CE-19001-23-31-000-2002-0980-01(AP)-2004

ACCIÓN POPULAR - Procedencia. Protección del derecho a la seguridad y prevención de desastres / DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRESProtección. Orden de adelantar obra Según lo dispuesto en el artículo 4º, literales a, g y l, de la misma ley, son derechos e intereses colectivos, entre otros, el goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Las pruebas que obran en el expediente demuestran que los derechos colectivos invocados por la demandante están siendo vulnerados y se encuentran amenazados, por la existencia de un talud cercano al barrio La Unión, que ofrece peligro para quienes habitan y transitan por ese sector, debido a los desprendimientos del mismo y al mal manejo de las aguas superficiales y de escorrentía; entonces resulta consecuente la decisión del Tribunal de ordenar al municipio de Popayán tomar en forma inmediata las medidas preventivas, a fin de evitar un desastre por la caída de tierra o deslizamientos del barranco, mientras se hacen los estudios y se construye el muro de contención, para lo cual fijó un término de 60 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia. Las razones de índole presupuestal alegadas por el demandado, así como de la improcedencia de la acción popular para obtener la realización de una determinada obra pública, no son de recibo para la Sala, porque como lo señaló el Tribunal, es necesario exigir que el Municipio tome con prioridad las medidas de protección necesarias para evitar el deslizamiento del

barranco que amenaza las viviendas localizadas al pie de la loma, como quiera que ello constituye una amenaza a la seguridad pública y asimismo garantizar el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 19001-23-31-000-2002-0980-01(AP)

Actor: LUZ ALINA CERÓN MEDINA Demandado: MUNICIPIO DE POPAYAN Se decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 19 de mayo de 2.003 dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda En ejercicio de la acción popular la señora Luz Alina Cerón Medina presentó demanda contra el municipio de Popayán, con base en los siguientes hechos:

1. Que es función y responsabilidad del municipio de Popayán velar por la seguridad y bienestar de toda la comunidad payanesa.

2. Que es tal el descuido y abandono en que se tiene a los habitantes del barrio La Unión de la ciudad de Popayán que constantemente ven en grave peligro sus vidas, seguridad y salubridad por la inminente amenaza en la que viven, pues hay un barranco que amenaza con venirse encima de sus viviendas y quienes allí habitan desde hace 14 años vienen quejándose de su situación sin lograr ninguna solución.

3. Que los habitantes del barrio La Unión han manifestado en repetidas

oportunidades el peligro que corren sus vidas, exponiendo su temor ante el posible derrumbamiento de una extensión de tierra de aproximadamente 12 metros de alto por 130 metros de largo, ubicada frente a sus viviendas y otra de 120 metros de alto ubicada sobre la calle 7ª con carreras 42 y 43, sin que esas peticiones hayan sido tenidas en cuenta por parte del municipio de Popayán a pesar de conocer las condiciones en que se encuentran.

5. Que el municipio de Popayán debe entender la importancia, urgencia y prioridad que amerita la solución a estas familias, pues es urgente la construcción de un muro de contención o lo que la administración disponga que salvaguarde sus vidas, teniendo en cuenta el riesgo al que se encuentra sometida toda una comunidad al tener que vivir en esas circunstancias.

Que la conducta y omisión desplegada por el demandado vulnera los derechos colectivos previstos en los “literales G y I. de que trata el artículo 4 de la ley 472 de 1998, es decir, el goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas”. Solicitó se ordene al municipio de Popayán representado por el señor Alcalde ejerza el control necesario, corrija y solucione inmediatamente la situación de los habitantes del Barrio La Unión ubicado sobre la calle 7ª con carreras 42 y 43 de esa ciudad, con la construcción de un muro de contención o la medida que la administración disponga, para evitar que se ponga en peligro la vida, salud y vivienda de los habitantes y transeúntes del sector

2. La contestación a la demanda El municipio de Popayán, por conducto de apoderado, contestó la demanda,

oponiéndose a las pretensiones de la misma. Dijo que no existía fundamento para la solicitud del demandante, pues la entidad territorial no ha desconocido ningún interés particular o colectivo, y que por expresa disposición constitucional con los recursos públicos no se pueden construir obras particulares, que además era necesaria una visita técnica para verificar si el barranco ofrecía o no peligro para los habitantes del sector y de ser así se requiere un diseño del muro que se va a construir y el presupuesto para su construcción y que el municipio no cuenta con los recursos para ello. Que el municipio no ha adquirido ningún compromiso para la construcción de muros de contención en ese sector y que las acciones populares no se establecieron para obligar a las entidades públicas a la construcción de obras; que por el contrario ha utilizado diversos mecanismos para prevención de desastres tales como talleres dirigidos a la comunidad realizados mediante convenios con instituciones como la Cruz Roja como campañas preventivas en caso de siniestros. Que en nuestro ordenamiento jurídico existen diferentes normas que regulan la prevención de desastres, las cuales son acatadas por la administración municipal a través del Comité de Prevención de Desastres, que ha realizado diferentes eventos con la finalidad de instruir a la comunidad para evitar catástrofes y como reaccionar si se llegan a presentar.

3. El pacto de cumplimiento El 6 de febrero de 2.003 se llevó a cabo la audiencia de que trata el artículo 27 de la ley 472 de 1.998, con la asistencia de la Procuradora Judicial, de la apoderada de la señora Luz Alina Cerón Medina y del apoderado del municipio de Popayán,

como el Tribunal no encontró elementos de juicio que le permitieran proponer un pacto de cumplimiento declaró fracasada la audiencia.

4. La sentencia apelada Es la de 19 de mayo de 2.003 dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual ordenó al municipio de Popayán en forma inmediata tomar las medidas preventivas en el barrio La Unión, a fin de evitar un desastre por la caída de tierra o deslizamientos del barranco, que puedan afectar a residentes y peatones mientras se hacen los estudios y se construye el muro de contención que deberá levantarse dentro del término de 60 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia; e igualmente reconoció a favor de la demandante el incentivo en el equivalente a diez salarios mínimos legales mensuales a cargo del municipio de

Popayán. Dijo el Tribunal, en síntesis, que se encontraba probado en el proceso que los habitantes del barrio La Unión han informado a la opinión pública desde el año 2.002 sobre la situación de peligro en que se encuentran las familias que residen en ese sector, porque sus viviendas se encuentran ubicadas en la parte baja de una gran extensión de terreno que puede ofrecer peligro de derrumbamiento por tratarse de un barranco de gran altura que podría sepultar las residencias ubicadas en la parte baja del mismo. Que del análisis de las pruebas obrantes en el proceso no quedaba duda del peligro en que se encuentran los habitantes del sector, pues si a lo dicho por los peritos en el informe cuyos apartes fueron transcritos, se sumaba el mal manejo de las aguas superficiales, lo que contribuye a erosionar la loma, es indudable que

le asiste razón a la demandante en solicitar la protección pertinente, pues con la obra requerida se estaría evitando una tragedia por la omisión de las acciones de prevención ya conocidas y evaluadas. Que en esas condiciones si bien no es función del juez indicar cuáles son las obras que deben adelantar con prioridad por no ser esa su misión, sí resultaba obligado exigir al municipio que con base en el estudio hecho por los peritos o con los que posteriormente hagan las dependencias de la administración municipal, tome como prioridad las medidas de protección necesarias para evitar el deslizamiento del barranco que amenaza a las viviendas localizadas al pie de la loma, como quiera que se está viendo amenazada la seguridad pública, así como el derecho colectivo que tienen los habitantes del sector a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, que deben ser protegidos a través de la presente acción.

5. La apelación El apoderado del municipio de Popayán interpuso el recurso de apelación contra la sentencia referida, aduciendo que por expresa disposición constitucional las entidades estatales no pueden utilizar los recursos públicos para construir obras en terrenos particulares como ocurre en este caso, pues los terrenos donde se pretende la construcción del muro de contención pertenecen al barrio La Unión y no a la administración municipal.

Que se ordenó hacer un estudio técnico y la construcción de un muro de contención desconociendo que la acción popular es improcedente cuando se busca la realización de una determinada obra pública, pues con ello el juez se estaría entrometiendo en materias de política administrativa, llevando a un cogobierno de la rama judicial y contrariando el principio de separación de

funciones establecido en la Constitución. Que también se debe tener en cuenta que la exigibilidad de una ejecución depende de la inclusión en el presupuesto de gastos y de la disponibilidad efectiva de los recursos de Tesorería que se encuentren destinados a satisfacer la necesidad de que se trata y de las prioridades que señalen la Constitución y la ley o las que en uso de sus atribuciones fije la administración en los acuerdos de gastos. Que si bien es cierto el Estado debe procurar el mantenimiento y mejoramiento de las condiciones de vida de la población, ello debe estar sujeto a ciertos parámetros y prioridades y supeditado a las posibilidades presupuestarias y de cobertura disponibles; que también es obligación de la población colaborar en su supervivencia y bienestar y en el caso particular, dado que la demandante considera que el barranco puede derrumbarse, los habitantes del sector deben adoptar todas las medidas conducentes para asegurar su bienestar y el de sus familias, estar atentos a los cambios que las lluvias puedan ocasionar al barranco, y no ganarle terreno al barranco haciendo excavaciones antitécnicas que a la postre debiliten y faciliten el derrumbamiento del mismo. Que entonces, para llevar a cabo obras específicas se requiere que se encuentren previstas en el correspondiente presupuesto, cuya conformación y ejecución hace parte de una función específicamente administrativa que por naturaleza propia implica la apreciación y evaluación por parte del ejecutivo de las prioridades de gastos e inversiones y el momento oportuno para realizar dichas obras dentro de una determinada vigencia fiscal.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Mediante el artículo 9º de la ley 472 de 1.998, por la cual fue desarrollado el

artículo 88 de la Constitución, se estableció que “las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”. Según lo dispuesto en el artículo 4º, literales a, g y l, de la misma ley, son derechos e intereses colectivos, entre otros, el goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Pues bien, las pruebas que obran en el expediente demuestran que los derechos colectivos invocados por la demandante están siendo vulnerados y se encuentran amenazados, por la existencia de un talud cercano al barrio La Unión ubicado en la calle 7ª con carreras 42 y 43 del municipio de Popayán, que ofrece peligro para quienes habitan y transitan por ese sector, debido a los desprendimientos del mismo y al mal manejo de las aguas superficiales y de escorrentía. El Tribunal Administrativo del Cauca decretó la práctica de un dictamen pericial para determinar la necesidad de un muro de contención en el sector mencionado anteriormente; los costos de construcción del mismo, y si la falta del muro representa peligro inminente para los moradores del sector, en ese sentido, la Universidad Nacional del Cauca, Facultad de Ingeniería Civil, emitió concepto técnico el 6 de marzo de 2.003, en el cual se lee: “[...] De acuerdo con la inspección realizada al sitio, el día 4 de marzo del presente año, damos respuesta a su solicitud en el mismo orden en que se solicitó.

1. La construcción de un muro de contención sí se necesita, con el objeto de garantizar la estabilidad de la ladera en la parte más (sic) del talud y a lo largo de una longitud de 17.0 mts. 2) costo del muro de contención a la fecha asciende a $6.133.000. 3) En la parte más alta del talud se observa que se ha presentado una serie de pequeños desprendimientos, de no tomarse ninguna medida de protección, puede continuar presentándose este tipo de caídos, ofreciendo riesgos a los moradores que circulen en la zona próxima al pie de talud.

[...]”. En lo que se refiere a la descripción del sitio afectado, se lee en el informe que en el barrio La Unión y en la calle 7ª con carreras 42 y 43 de la ciudad de Popayán existe un talud casi vertical en suelo fino color amarillo rojizo, con una altura máxima de 4.50 metros; que entre 5.0 y 5.70 metros del borde del mismo están ubicadas seis viviendas de un solo piso, habitadas y en buen estado; que de la corona del talud y ladera arriba se presenta un perfil topográfico muy irregular con desniveles casi verticales de 1.50 metros de alto, irregularidad topográfica cuya causa parece estar originada en que se intentó construir una serie de ranchos; además resaltó el mal manejo de las aguas superficiales y de escorrentía en el sector. Se recomendó, entonces, con el objeto de garantizar la seguridad de la ladera, lo siguiente: “a) construir un muro de contención en concreto ciclópeo de 2.0 mts de alto y 17.0 de largo, o sea en la parte más alta del talud y partiendo desde el cerco existente.

[...]. b) Perfilar los taludes con una pendiente de IV. 1/4H y empadrizar su cara exterior c) En la ladera natural o sea en la parte superior del talud, es necesario modificar la irregularidad topográfica mediante la restitución de la topografía original o sea antes de construir las terrazas. d) El costo total del muro de contención asciende a $6.133.000,se anexa el análisis de costos”. Entonces, resulta consecuente la decisión del Tribunal de ordenar al municipio de Popayán tomar en forma inmediata las medidas preventivas en el barrio La Unión ubicado en la calle 7ª con carreras 42 y 43, a fin de evitar un desastre por la caída de tierra o deslizamientos del barranco, mientras se hacen los estudios y se construye el muro de contención, para lo cual fijó un término de 60 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, teniendo en cuenta que los habitantes del Barrio La Unión se encuentran expuestos a un peligro inminente, que existen estudios técnicos rendidos por docentes de la Facultad de Ingeniería Civil de la Universidad del Cauca, que así lo confirman, y porque dejar en indefensión a ese sector de la población pone en riesgo su vida e integridad personal. Finalmente, las razones de índole presupuestal alegadas por el demandado, así como de la improcedencia de la acción popular para obtener la realización de una determinada obra pública, no son de recibo para la Sala, porque como lo señaló el Tribunal, es necesario exigir que el Municipio tome con prioridad las medidas de protección necesarias para evitar el deslizamiento del barranco que amenaza las

viviendas localizadas al pie de la loma, como quiera que ello constituye una amenaza a la seguridad pública y asimismo garantizar el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles, establecido en el literal l del artículo 4º de la ley 472 de 1.998, que tienen los habitantes de ese sector, ordenando la realización de obras de prevención de desastres, para evitar pérdidas humanas y mayores responsabilidades pecuniarias a la entidad que por su omisión resulte responsable. En consecuencia, habrá de confirmarse la sentencia apelada.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Confírmase la sentencia de 19 de mayo de 2.003 dictada por el Tribunal

Administrativo del Cauca. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE.

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General