CE-19001-23-31-000-2001-0950-01(AP)-2002

ACCION POPULAR - Legitimación por activa: toda persona / LEGIMITIMACION POR ACTIVA EN ACCIONES POPULARES - Irrelevancia del factor vecindad para instaurarla Del texto de los artículos 1º, 2º, 4º, 9º, 12 y 13 de la Ley 472 de 1998, se deduce que por la naturaleza de dicha acción, su objetivo y los derechos frente a los cuales recae, está legitimada en la causa por activa toda persona, natural o jurídica, además de las organizaciones y entidades que se mencionan en el artículo 12; y la acepción “toda”, conforme al Diccionario de la Real Academia Española, se refiere a “lo que se toma y se comprende entera y cabalmente...”. De tal manera que si la ley no consagra limitante alguna, debe entenderse que es irrelevante el factor vecindad para efectos de instaurar la acción. Sobre el particular es oportuno traer a colación la sentencia de 1º de noviembre de 2001, proferida dentro del expediente AP3654, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar, en la que se analizó el aspecto aquí controvertido, que la Sala prohijó en las precitadas sentencias, como lo hace en esta oportunidad:”2.La legitimación por activa en las acciones populares. Al respecto, el numeral 1 del artículo 12 de la Ley 472 de 1998 establece que “toda persona natural o jurídica” podrá ejercitar las acciones populares, razón por la cual, en aplicación del principio de interpretación que establece que cuando la ley no realiza distinción alguna, no le es dado hacerla al intérprete, y teniendo en cuenta la finalidad de esta clase de

acciones, es decir, la protección de los derechos e intereses que están en cabeza de toda la comunidad, se entiende entonces la razón por la cual tanto el constituyente de 1991 como el legislador establecieron de manera clara que “cualquier persona” puede ejercer estos mecanismos judiciales para la protección de los derechos o intereses de naturaleza colectiva. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-215 del 14 de abril de 1999, se pronunció en los siguientes términos: “2. Naturaleza y ámbito de protección de las Acciones Populares y de Grupo: “Cabe anotar, que la Constitución de 1991 no distingue como lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”. Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley. “Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos prexistentes (sic) radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros

que forman la parte demandante de la acción judicial. NOTA DE RELATORIA: En ese sentido, véase la sentencia del 20 de septiembre de 2001, expediente número AP 25000-23-27-000-2001-0395-01, Sección Tercera del Consejo de Estado. ACCION POPULAR - Protección del derecho a la salubridad pública por condiciones no aptas del agua / AGUA - Características físico-químicas y microbiológicas previstas en el Decreto 475 de 1998 / DERECHO A LA SALUBRIDAD PUBLICA POR SUMINISTRO DE AGUA - Protección que ordena cumplimiento de parámetros exigidos en el D. 475 de 1998 El actor fundamenta las pretensiones en la amenaza que constituye para la salud de la comunidad el agua que se está distribuyendo en la población de Almaguer, pues no es apta para el consumo humano. De los medios de prueba allegados al expediente se advierte lo siguiente: Adjunto a dicho informe allegó los resultados de los análisis practicados en diferentes fuentes del Municipio de Almaguer, los cuales concluyeron:” Agua rechazada no cumple con las características Fisicoquímicas y Microbiológicas Decreto 475/98 de Minsalud”. Es preciso advertir que a través del citado Decreto 475 de 1998 el Gobierno Nacional expidió las normas técnicas de calidad del agua potable a que debe sujetarse todo el territorio nacional y cumplirse en cualquier punto de la red de distribución de un sistema de suministro de agua, conforme lo previene el artículo 6° del mismo. Tales normas están referidas a, entre otras, los criterios químicos de la calidad del agua; el valor

admisible del cloro; el valor para el potencial de hidrógeno, etc.. No aportó el Municipio demandado prueba físicoquímica y bacteriológica alguna que respaldara su dicho, por lo que debe concluirse, de acuerdo con el acervo probatorio allegado, que el agua suministrada no es apta para el consumo humano y le está causando perjuicio a la salud de la comunidad, lo que amerita acceder a las pretensiones de la demanda, en el sentido de ordenarle al Municipio de Almaguer que cumpla los parámetros previstos en el mencionado Decreto, para prevenir daños a la población, cumplimiento que debe acreditar mediante certificación de la Secretaría de Salud Departamental del Cauca, ante el Tribunal Administrativo de dicho Departamento, en un plazo máximo de tres meses, contado a partir de la notificación de esta providencia, so pena de incurrir en desacato.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil dos (2002) Radicación número: 19001-23-31-000-2001-0950-01(AP)

Actor: MARINO AUSECHA CERON Demandado: MUNICIPIO DE ALMAGUER - CAUCA Referencia: ACCION POPULAR - Recurso de apelación contra la sentencia de 21 de febrero de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor contra la sentencia de 21 de febrero de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo del

Cauca, que denegó las pretensiones de la demanda. I-. ANTECEDENTES I.1.- El ciudadano MARINO AUSECHA CERÓN, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Cauca, contra el Municipio de Almaguer, tendiente a que se proteja el derecho colectivo relacionado con la seguridad y salubridad públicas y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública (folio 1 vuelto). Dicha demanda fue coadyuvada por el ciudadano MANUEL MAURICIO ALVAREZ SÁNCHEZ (folios 51 a 54). Los hechos que motivaron la acción instaurada son, en resumen, los siguientes: 1º: Que, según información suministrada por la Secretaría de Planeación, Unidad de Información de la Gobernación del Cauca, en la zona urbana del Municipio de Almaguer existen 494 viviendas que cuentan con el servicio de acueducto municipal. 2º: Sostiene que dicho servicio público esencial es prestado a la comunidad a través del Municipio y que por carecer de planta de tratamiento la comunidad usuaria consume agua no apta para humanos, por lo que conforme a la información suministrada por la Dirección Departamental de Salud, las principales causas de morbilidad son la elminthiasis, enteritis y enfermedades diarreicas. 3º: Resalta que el Municipio ha venido incumpliendo sistemáticamente su deber legal y constitucional de garantizar a los habitantes del sector urbano el derecho a disfrutar de una infraestructura de servicios que le garantice la salubridad pública.

I.2-. Del auto admisorio de la demanda se corrió traslado al Alcalde Municipal de Almaguer (Cauca) y al Director Departamental de Salud. I.2.1-. La Dirección Departamental de Salud del Cauca al contestar la demanda adujo que el incumplimiento de las exigencias legales en el suministro de agua es atribuible al Municipio de Almaguer. Destaca que sus funciones están relacionadas con la vigilancia y control en el aspecto sanitario y que se circunscriben a acciones de prevención y seguimiento en forma subsidiaria y complementaria a la acción municipal folio 23). Resalta que dentro de sus capacidades y por intermedio de su laboratorio de salud pública y de los Técnicos de Saneamiento de la Unidad Nivel I de Almaguer, apoya al Municipio en el análisis de muestra de agua y lo requiere para que tome las medidas conducentes. I.2.2.- El Municipio de Almaguer, a través de apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: Que el Municipio construyó en 1986 con auxilios nacionales un Sistema de Acueducto y Alcantarillado que permite que la comunidad goce de un excelente servicio de acueducto con agua potable, pues cuenta con todos los requerimientos modernos que garantizan un servicio adecuado, por lo que las afirmaciones del actor son falsas. Señala que se construyeron bocatomas, desarenadores, nuevas redes de conducción y nuevos tanques de almacenamiento. Destaca que posteriormente se construyó una moderna planta de tratamiento, que se optimizó en el actual período de gobierno; que el sistema de acueducto

nuevo tiene proyección de 80 años, ya que la fuente de donde se toma el agua es limpia y consta de un sistema de desarenadores.(folios 59 y 60). II-. LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo denegó las pretensiones de la demanda, por falta de legitimación en la causa por activa, porque el demandante manifiesta residir no en Almaguer, sino en Popayán, por lo que no está acreditada la forma en que en él se manifiesta la amenaza o violación de los derechos colectivos reclamados. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El actor adujo como motivo de inconformidad, en síntesis, que está legitimado para demandar, porque, conforme lo ha reconocido el Consejo de Estado en numerosos pronunciamientos que relaciona, la acción puede ser intentada por cualquier persona. En consecuencia, solicita que se decida sobre los aspectos de fondo, para lo cual reitera los planteamientos expuestos en la demanda (folios 123 a 125). IV-.CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir que no asistió razón al a quo en cuanto estimó que el actor carecía de legitimación en la causa para promover la acción popular, por no residir en el Municipio de Almaguer, lo que le impedía acreditar en qué radicaba respecto de él la amenaza o violación del derecho reclamado, dado que, conforme lo precisó en sentencia de 6 de diciembre de 2001, Expediente núm. AP-0231, Actor: Néstor Gregory Díaz Rodríguez, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, reiterada en sentencia de 20 de marzo de 2002, expediente

núm. AP-0853, del texto de los artículos 1º, 2º, 4º, 9º, 12 y 13 de la Ley 472 de 1998, se deduce que por la naturaleza de dicha acción, su objetivo y los derechos frente a los cuales recae, está legitimada en la causa por activa toda persona, natural o jurídica, además de las organizaciones y entidades que se mencionan en el artículo 12; y la acepción “toda”, conforme al Diccionario de la Real Academia Española, se refiere a “lo que se toma y se comprende entera y cabalmente...”. De tal manera que si la ley no consagra limitante alguna, debe entenderse que es irrelevante el factor vecindad para efectos de instaurar la acción. Sobre el particular es oportuno traer a colación la sentencia de 1º de noviembre de 2001, proferida dentro del expediente AP3654, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar, en la que se analizó el aspecto aquí controvertido, que la Sala prohijó en las precitadas sentencias, como lo hace en esta oportunidad: “....1. Finalidad y procedencia de las acciones populares Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando ellos actúen en desarrollo de funciones administrativas. Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, los

elementos necesarios para la procedencia de las acciones populares, son los siguientes: a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998.

2. La legitimación por activa en las acciones populares Teniendo en cuenta que en general existe confusión con relación a la legitimación del demandante para actuar, la Sala considera necesario entrar a precisar dicho aspecto.

Al respecto, el numeral 1 del artículo 12 de la Ley 472 de 1998 establece que “toda persona natural o jurídica” podrá ejercitar las acciones populares, razón por la cual, en aplicación del principio de interpretación que establece que cuando la ley no realiza distinción alguna, no le es dado hacerla al intérprete, y teniendo en cuenta la

finalidad de esta clase de acciones, es decir, la protección de los derechos e intereses que están en cabeza de toda la comunidad, se entiende entonces la razón por la cual tanto el constituyente de 1991 como el legislador establecieron de manera clara que “cualquier persona” puede ejercer estos mecanismos judiciales para la protección de los derechos o intereses de naturaleza colectiva1. En ese orden de ideas, se tiene que cualquier persona como integrante de la sociedad tiene derecho a que le sean protegidos los derechos e intereses colectivos y, en este caso en particular, el derecho a gozar de un ambiente sano, por lo que es perfectamente claro que, según lo preceptuado en la ley y lo considerado por la jurisprudencia, todas las personas están legitimadas para ejercitar una acción popular cuando exista una amenaza o sea lesionado algún derecho o interés de índole colectiva. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-215 del 14 de abril de 1999, se pronunció en los siguientes términos: “2. Naturaleza y ámbito de protección de las Acciones Populares y de Grupo “Cabe anotar, que la Constitución de 1991 no distingue como lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”. Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que

establezca el procedimiento regulado por la ley. “……………………………………………………………… ………………………… “Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos prexistentes (sic) radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial.” (subraya la Sala). 1 En ese sentido, véase la sentencia del 20 de septiembre de 2001, expediente número AP 25000-23-27-0002001-0395-01, Sección Tercera del Consejo de Estado. Debe, en consecuencia, establecer la Sala si hay lugar o no a brindar la protección que reclama el actor. Al respecto, se tiene que en el evento sub lite el derecho colectivo que se pretende proteger es el señalado en el literal g) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, que es del siguiente tenor: “Artículo 4º.- Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros los relacionados con: “g) La seguridad y salubridad públicas”. El actor fundamenta las pretensiones en la amenaza que constituye para la salud de la comunidad el agua que se está distribuyendo en la población de Almaguer, pues no es apta para el consumo humano. De los medios de prueba allegados al expediente se advierte lo siguiente: A folios 9 a 11 del cuaderno de antecedentes obra informe, suscrito por el Jefe de

Sección de la Dirección Departamental de Salud del Cauca, dirigido al Tribunal, que da cuenta de que desde que fue construido el sistema de tratamiento de agua en el Municipio de Almaguer “no funciona correctamente y el agua que produce la planta no es de buena calidad”. Adjunto a dicho informe allegó los resultados de los análisis practicados en diferentes fuentes del Municipio de Almaguer, los cuales concluyeron:” Agua rechazada no cumple con las características Fisicoquímicas y Microbiológicas Decreto 475/98 de Minsalud”. Además, la Dirección Departamental de Salud certificó ante el Tribunal que las causas de morbilidad en el Municipio de Almaguer, de acuerdo con el tasa de incidencia de la mala calidad del agua, son las enfermedades de los dientes y sus estructuras de sostén, las infecciones respiratorias agudas, helmintiasis, enfermedad hipertensiva, anemias, tumores malignos del tejido linfático y órganos hematopoyéticos, enfermedades de la piel y del tejido celular subcutáneo, enteritis y enfermedades diarreicas, reumatismos, gastritis y duodenitis, enfermedades de los órganos genitales (folio 10). Es preciso advertir que a través del citado Decreto 475 de 1998 el Gobierno Nacional expidió las normas técnicas de calidad del agua potable a que debe sujetarse todo el territorio nacional y cumplirse en cualquier punto de la red de distribución de un sistema de suministro de agua, conforme lo previene el artículo 6° del mismo. Tales normas están referidas a, entre otras, los criterios químicos de la calidad del

agua; el valor admisible del cloro; el valor para el potencial de hidrógeno, etc.. No aportó el Municipio demandado prueba físicoquímica y bacteriológica alguna que respaldara su dicho, por lo que debe concluirse, de acuerdo con el acervo probatorio allegado, que el agua suministrada no es apta para el consumo humano y le está causando perjuicio a la salud de la comunidad, lo que amerita acceder a las pretensiones de la demanda, en el sentido de ordenarle al Municipio de Almaguer que cumpla los parámetros previstos en el mencionado Decreto, para prevenir daños a la población, cumplimiento que debe acreditar mediante certificación de la Secretaría de Salud Departamental del Cauca, ante el Tribunal Administrativo de dicho Departamento, en un plazo máximo de tres meses, contado a partir de la notificación de esta providencia, so pena de incurrir en desacato. De conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, se fija en 10 salarios mínimos mensuales el incentivo en favor del demandante y a cargo del Municipio de Almaguer. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: ORDÉNASE al Municipio de Almaguer que cumpla los parámetros previstos en el Decreto 475 de 1998, para prevenir daños a la población, cumplimiento que debe acreditar mediante certificación de la Secretaría de Salud Departamental del

Cauca, ante el Tribunal Administrativo de dicho Departamento, en un plazo máximo de tres meses, contado a partir de la notificación de esta providencia. De conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, se fija en el equivalente a 10 salarios mínimos mensuales el incentivo en favor del demandante y a cargo del citado Municipio. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de mayo de 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA Ausente con permiso