CE-19001-23-31-000-2002-01773-01(AP)-2006

INCIDENTE DE DESACATO - Reducción de sanción por incumplimiento parcial de pacto ante algunas gestiones del alcalde de Popayán Lo anterior indica que las autoridades municipales, encabezadas por el Alcalde, pese a las gestiones desplegadas, no han cumplido de manera eficaz con los compromisos adquiridos en la audiencia de pacto de cumplimiento, pues las acciones realizadas no han logrado la reubicación de los comerciantes, y persisten la invasión del espacio público con menoscabo de la seguridad de los habitantes, y el funcionamiento de establecimientos de comercio incompatibles con la zona residencial (lenocinios, prostitución, venta de sustancias alucinógenas). Para la Sala resulta claro que el Alcalde de Popayán no ha cumplido a cabalidad la totalidad de los compromisos adquiridos en el pacto de cumplimiento aprobado en sentencia de 22 de mayo de 2003 y, por tanto, acertó el Tribunal en imponerle sanción. Sin embargo, considera la Sala que la sanción impuesta deberá modificarse teniendo en cuenta que el Alcalde ha realizado algunas gestiones para tratar de cumplir con lo pactado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 19001-23-31-000-2002-01773-01(AP)

Actor: YOVANNY ANTONIO CERON Y OTROS

Demandado: ALCALDE DE POPAYAN

Se revisa en el grado de consulta el auto de 14 de julio de 2005, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Cauca sancionó al Alcalde Municipal de Popayán con multa de veinticinco (25) salarios mínimos mensuales vigentes, a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por desacato al fallo de 22 de mayo de 2003.

I. ANTECEDENTES

1. EL INCIDENTE DE DESACATO Los actores promovieron incidente de desacato contra el Alcalde de Popayán por incumplir el fallo de 22 de mayo de 2003.

Por auto de 22 de octubre de 2003 el a quo dispuso tramitar el incidente de desacato y ordenó correr traslado al Alcalde de Popayán y al Director de la Corporación Autónoma Regional del Cauca (CRC) por tres (3) días.

2. CONTESTACIÓN AL INCIDENTE 2.1. El apoderado de la CRC anota que según el Informe Técnico de Visita al

sector comprendido en la carrera 3ª entre calles 8ª y 9ª la Corporación ha actuado conforme a su competencia. Sin embargo de este Informe se deduce que no es fácil aislar a los posibles infractores porque en el sector prevalece el bodegaje y distribución de alimentos perecederos a granel y al por mayor, pese a que en el POT se haya catalogado como zona residencial. Los automotores, especialmente las tractomulas se estacionan en las calles del sector sin restricción alguna del Municipio, que es el directo responsable, a través de la Secretaría de Tránsito, de hacer cumplir el horario de cargue y descargue y

de adelantar las acciones pertinentes, para impedir o regularizar el parqueo de camiones, tractomulas y otros vehículos. Por oficio 120-14508 de 18 de julio de 2003 solicitó al Alcalde que en virtud del principio de colaboración y coordinación con la Policía Nacional, las autoridades de Tránsito y la Subdirección de Gestión Ambiental de la CRC identifiquen a los infractores y se inicien los procesos sancionatorios respectivos. La CRC viene realizando operativos de control de emisión de gases, como el de 28 de octubre de 2003, en el cual reprobó 12 vehículos, aprobó 10 e impuso 12 comparendos, como lo demuestra el oficio 304-22113 dirigido al Subdirector de Gestión Ambiental por un Técnico Profesional de la Corporación. En consecuencia, debe absolverse a la CRC de toda responsabilidad, ya que ha cumplido con sus compromisos. 2.2. El Alcalde informó que la Administración Municipal a través de su oficina de planeación ha tratado de socializar las disposiciones del POT y del Acuerdo 007 de 2002, sensibilizando a los empresarios sobre la importancia de acatar estas normas, y con este fin ha celebrado una serie de reuniones con los comerciantes del Barrio El Empedrado en las que han participado con interés los propietarios de los grandes depósitos y la Cámara de Comercio. Bajo la dirección de la Cámara de Comercio del Cauca se conformó un comité de acompañamiento al proceso de reubicación y renovación del barrio e incluso se entregó a su consideración el estudio denominado «Términos generales para el tratamiento urbanístico de renovación urbana en el barrio El Empedrado.»

Las anteriores diligencias y las programadas para el futuro resultan suficientes para demostrar el cumplimiento de los compromisos contraídos. Añade que la Secretaría de Gobierno realizó en abril de 2003 una reunión con los propietarios y administradores de los hoteles y residencias ubicados en el barrio, a quienes advirtió que los locales que promovieran directamente o se prestaran para actividades de prostitución, expendio o consumo de drogas serían cerrados definitivamente. Por su parte, el 25 de septiembre del mismo año, Agentes de la Policía lograron establecer que algunos hoteles continuaban vinculados a estos negocios, y por esta razón se dictaron las resoluciones 1303, 1304, 1305 y 1306 de 2003 con que se dispuso el cierre de estos establecimientos. Como la comunidad del Barrio El Empedrado asocia la inseguridad del lugar con la presencia de personas que cargan y descargan mercancías, se inició una labor de identificación de éstas para su carnetización. Asimismo se les está brindando asesoría para que se asocien y hagan valer sus derechos de manera efectiva frente a sus empleadores y a la comunidad en general. La Secretaría de Tránsito, por su parte, una vez se expidieron los Decretos 103, 104 y 167 de 2003 procedió a realizar diversos operativos que dieron lugar a la imposición de comparendos; además, se han establecido de manera permanente policías de tránsito en algunas intersecciones del sector. Respecto de la entrega en comodato de un inmueble a la Junta de Acción Comunal, aclara que no hace parte de las obligaciones contenidas en el pacto de

cumplimiento. Sin embargo explica que el inmueble de la calle 10 No. 4-67 se encontraba en comodato a favor de la Asociación de Juntas de Acción Comunal de Popayán que vencía el 7 de febrero de 2004, razón por la que se propuso que su entrega se haría en esa fecha. Como la Procuradora Judicial Delegada para Asuntos Administrativos informó que la Asociación estaba subutilizando el inmueble, el contrato se terminó anticipadamente el 24 de septiembre de 2003. Por tanto, el nuevo comodato se encuentra pendiente de la firma del Presidente de la Junta de Acción Comunal. Solicita declarar improcedente el desacato.

II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Mediante auto de 14 de julio de 2005 el a quo impuso al Alcalde de Popayán una multa equivalente a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales, por haber incurrido en desacato.

Sostiene que pese a que el Municipio inició acercamientos con los comerciantes para enterarlos de la obligación de reubicarse dentro del plazo establecido en el POT, estas actuaciones no han tenido continuidad. La Administración no demostró cuáles han sido las acciones efectivas que ha realizado para lograr la reubicación de los propietarios de los depósitos mayoristas dentro del plazo señalado en el POT que ya venció. Luego de transcribir la carta dirigida por los comerciantes del Barrio El Empedrado al Alcalde de Popayán, a raíz de las declaraciones emitidas por este funcionario el 8 de julio de 2005, concluye que hasta el momento la Administración Municipal no

ha realizado las gestiones necesarias ni acciones concretas para lograr la reubicación de los comerciantes mayoristas en zonas permitidas, incumpliendo este compromiso. En cuanto al establecimiento de mecanismos de control a través de la Secretaría de Gobierno, Tránsito y Planeación para verificar el cumplimiento de las normas de tránsito, de invasión del espacio público, uso del suelo, lugares de prostitución y sancionar a los infractores, observó que si bien de acuerdo con lo manifestado por el Procurador Judicial y lo consignado en las Actas de las reuniones del Comité de Verificación, las condiciones han mejorado, el problema aún persiste y que los horarios de cargue y descargue previstos en el Decreto 167 de 2003 no se cumplen estrictamente. No basta, entonces, con expedir un decreto cuyo contenido quede en el papel porque no se va a cumplir cabalmente, pues los habitantes del Barrio El Empedrado necesitan soluciones inmediatas porque están en juego sus derechos fundamentales y los de sus núcleos familiares; por el contrario, los problemas de invasión del espacio público persisten, y por esta razón debe considerarse que la Administración Municipal ha incumplido lo pactado. La Secretaria de Gobierno Municipal informa que en concurso con la Cámara de Comercio y el cuerpo de bomberos se han visitado alrededor de 800 establecimientos de comercio en toda la ciudad, y se han dictado aproximadamente 600 resoluciones en las cuales se imponen multas a los propietarios, pero que en el sector de El Empedrado únicamente fueron cerrados 4 establecimientos, sin tener en cuenta que allí abundan sitios cuya actividad no es

compatible con una zona residencial como la de este sector, circunstancia que lleva a concluir que la Alcaldía tampoco ha cumplido este compromiso. Respecto de los compromisos asumidos por la CRC anotó que según los informes remitidos por ésta se han realizado operativos para el control de gases de fuentes móviles y de emisiones atmosféricas los cuales han permitido la identificación de los infractores y la imposición de comparendos, es decir, que la Corporación dentro de sus posibilidades técnicas y logísticas ha ejecutado los compromisos contraídos en el pacto de cumplimiento, sin el apoyo efectivo de la Alcaldía y de la Policía. Concluyó que el problema sigue latente sin que se hayan encontrado soluciones a corto plazo que permitan recuperar el sector, evidenciándose el incumplimiento por parte del Alcalde de Popayán, que apareja las sanciones establecidas en la ley. Sostuvo que la CRC demostró su interés de colaborar con la Administración Municipal realizando actuaciones tendientes al cumplimiento del fallo.

III. CONSIDERACIONES Consta en el expediente que mediante sentencia de 22 de mayo de 2003, el a quo resolvió: «1. Aprobar el pacto de cumplimiento suscrito entre las partes, que reposa en el acta de fecha trece (13) de marzo del año en curso que se suscribió

bajo los siguientes términos: A) La Alcaldía se compromete a:

5. Hacer el seguimiento y las gestiones con los propietarios de los depósitos mayoristas para que dentro del plazo establecido en el POT se pueda lograr la reubicación de los mismos en las zonas permitidas.

6. Establecer mecanismos de control rutinarios a través de la Secretaría de Gobierno, Tránsito y Planeación y con la Policía para verificar el cumplimiento de las normas de tránsito, de invasión del espacio público, uso del suelo y lugares de prostitución y sancionar a los infractores.

7. Concretar con la Junta de Acción Comunal del (sic) Empedrado el establecimiento de un frente de seguridad comunitaria.

8. La Alcaldía se compromete en un plazo máximo de dos meses a expedir el decreto de regulación de horarios de cargue y descargue para toda la ciudad.

B) La CRC se compromete a: […]

3. Ejercer los operativos necesarios para la verificación de emisiones atmosféricas que causen impactos ambientales negativos provenientes de fuentes móviles y fijas, por ruido y demás agentes contaminantes conforme a la competencia que le otorga el Decreto 948 de 1995.

4. Se compromete a iniciar y concluir el trámite administrativo sancionatorio por contravención a las normas ambientales conforme a lo verificado en el sector y a las quejas de la comunidad.

C) La Junta de Vigilancia que asegure el cumplimiento de la fórmula de solución dada, estará conformada así: Por el Funcionario que designe para esos efectos la Dirección de la CRC; por la Defensoría del Pueblo; la Junta de Acción Comunal del Barrio EL EMPEDRADO y la Procuraduría General de la Nación, a través de su representante en este proceso. […]» El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 establece: «Art. 41. Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial

proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción.» Por auto de 22 de octubre de 2003 se ordenó dar trámite al incidente de desacato y correr traslado por el término de tres (3) días a los demandados, quienes contestaron en tiempo. Por auto de 6 de agosto de 2004 y a solicitud de las partes se suspendió el trámite del incidente de desacato por el término de seis (6) meses. Vencido el término de suspensión, el a quo por auto de 8 de abril de 2005 reanudó la actuación y ordenó practicar las pruebas solicitadas. El apoderado de la CRC, en respuesta al incidente de desacato, reitera que la entidad ha atendido los compromisos adquiridos en el pacto de cumplimiento, y para demostrarlo aportó copias de los operativos realizados para el control de emisión de gases y de las sanciones y comparendos impuestos a quienes no cumplían con las normas. Igualmente informa que adelantó procesos sancionatorios como el cierre definitivo del establecimiento El Juradero de Sapo y Tejo Haz de Oros; multas a la Iglesia

Pentecostal «Dios es Amor»; a la Wiskería Búho; a las Iglesias Fuego Celestial y Pentecostés Unida Internacional y a Maderas El Canelo. Por su parte, la Alcaldía en el pacto de cumplimiento se comprometió a hacer el seguimiento y las gestiones necesarias con la colaboración de los propietarios de los depósitos mayoristas para que dentro del plazo establecido en el POT se pudiera lograr su reubicación en zonas permitidas; y a establecer horarios de cargue y descargue de productos. De las pruebas allegadas se concluye que la Administración Municipal ha celebrado distintas reuniones con los propietarios de los depósitos mayoristas ubicados en el sector, según su propia manifestación con el fin de concientizarlos y enterarlos de su obligación de reubicación. Sin embargo, no ha cumplido con la reubicación de estos depósitos ni de sus zonas de cargue y descargue, pese a que los habitantes del Barrio El Empedrado han solicitado insistentemente una pronta solución. Es cierto que se expidió el Decreto 167 de 2003 (15 de septiembre) por el cual se establecen los horarios de cargue y descargue, que rige en la actualidad. Sin embargo, según el informe de la Procuradora Judicial, en las visitas al sector se han encontrado vehículos cargando y descargando fuera de estos horarios sin que las autoridades municipales exijan el cumplimiento del horario ni adelanten operativos para impedir el ejercicio de esta labor a deshoras. De otra parte, como el mismo Alcalde lo sostiene, el predio ofrecido en comodato para la reubicación había sido entregado en arrendamiento a la

Asociación Comunal de Juntas del Municipio de Popayán según contrato de 1º de febrero de 1999, con duración de cinco años. La Procuradora Judicial alega que al inspeccionar el inmueble observó que estaba abandonado pues al parecer la Asociación Comunal nunca lo había utilizado, y comprobó su total deterioro y mal estado de conservación con peligro para los habitantes del sector, razón por la que pidió al Alcalde proceder a su restitución y gestionar su entrega a la Junta de Acción Comunal del Barrio El Empedrado presentando al Concejo un proyecto de acuerdo, gestión que al momento de la imputación del desacato no se había cumplido. De otro lado, la Administración Municipal se comprometió a establecer mecanismos de control rutinarios a través de las secretarías de Gobierno, de Tránsito, de Planeación y de la Policía Nacional para verificar el cumplimiento de las normas de tránsito, de invasión del espacio público, uso del suelo y establecer los lugares de prostitución, sancionando a los infractores; igualmente a establecer un frente de seguridad con apoyo de la Junta de Acción Comunal del Barrio El Empedrado. Sobre este punto es conveniente anotar que según el informe rendido el 28 de abril de 2005 por el Secretario de Gobierno y Participación Comunitaria de la Alcaldía de Popayán, en el Barrio El Empedrado se instaló un CAI y se han adelantado gestiones como el cierre de algunos establecimientos de comercio, la captura en flagrancia de algunos menores de edad y la resocialización para controlar la presencia de menores en los lugares de prostitución. No obstante, los vecinos del sector y la Procuradora Judicial anotan que si bien

el funcionamiento de los establecimientos del comercio y las condiciones de seguridad del sector han mejorado, varias residencias y hoteles siguen utilizándose como sitios de lenocinio, bares y cantinas donde se promueve la prostitución. Lo anterior indica que las autoridades municipales, encabezadas por el Alcalde, pese a las gestiones desplegadas, no han cumplido de manera eficaz con los compromisos adquiridos en la audiencia de pacto de cumplimiento, pues las acciones realizadas no han logrado la reubicación de los comerciantes, y persisten la invasión del espacio público con menoscabo de la seguridad de los habitantes, y el funcionamiento de establecimientos de comercio incompatibles con la zona residencial (lenocinios, prostitución, venta de sustancias alucinógenas). Para la Sala resulta claro que el Alcalde de Popayán no ha cumplido a cabalidad la totalidad de los compromisos adquiridos en el pacto de cumplimiento aprobado en sentencia de 22 de mayo de 2003 y, por tanto, acertó el Tribunal en imponerle sanción. Sin embargo, considera la Sala que la sanción impuesta deberá modificarse teniendo en cuenta que el Alcalde ha realizado algunas gestiones para tratar de cumplir con lo pactado. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E : CONFÍRMASE el auto de 14 de julio de 2005, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, en cuanto impuso sanción por desacato al Alcalde de Popayán. MODIFÍCASE en el sentido de que la sanción impuesta será de diez (10) salarios

mínimos legales. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 3 de agosto de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN