2001, expediente AP3654, Consejero Ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998.

2. La legitimación por activa en las acciones populares Teniendo en cuenta que en general existe confusión con relación a la legitimación del demandante para actuar, la Sala considera necesario entrar a precisar dicho aspecto.

Al respecto, el numeral 1 del artículo 12 de la Ley 472 de 1998 establece que “toda persona natural o jurídica” podrá ejercitar las acciones populares, razón por la cual, en aplicación del principio de interpretación que establece que cuando la ley no realiza distinción alguna, no le es dado hacerla al intérprete, y teniendo en cuenta la finalidad de esta clase de acciones, es decir, la protección de los derechos e intereses que están en cabeza de toda

la comunidad, se entiende entonces la razón por la cual tanto el constituyente de 1991 como el legislador establecieron de manera clara que “cualquier persona” puede ejercer estos mecanismos judiciales para la protección de los derechos o intereses de naturaleza colectiva3. En ese orden de ideas, se tiene que cualquier persona como integrante de la sociedad tiene derecho a que le sean protegidos los derechos e intereses colectivos y, en este caso en particular, el derecho a gozar de un ambiente sano, por lo que es perfectamente claro que, según lo preceptuado en la ley y lo considerado por la jurisprudencia, todas las personas están legitimadas para ejercitar una acción popular cuando exista una amenaza o sea lesionado algún derecho o interés de índole colectiva. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-215 del 14 de abril de 1999, se pronunció en los siguientes términos: “2. Naturaleza y ámbito de protección de las Acciones Populares y de Grupo “Cabe anotar, que la Constitución de 1991 no distingue como lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”. Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley. ...” 3 En ese sentido, véase la sentencia del 20 de septiembre de 2001, expediente número AP 2500023-27-000-2001-0395-01, Sección Tercera del Consejo de Estado. Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos prexistentes (sic) radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial» (subraya la Sala). Debe, en consecuencia, establecerse si hay lugar a brindar la protección que reclama el actor. Observa la Sala que en presente caso el derecho colectivo reclamado es el señalado en el literal g) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, cuyo tenor es el siguiente: «Artículo 4º.- Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros los relacionados con: ... g) La seguridad y salubridad públicas». El actor fundamenta las pretensiones en la amenaza que constituye para la salud de la comunidad el agua que se está distribuyendo en la población de Argelia, pues no es apta para el consumo humano. De las pruebas allegadas se tiene: El Jefe de Sección de la Dirección Departamental de Salud del Cauca informó al Tribunal que la Cabecera Municipal de Argelia cuenta con el servicio de acueducto que funciona por gravedad durante las 24 horas del día, abasteciendo del líquido a la comunidad en forma abundante y continua. Como el sistema de

acueducto existente carece de Planta de Tratamiento, la Administración anterior asignó unos recursos para su ejecución, dineros que fueron insuficientes para la terminación del proyecto, y por tanto, el problema de suministro de agua de buena calidad sigue presentándose en la localidad. Adjunto a dicho informe allegó los resultados de los análisis practicados en diferentes fuentes del Municipio de Argelia, los cuales concluyeron:«Agua rechazada no cumple con las características Fisicoquímicas y Microbiológicas Decreto 475/98 de Minsalud» y que «no es apta para el consumo humano y es rechazada por no cumplir los requisitos exigidos por el decreto». Además, la Dirección Departamental de Salud certificó que las causas de morbilidad en el Municipio de Argelia, de acuerdo con la tasa de incidencia de la mala calidad del agua, son las infecciones respiratorias agudas; enfermedades de los dientes y sus estructuras de sostén; las helmintiasis; otras enfermedades de los órganos genitales y del aparato urinario; enteritis y enfermedades diarreicas; enfermedades del aparato digestivo; enfermedades de la piel y del tejido celular subcutáneo; reumatismos no articulares y no especificados y anemias. El Gobierno Nacional mediante el Decreto 475 de 1998 expidió las normas técnicas de calidad del agua potable a que debe sujetarse todo el territorio nacional y cumplirse en cualquier punto de la red de distribución de un sistema de suministro de agua, conforme lo previene su artículo 6°. Tales normas están referidas, entre otras, a los criterios químicos de la calidad del

agua; el valor admisible del cloro; el valor para el potencial de hidrógeno y otros. Como el Municipio no aportó la prueba fisicoquímica y bacteriológica que respaldara su dicho, lógico es concluir que el agua suministrada no es apta para el consumo humano y está ocasionando perjuicio a la salud de la comunidad, lo que amerita acceder a las pretensiones de la demanda, en el sentido de ordenarle al Municipio de Argelia que cumpla los parámetros previstos en el mencionado Decreto, para prevenir daños a la población, cumplimiento que debe acreditar mediante certificación de la Secretaría de Salud Departamental del Cauca, ante el Tribunal Administrativo, en un plazo máximo de tres meses, contado a partir de la notificación de esta providencia, so pena de incurrir en desacato. Teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, se fija en 10 salarios mínimos mensuales el incentivo en favor del demandante y a cargo del Municipio de Argelia. En los términos anteriores la Sala se ha pronunciado, al fallar casos análogos en sus supuestos fácticos y probatorios al aquí examinado.4 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia apelada de 19 de febrero de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca y, en su lugar, se dispone: ORDÉNASE al Municipio de Argelia que cumpla los parámetros previstos en el

Decreto 475 de 1998, para prevenir daños a la población, cumplimiento que debe acreditar mediante certificación de la Secretaría de Salud Departamental del Cauca, presentada ante el Tribunal Administrativo de dicho Departamento, en un plazo máximo de tres (3) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia. De conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, se fija en el equivalente a 10 salarios mínimos mensuales el incentivo en favor del demandante y a cargo del citado Municipio. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 20 de junio de 2002. GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE 4 Ver sentencias de 9 de mayo de 2002, expediente AP-0950, actor Marino Ausecha Cerón, M.P. Gabriel E. Mendoza Martelo y de 7 de junio de 2002, expediente AP-0969, actor Marino Ausecha Cerón, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero. Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA