CE-19001-23-31-000-2001-1625-01(ACU-1291)-2002

DACION EN PAGO EN CREDITOS CON EL FONDO NACIONAL DEL AHORRO - Es procedente por no prohibirlo la Ley 546/99 ni sus decretos reglamentarios / DEUDA HIPOTECARIA PARA VIVIENDA - Permite la dación en pago sin importar si la misma se adquirió en UPAC o no / DACION EN PAGO POR CREDITOS DE VIVIENDA - Procede cuando la deuda hipotecaria supera el valor comercial de la vivienda / ACCION DE CUMPLIMIENTOProcedencia por estar permitida la dación en pago para los créditos con el FNA Mediante el ejercicio de la presente acción el actor pretende en concreto que se ordene al Fondo Nacional del Ahorro recibir en dación en pago como forma de extinguir la obligación, el inmueble objeto del crédito No. 10530721-01 otorgado por la accionada a favor del accionante y sobre el cual se constituyó una hipoteca de primer grado, lo anterior de conformidad con lo establecido en el Decreto 2331 de 1998 y la Ley 546 de 1999. De las normas transcritas, resulta claro para la Sala que la dación en pago es aplicable a ‘deudas hipotecarias para vivienda’ y de manera contraria a lo expresado por la entidad accionada, no se advierte que las disposiciones citadas limiten o condicionen tal beneficio a ‘deudas hipotecarias para vivienda pactadas en Upacs’. Igualmente esta Corporación con ocasión del control de legalidad automático efectuado al Decreto 908 de 1999 mediante la providencia de febrero 1° de 2000, Expediente: CA-044, Consejero Ponente: Dr.

Reynaldo Chavarro Buriticá, expresó que los destinatarios de la citada norma “(...) son deudores individuales de créditos hipotecarios de vivienda a quienes, debido al desbordamiento del sistema UPAC y a las altas tasas de interés, tienen una deuda hipotecaria que supera el valor comercial de la vivienda y no pueden cumplir con su obligación de pago efectivo”. Así las cosas se reitera, que para la Sala tanto del texto mismo de las normas como de los citados argumentos expuestos tanto por la Corte Constitucional como por ésta Corporación, no se advierte circunstancia diferente a la que los beneficios otorgados a los deudores de créditos hipotecarios son aplicables sin importar si estos fueron pactados o no en Upacs, pues la norma no hace referencia expresa a tal distinción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D. C., abril veintiséis (26) de dos mil dos (2002) Radicación número: 19001-23-31-000-2001-1625-01 (1291) Actor: JESÚS HERNÁN GUEVARA Decide la Sala la impugnación presentada por el accionante contra la providencia de noviembre 22 de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se rechazó por improcedente la acción incoada. ANTECEDENTES El señor Jesús Hernán Guevara a través de apoderado instauró acción de cumplimiento contra el Fondo Nacional del Ahorro con el fin de solicitar el

cumplimiento de los artículos 1°, 2° y 4° de la Ley 546 de 1999, 10, 30 y 32 del Código Civil, 14 del Decreto 2331 de 1998 y artículo 3° del Decreto 908 de 1999. Indicó como hechos que dieron origen a la presente acción los siguientes: Manifestó que mediante Escritura Pública No. 5.131 de diciembre 26 de 1996, otorgada en la Notaría Primera del Círculo de Popayán, la señora María Elsa Guevara transfirió al actor el derecho de posesión y dominio sobre la casa de habitación y su respectivo parqueadero ubicado en la Urbanización ‘Aida Lucía’ e identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 120-0101856 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Popayán. Afirmó que el precio de la venta fue la suma de $34.000.000 y la forma de pago se pactó en la cláusula cuarta así: $127.000 al momento de otorgarse la escritura de compraventa, $28.000.000 producto del préstamo que el Fondo Nacional del Ahorro le otorgaría y el saldo de $5.837.000 producto de la cesantías parciales que giró dicha entidad. Agregó que por lo anterior adquirió la calidad de deudor de la accionada y constituyó a favor de esta una hipoteca de primer grado por la suma de $28.560.000 sobre el bien objeto de la compraventa, lo cual quedó registrado en el folio de matrícula del inmueble. Explicó que a través de una carta enviada el 13 de enero de 2000 al Director

General de la demandada, manifestó que ante la imposibilidad de pagar la obligación adquirida con la misma, se acogía a lo dispuesto en la Ley 546 de 1999 y en consecuencia ofrecía en dación en pago el inmueble objeto del crédito No. 10530721-07. Indicó que lo anterior fue reiterado ante la accionada mediante escrito de fecha 31 de enero de 2000. Sostuvo que la entidad accionada contestó sus escritos a través de carta de 21 de febrero de 2000 en el sentido de informarle que las medidas de alivio en especial la relacionada con la dación en pago sólo son aplicables a los deudores de obligaciones pactadas en Upacs, razón por lo cual no podía aplicarse a los créditos concedidos por el Fondo Nacional del Ahorro. Argumentó que frente a lo anterior, y en ejercicio del derecho de petición, reiteró su ofrecimiento inicial y efectuó algunas observaciones a la respuesta dada por la entidad, sin embargo en escrito de fecha 27 de marzo de 2000 le fue contestado el derecho de petición, en el que se le manifestó que la sentencia C-136 mediante la cual se estudió la constitucionalidad de las medidas previstas en el Decreto 2331 de 1998, se determinó que éstas eran exequibles respecto de los sectores mencionados en la sentencia C-122, es decir los deudores del sistema de financiación de vivienda UPAC, por lo que concluyó que no podían aplicarse a los créditos otorgados por el Fondo. Expuso que nuevamente reiteró su petición el 18 de abril de 2000 la cual fue contestada el 19 de mayo siguiente, en la que la accionada mantuvo su posición.

Agregó que la entidad demandada se ha sustraído del cumplimiento de las garantías que le concede la Constitución Política y la ley. Luego de transcribir las normas señaladas como incumplidas, sostuvo que el Fondo Nacional del Ahorro en su calidad de establecimiento de crédito, hace parte del sistema nacional de vivienda por cuanto otorga préstamos para dicho fin y en consecuencia le son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 546 de 1999 y el Decreto 2331 de 1998. Indicó que la Ley mencionada prorrogó hasta el 31 de enero de 2000 la vigencia contenida en el Decreto 2331 de 1998 y a su vez prevé una ‘salvedad no advertida por el Fondo Nacional del Ahorro’, ya que aumenta el tipo de entidades financieras que cobija el Decreto, estableciendo aquellas que forman parte del sistema especializado de vivienda y de las cuales se concluye que la accionada por la naturaleza de actividades que desarrolla también integra dicho sistema. Agregó que según la interpretación de la Corte Constitucional y la ampliación de destinatarios del Decreto 2331 de 1998, se entiende que lo establecido en la Ley 546 de 1999 se hace extensivo a los créditos de vivienda pactados en forma diferentes al sistema UPAC, esto es como los concedidos por la entidad demandada. Concluyó que la anterior interpretación ‘no pretende ser caprichosa y acomodaticia’, pues la misma resulta de seguir los lineamientos establecidos en los artículos 32 y siguientes del Código Civil en los que se prevé sobre la interpretación de las partes oscuras de la ley. Reiteró que si bien el Decreto 2331 de 1998 no cobijó inicialmente a los deudores del Fondo Nacional del Ahorro, la

Ley 546 de 199 si lo hizo por cuanto modifica el citado decreto. Mediante el ejercicio de la presente acción el actor pretende: PRIMERA. Con fundamento en las disposiciones de los Decretos 2331 de 1998, art. 14, concordado con la ley 546 de 1.999, en sus arts. 1°, 2° y 4°, se ordene al FONDO NACIONAL DEL AHORRO dar cumplimiento a la ley, aceptando la dación en pago propuesta por el actor JESÚS HERNÁN GUEVARA, como forma de pago de la obligación existente entre las partes, dación que recae sobre el bien inmueble determinado dentro del hecho primero de esta acción” (fl. 49). Una vez avocado el conocimiento por el Tribunal ordenó mediante auto de 16 de octubre de 2001 (fl. 58) corregir la demanda por cuanto el poder otorgado carece de presentación personal y por faltar una copia para el traslado de la misma. Corregida la demanda el a quo dispuso la notificación de la parte accionada. INTERVENCIÓN DEL FONDO NACIONAL DEL AHORRO La accionada a través de su apoderado general informó en relación con los hechos objeto de la acción lo siguiente: Precisó que el accionante instauró contra la entidad acción de tutela que fue notificada el 23 de febrero de 2001 por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, en la que el actor señaló los hechos expuestos con ocasión de la presente acción y frente a lo que el Fondo dio respuesta en el sentido de indicar que el parágrafo del artículo primero de la Ley 546 de 1999, estableció una diferencia entre entidades como el Fondo Nacional del Ahorro y los

establecimientos de crédito, pues otorgó autonomía a las primeras para el otorgamiento de los créditos, situación que repercute en las condiciones más favorables para los deudores. Indicó que el Juzgado tuteló el derecho a la igualdad del accionante por considerar que la entidad le daba un trato desigual al no aceptar la propuesta de dación en pago consagrada en la Ley 546 de 1999. Explicó que la entidad impugnó el mencionado fallo con fundamento en los pronunciamientos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, según las cuales los alivios contemplados en la mencionada ley sólo son aplicables a los créditos pactados en UPAC y por tanto al ser los otorgados por el Fondo amortizados en pesos dependiendo del IPC, no está obligado a aceptar las propuesta de dación en pago. Agregó que la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán revocó la decisión de primera instancia y en su lugar negó la acción de tutela impetrada. Expuso respecto de las normas que se señalan como incumplidas, que la Corte Constitucional mediante las sentencias C-122 de 1° de marzo de 1999 y C-136 de marzo 4 de 1999 declaró la exequibilidad del Decreto 2330 de 1998, sólo en relación con los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC, posición que fue ratificada por el Consejo de Estado en el auto de junio 11 de 1999 al pronunciarse sobre la suspensión provisional de la Carta Circular No. 039 de 1999 de la Superintendencia Bancaria, en la cual la Corporación indicó la manifiesta contradicción de dicho acto y las sentencias de la Corte Constitucional ,

toda vez que extendía a todos los créditos hipotecarios medidas aplicables únicamente a los pactados en UPAC. Por lo anterior concluyó que las medidas dictadas por el gobierno, no son aplicables al Fondo por no tener sistema de financiación de vivienda en UPAC. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo del Cauca mediante providencia de noviembre 22 de 2001 declaró la improcedencia de la acción impetrada. Estimó el a quo que la Corte Constitucional encontró exequible el Decreto 2330 de 1998 mediante el cual el Presidente de la República declaró el estado de emergencia económica “pero solo en relación y en función de las personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a que este alude y que son exclusivamente los siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se (sic) se encuentren intervenidas o en liquidación y las instituciones financieras de carácter público” (Sentencia C-122 de marzo 1° de 1999, fl. 119). Con fundamento en lo anterior argumentó que los beneficiarios de las medidas excepcionales no podían ser diferentes a aquellos señalados en la citada providencia y frente a los cuales la normatividad excepcional adquiere carácter de orden público, “pero no podía hacerse extensivo a otros distintos sujetos como no fuera incurriendo en una ampliación inconstitucional de las medidas adoptadas”. Agregó que por ésta razón no puede accederse a las pretensiones del actor pues el régimen de excepción propuesto no es aplicable a su tipo de crédito.

Finalmente expresó que frente a los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 546 de 1999 no se establece una obligación respecto del demandado, necesaria para que proceda una orden de cumplimiento. LA IMPUGNACIÓN El accionante a través de su apoderado impugnó la decisión del a quo con los siguientes argumentos: Manifestó que el Tribunal no abordó el problema jurídico planteado y en su lugar soportó su decisión en una sentencia de constitucionalidad que perdió su vigencia por la expedición de una normatividad posterior. Indicó que luego del pronunciamiento de la Corte Constitucional (1° de marzo de 1999) citado por el a quo, el Congreso de la República expidió la Ley 546 de 23 de diciembre de 1999, es decir que de conformidad con lo expresado por la Corte Suprema de Justicia, Sala Civil, en la sentencia de septiembre 6 de 1940, en el caso coexisten dos disposiciones legislativas aplicables, una posterior a la otra. Explicó que mientras estuvo vigente el Decreto 2330 de 1998 se aplicó teniendo en cuenta el principio de cosa juzgada constitucional, sin embargo al expedirse la nueva ley, la ‘situación jurídica cambió’ toda vez que la Ley 546 de 1999 amplió el ámbito de aplicación para incluir en ella todas las entidades que realizaban préstamo de dinero con destino a la vivienda, entre ellas el Fondo Nacional del Ahorro, por lo anterior no pueden hacerse extensivos los fundamentos de la sentencia y sus efectos a la Ley 546 de 1999. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Nacional

busca hacer efectivo el Estado Social de derecho, haciendo real por parte de sus autoridades el cabal acatamiento y total observancia de las normas, que de acuerdo con en el principio de legalidad enmarcan el ejercicio de las funciones a su cargo. Lo anterior se encuentra claramente consagrado en su reglamentación contenida en la Ley 393 de 1997, que en el artículo 1° dispone que toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos, o contra acciones u omisiones de particulares, cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, y el inciso segundo del artículo 9° prevé que la acción de cumplimiento no procederá “cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante” Mediante el ejercicio de la presente acción el actor pretende en concreto que se ordene al Fondo Nacional del Ahorro recibir en dación en pago como forma de extinguir la obligación, el inmueble objeto del crédito No. 10530721-01 otorgado por la accionada a favor del accionante y sobre el cual se constituyó una hipoteca de primer grado, lo anterior de conformidad con lo establecido en el Decreto 2331 de 1998 y la Ley 546 de 1999. Para resolver lo primero que observa la Sala es que el accionante mediante escritos dirigidos a la entidad accionada los días 13 de enero (fls. 21 a 23), 29 de

febrero (fls. 25 a 27) y 18 de abril de 2000 (fls. 31 36) manifestó al Fondo Nacional del Ahorro su intención de ‘acogerse’ a lo establecido en la Ley 546 de 1999 a fin de que el inmueble objeto del préstamo adquirido con dicha entidad fuera recibido en dación en pago ante la imposibilidad de cancelar el crédito. Como respuesta de los anteriores escritos la accionada mediante oficios 014038 de 21 de febrero (fl. 24), O.J. 023856 de 27 de marzo (fl. 28) y O.J. 034768 de 19 de mayo de 2000 (fls 37 a 42), en los cuales básicamente se le informa al accionante que los créditos otorgados por el Fondo Nacional del Ahorro no son pactados en UPAC y por tanto el beneficio solicitado por el deudor (actor) y contemplado en la mencionada norma no puede aplicarse a su caso. De lo anterior se advierte que en el caso se dio cumplimiento al requisito de procedibilidad establecido en el inciso 2° del artículo 8° de la Ley 393 de 1997. No obstante la Sala observa que si bien en la demanda el actor señala como normas incumplidas los artículos 1°, 2° y 4° de la Ley 546 de 1999, 10, 30 y 32 del Código Civil, 14 del Decreto 2331 de 1998 y 3° del Decreto 908 de 1999, sólo fue objeto de requerimiento previo y expreso ante la accionada lo dispuesto en la Ley 546 de

1999. Adicionalmente se advierte de los escritos aportados por el actor y dirigidos

por el mismo ante la accionada, que éstos tenían como finalidad que el Fondo Nacional del Ahorro recibiera en dación en pago el inmueble objeto del crédito de conformidad con la normatividad aplicable al caso, es decir se entiende que lo solicitado se relacionaba con lo dispuesto en los Decretos 2331 de 1998 y 908 de 1999 mediante los cuales se reglamentó la ‘dación en pago’ para deudores de créditos hipotecarios de vivienda. De acuerdo con lo antes indicado y además de lo dispuesto en la Ley 546 de 1999, las normas cuyo cumplimiento se solicita establecen: Decreto 2331 de 1998: Artículo 14. A partir de la entrada en vigencia del presente decreto y durante los doce (12) meses siguientes, cuando el valor de la deuda del crédito hipotecario para vivienda supere el valor comercial del inmueble, el deudor podrá solicitar que dicho inmueble le sea recibido para cancelar la totalidad de lo adeudado. La entidad financiera que reciba la dación podrá demostrar al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, mediante avalúos comerciales aceptados por dicha entidad que, como resultado de la dación, y una vez descontados los intereses moratorios, tuvo una pérdida y el valor de la misma. Aceptada dicha cifra por el Fondo, la entidad tendrá derecho a que éste le otorgue un préstamo por igual cuantía, que será cancelado en cuotas semestrales en un plazo de diez (10) años, con una tasa de interés anual equivalente a la inflación proyectada por el Banco de la República para cada año más cinco puntos.

(Subrayas fuera de texto) Decreto 908 de 1999: Artículo 3. La oferta de dación en pago que, en los términos del artículo 1° del presente decreto, realice el deudor de un crédito hipotecario para vivienda es obligatoria para el establecimiento de crédito, el cual no podrá rechazarla, ni exigir al deudor pago adicional por ningún otro concepto. (Subrayas fuera de texto). De las normas transcritas, resulta claro para la Sala que la dación en pago es aplicable a ‘deudas hipotecarias para vivienda’ y de manera contraria a lo expresado por la entidad accionada, no se advierte que las disposiciones citadas limiten o condicionen tal beneficio a ‘deudas hipotecarias para vivienda pactadas en Upacs’. Además se observa que la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad del Decreto 2331 de 1998 y en concreto del artículo 14, expresó: “(...) “El precepto en su esencia se ajusta a la Constitución, por las mismas razones expuestas y corresponde a la figura jurídica de la dación en pago. Además, la norma no contempla nada distinto de la realización del supuesto de la relación jurídica entre el deudor hipotecario y la entidad financiera acreedora: el de que el préstamo está amparado con garantía real y, por consiguiente, el acreedor, en caso de imposibilidad de pago por parte del deudor, se paga con el inmueble hipotecado. Se reconoce así la situación económica de los deudores y se realiza el valor de la justicia, en cuanto no se los obliga a cancelar, tengan o no manera de hacerlo, los excedentes causados en su contra por una

combinación inverosímil entre el desbordado aumento en las tasas de interés, la corrección monetaria y la pérdida del valor comercial de la propiedad inmueble. (Subrayas fuera de texto) “(...) (Sentencia C-136 de 4 de marzo de 199, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo) Igualmente esta Corporación con ocasión del control de legalidad automático efectuado al Decreto 908 de 1999 mediante la providencia de febrero 1° de 2000, Expediente: CA-044, Consejero Ponente: Dr. Reynaldo Chavarro Buriticá, expresó que los destinatarios de la citada norma “(...) son deudores individuales de créditos hipotecarios de vivienda a quienes, debido al desbordamiento del sistema UPAC y a las altas tasas de interés, tienen una deuda hipotecaria que supera el valor comercial de la vivienda y no pueden cumplir con su obligación de pago efectivo”. Así las cosas se reitera, que para la Sala tanto del texto mismo de las normas como de los citados argumentos expuestos tanto por la Corte Constitucional como por ésta Corporación, no se advierte circunstancia diferente a la que los beneficios otorgados a los deudores de créditos hipotecarios son aplicables sin importar si estos fueron pactados o no en Upacs, pues la norma no hace referencia expresa a tal distinción. Finalmente se advierte que en el mismo sentido y sobre hechos similares esta Corporación se pronunció en la sentencia de 22 de junio de 2000, Expediente: ACU-1436, Actor: Luz Helena Ropain Arévalo y otro, C.P. Dr. Alier Eduardo

Hernández Enríquez. En consecuencia la Sala revocará la decisión del Tribunal Administrativo del Cauca y en su lugar ordenará al Fondo Nacional del Ahorro para que una vez cumplidos por parte del accionante los requisitos exigidos por las normas pertinentes, proceda a recibir el inmueble ofrecido por el deudor en dación en pago. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. Revócase la providencia de 22 de noviembre de 2001 del Tribunal Administrativo del Cauca, objeto de impugnación.

2. En su lugar, ordénase al Fondo Nacional del Ahorro el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 14 del Decreto 2331 de 1998 y 3° del Decreto 908 de

1999.

3. En consecuencia, previo el cumplimiento de los requisitos legales establecidos en el primer inciso del artículo 14 del Decreto 2331 de 1998, el Fondo Nacional del Ahorro deberá recibir del señor Jesús Hernán Guevara el inmueble ofrecido en dación en pago objeto del crédito número 10530721-07 de dicha entidad.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. GERMAN AYALA MANTILLA LIGIA LOPEZ DIAZ Presidente de la Sección

MARIA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General