CE-19001-23-31-000-2003-0044-01(AC)-2003

ACCIÓN DE TUTELA - Protección del debido proceso. Trámite de cuentas de cobro al Fosyga / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Protección. Vulneración por aplicación retroactiva de normas que rigen cuentas de cobro a población desplazada / POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA - Aplicación retroactiva de normas que regulan el trámite de cuentas de cobro configura violación del debido proceso / FOSYGATrámite y presentación de cuentas. Marco legal / CRÉDITO POR SERVICIOS DE SALUDA - Procedencia de la acción de tutela para obtener su pago. Aplicación de normas nuevas en forma retroactiva Estima la Sala que, aún cuando una de las pretensiones de la demanda se dirige a obtener el pago de unos créditos por servicios de salud prestados a la población desplazada, lo cual, en principio, haría improcedente la acción de tutela de conformidad con lo previsto en el artículo 6°, numeral 1°, del Decreto 2591 de 1991, lo cierto es que el cargo de vulneración al debido proceso consiste en la presunta aplicación de normas nuevas en forma retroactiva, esto es, en la exigencia de nuevos requisitos para el trámite y presentación de cuentas al FOSYGA establecidos en las Circulares 0042 y 0045 de 22 y 27 de noviembre de 2002, expedidas por el Ministerio del Trabajo y Salud y que no estaban previstos en la Resolución 001 y la Circular 021 del 17 de agosto de 2001, expedida por el Ministerio de Salud y, en esa medida, procede el estudio de fondo del presenta asunto. Teniendo en cuenta que la EPS demandante prestó servicios de salud a

la población desplazada entre el 1° de enero de 1997 y el 11 de febrero de 2003, para la Sala resulta inadmisible que se exijan requisitos adicionales para la presentación de cuentas al FOSYGA por servicios de salud prestados a la población desplazada antes de la entrada en vigencia de las disposiciones que establecieron los nuevos requisitos, esto es, antes de los días 28 de noviembre y 3 de diciembre de 2002; ello vulnera a todas luces el derecho fundamental al debido proceso de la demandante y, por lo tanto, será protegido como lo dispuso el a quo.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia AC-0541 de 4 de mayo de 2001. Sección

Quinta. Ponente: Mario Alario Méndez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil tres (2003) Radicación número: 19001-23-31-000-2003-0044-01(AC)

Actor: SOCIEDAD MÉDICO QUIRÚRGICA DEL CAUCA.

Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y EL CONSORCIO FISALUD Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por la parte demandada contra la sentencia del 6 de febrero de 2003 dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante de la cual se tuteló el derecho al debido proceso.

ANTECEDENTES La demanda La Sociedad Medico Quirúrgica del Cauca, actuando por intermedio de

apoderado, interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Salud y el Consorcio Fisalud por considerar que vulneraron su derecho fundamental al debido proceso al no dar trámite a la petición de pago de cuentas de cobro por servicios de salud, prestados a la población desplazada. Afirma que el 17 de agosto de 2001 el Ministerio de Salud y la Red de Solidaridad Social dictaron las Circulares números 21 y 001, respectivamente, mediante las cuales impartieron instrucciones a los Coordinadores de unidades territoriales de la Red de Solidaridad Social, Direcciones Seccionales, Distritales y Municipales de Salud e Instituciones Prestadoras de Servicio Salud, reglamentaron la atención inicial de urgencias, integral y el procedimiento para el trámite y la presentación de cuentas al FOSYGA por los servicios médicos prestados a los desplazados por la violencia; que el Director de Salud Departamental del Cauca expidió una Circular dirigida a las I.P.S., públicas y privadas del Departamento del Cauca insistiendo en que la atención en salud a los desplazados por la violencia debe ser integral esto es, desarrollando actividades de promoción de la salud, prevención de enfermedades, vigilancia de la salud pública, atención de urgencias, consulta, exámenes de laboratorio y demás ayudas diagnosticas, hospitalización, cirugía, suministro de medicamentos y rehabilitación y señaló que el costo de dichos servicios debía ser cobrado mediante la presentación de las facturas al consorcio Fisalud. Que el Ministerio de Salud expidió la Circular No. 0042 del 22 de noviembre de 2002, por medio de la cual reiteró que para efectos de la prestación del servicio

de salud a los desplazados se entenderán como tales quienes se encuentren inscritos en el Registro Único de Población Desplazada de la Red de Solidaridad Social y que dicha condición deberá ser acreditada por los Coordinadores Territoriales de esa institución, en este caso, la del Departamento del Cauca; que el 27 de noviembre de 2002 el Ministerio de Salud expidió la Circular No. 0045 modificando, “con efectos retroactivos”, lo establecido para la prestación y cobro de las cuentas por servicios de salud prestados a la población desplazada, pues para efectuar el pago y continuar con el trámite de las cuentas ya presentadas en razón de los mismos, las entidades prestadoras de servicios de salud deben allegar, a más tardar el 6 de diciembre de 2002, certificación debidamente firmada por el representante legal en el formato que enviará el consorcio Fisalud, además de declarar que los servicios cobrados no han sido pagados y corresponden a patologías inherentes al desplazamiento y que el paciente no está cubierto por los regímenes contributivo, subsidiado y de excepción. Considera que la Circular No. 0045 viola el debido proceso porque la población desplazada es flotante y por ello no es posible certificar si sus patologías son inherentes al desplazamiento o si el paciente está vinculada a otros regímenes de salud, máxime si se tiene en cuenta que los servicios prestados hasta el 27 de noviembre de 2002, que se encontraban en trámite para su pago, se sujetaron a lo dispuesto en las circulares vigentes en esa fecha; además, la certificación que

expide la Red de Solidaridad Social no fue entregada a la entidad prestadora de salud oportunamente lo cual impidió la presentación de las cuentas en el término previsto. Señala que la Clínica la Estancia, operada por la Sociedad Medico Quirúrgica del Cauca, prestó sus servicios a la población desplazada por la violencia y al momento de presentar sus cuentas en la dependencia de Fisalud, Bogotá D.C., no fueron recibidas porque no cumplían con los requisitos adicionales exigidos en la Circular No. 0045, y de esta manera no existe forma alguna de obtener su pago, por un valor que asciende a $400.000.000.oo., lo cual le ha ocasionado un grave desequilibrio financiero. Solicita entonces, se ampare su derecho al debido proceso ordenando al Ministerio de Salud que le ordene a Fisalud efectuar el pago de los servicios prestados antes del 27 de noviembre de 2002 conforme a lo dispuesto en las Circulares No. 21 y 001 del Ministerio de Salud y la Red de Solidaridad Social respectivamente y que se ordene directamente a Fisalud que reciba y tramite las cuentas presentadas por servicio de salud, condenando a las demandadas a pagar los perjuicios económicos causados y los “costos y gastos” procesales (fls. 14 a 23). Actuación Procesal Por auto del 27 de enero de 2003 el Tribunal Administrativo del Cauca avocó el conocimiento de la presente acción de tutela y ordenó la notificación al Ministerio de Salud, al Representante Legal del Consorcio Fisalud y a la Coordinadora Unidad Territorial del Cauca de la Red de Solidaridad (fl. 26).

La Red de Solidaridad Social, después de efectuar un informe detallado respecto del Registro Único de Población Desplazada, el Sistema General de Seguridad Social en Salud y de sus funciones solicitó denegar el amparo argumentando que es dicha entidad quien coordina el sistema de atención de la población desplazada con ocasión del conflicto armado interno pero no tiene la “facultad de hacer obligatorios sus consideraciones respecto de la atención que concierne a sus coordinadas”; que para ello los demandantes deben acudir ante la Unidad Territorial de PopayánCauca donde serán resueltas las inquietudes de los interesados, de manera que no ha vulnerado ni amenazado los derechos fundamentales mencionados en la demanda (fls. 45 a 50). A su turno el Ministerio de Salud hizo una explicación breve sobre algunos aspectos de las siguientes normas: Ley 387 de 1997 que define la condición de desplazado y el sistema general de seguridad social en salud de los mismos, en concordancia con la Ley 100 de 1993; el Decreto 173 de 1998 relativo a la atención humanitaria de emergencia a la población desplazada; el Acuerdo No. 59 de 1997 que se refiere al desplazamiento masivo de la población por causa de la violencia como evento catastrófico y determina las personas que tienen derecho a recibir los servicios de salud por tales causas; el Acuerdo No. 185 de 2000 que establece que la reclamación por los servicios de salud prestados a la población en condiciones de desplazamiento se hará en forma directa al Fondo de Solidaridad y Garantía, mediante el procedimiento previsto en el Decreto 1283 de

1996, previa verificación de que el paciente se encuentra incluido en el Registro Nacional de Desplazados de la Red de Solidaridad Social y, finalmente, la Circular No. 045 de 2002, por medio de la cual el Ministerio de Salud define las fuentes de financiamiento para la atención a la población desplazada, los requisitos y el trámite que se debe adelantar para el pago de los servicios de salud prestados a dicha población. Manifiesta además que las Circulares números 42 y 45 de 2002 no tienen efectos retroactivos porque su objeto es establecer el trámite que debe darse a las cuentas de cobro para su pago efectivo y, por tanto, los requisitos establecidos por dichas circulares solo se exigen a partir de la entrada en vigencia de las mismas (fls.76 a 82). El Consorcio Fisalud, respecto de los hechos de la demanda informó que es el administrador de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA en los términos del Decreto 1283 de 1996 y que sus obligaciones se derivan del contrato de Encargo Fiduaciario No. 0255 de 2000 con el Ministerio de Salud; que ha venido revisando, aprobando y facturando todos los servicios de salud prestados por las I.P.S. a la población desplazada; que la presente acción de tutela es improcedente porque existen otros medios de defensa judicial para controvertir las Circulares No. 0042 y 0045 de 2002 y además, porque no se interpone como mecanismo transitorio por cuanto no se ha causado un perjuicio irremediable. Sentencia Impugnada

Mediante sentencia del 6 de febrero de 2003, el Tribunal Administrativo del Cauca tuteló el derecho al debido proceso de la demandante y ordenó al Ministerio de Salud que a través de Fisalud reciba las solicitudes y cuentas de cobro de la demandante y, una vez recibidas, en el término de 48 horas les de trámite. Como fundamento de la decisión manifestó lo siguiente: La demandante interpuso acción de tutela en defensa de su derecho fundamental al debido proceso porque estima que no se le dio el trámite correspondiente a las cuentas de cobro presentadas por ella para el pago de los servicios médicos prestados a la población desplazada; que la Circular No. 045 de 2002 modificó los requisitos establecidos en la Circular No. 21 de agosto de 2001 para la presentación de las cuentas; que una de las modificaciones consiste en certificar que las personas atendidas no se encuentren cubiertas por otros regímenes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, requisito que no puede acreditarse respecto de pacientes que ya fueron atendidos, por lo cual hace imposible cumplir la disposición; que la negativa de Fisalud a recibir y tramitar las cuentas de cobro presentadas vulnera el debido proceso y que, si bien es cierto el establecimiento de requisitos y procedimientos brinda seguridad jurídica y protección de los derechos de los administrados y de las autoridades públicas, también lo es que su modificación con efectos retroactivos perjudica a quienes se sujetaron a aquellos y contraviene el principio de legalidad que exige a las autoridades la observancia del orden jurídico; que la aplicación del artículo 29 de la Constitución Política comprende las garantías de la legalidad, preexistencia de

procedimientos, la observancia de normas sustanciales, funcionario natural, principio de favorabilidad, presunción de inocencia y derecho de defensa, entre otras y que corresponde al Ministerio de Salud por medio de Fisalud, revisar el cumplimiento de los requisitos y decidir sobre la procedencia del pago mediante decisión motivada que deberá notificarse a fin de garantizar los derechos de contradicción y defensa pues así está dispuesto en los artículos 11 y 12 del Código Contencioso Administrativo. Impugnación Fisalud impugnó la sentencia anterior afirmando que es nula porque se decidió cuatro días antes a la recepción de la comunicación sobre su admisión impidiéndole ejercer su derecho de defensa; que la acción de tutela es un mecanismo de protección de los derechos fundamentales de las personas naturales y no jurídicas y que la presunta ilegalidad de las Circulares No. 0042 y 0045 de 2002 no puede ser cuestionada a través de la acción de tutela (fls. 99 a 101). CONSIDERACIONES La sentencia impugnada se confirmará en consideración a lo siguiente: Afirma la demandante que el Ministerio de Salud y el consorcio Fisalud vulneraron su derecho fundamental al debido proceso porque no le dieron a su solicitud de cobro por servicios prestados a la población desplazada, el trámite que correspondía de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 001 y la Circular 21 del 17 de agosto de 2001, expedidas por el Ministerio de Salud y que, contrario a ello, le fueron devueltas sus solicitudes de pago a fin de que se ajustaran a los nuevos requisitos que al respecto establecen las Circulares 0042 y 0045,

expedidas por el Ministerio de Trabajo y Salud los días 22 y 27 de noviembre de 2002, respectivamente. Estima la Sala que, aún cuando una de las pretensiones de la demanda se dirige a obtener el pago de unos créditos por servicios de salud prestados a la población desplazada, lo cual, en principio, haría improcedente la acción de tutela de conformidad con lo previsto en el artículo 6°, numeral 1°, del Decreto 2591 de 19911, lo cierto es que el cargo de vulneración al debido proceso consiste en la presunta aplicación de normas nuevas en forma retroactiva, esto es, en la exigencia de nuevos requisitos para el trámite y presentación de cuentas al FOSYGA establecidos en las Circulares 0042 y 0045 de 22 y 27 de noviembre de 2002, expedidas por el Ministerio del Trabajo y Salud y que no estaban previstos en la Resolución 001 y la Circular 021 del 17 de agosto de 2001, expedida por el Ministerio de Salud y, en esa medida, procede el estudio de fondo del presenta asunto. De los documentos allegados al proceso se observan, entre otros, los siguientes: La Circular N°21 del 17 de agosto de 2001, por medio de la cual el Ministerio de Salud y la Red de Solidaridad Social imparten instrucciones para los 1 Consejo de estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 4 de mayo de 2001, dictada en el expediente N° AC-0541, entre otras. Coordinadores de Unidades Territoriales de la Red de Solidaridad Social, Directores Seccionales, Distritales y Municipales de Salud e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, cuyo numeral III., establece el “TRAMITE Y

PRESENTACION DE CUENTAS AL FOSYGA” (fls. 5 a 6); en forma incompleta, se encuentra la Circular N°0042 del 22 de noviembre de 2002 (fls. 10 a 11) relativa a las fuentes de financiamiento de la atención en salud a la población desplazada; la Circular 0045 del 27 de noviembre del mismo año cuyo asunto a tratar es el “ENVIO DE CERTIFICACIONES PREVISTAS EN LA CIRCULAR 042 DE NOVIEMBRE DE 2002” y un oficio suscrito por el Gerente de FISALUD, cuyo destinatario se ignora, en el cual se manifiesta lo siguiente: “Dando alcance a nuestro oficio EC-5609 de diciembre 3 de 2002, nos permitimos adjuntar la relación de las reclamaciones por la atención en salud a la población desplazada que fueron radicadas por esa IPS en FISALUD hasta el 3 de diciembre de 2002 y que a esa fecha se encontraban pendientes de la revisión respectiva. Sobre el particular, en cumplimiento de lo dispuesto por el Ministerio de Salud en las circulares de la referencia y con el propósito de reactivar el trámite de dichas reclamaciones, es necesario que el Representante Legal de esa IPS, certifique que corresponden a servicios médico quirúrgicos inherentes a la condición de desplazamiento. Para el efecto le solicitamos devolver a FISALUD debidamente suscrita por el Representante Legal el original de la relación a la mayor brevedad posible. Finalmente le solicitamos el estricto cumplimiento de los requisitos señalados por el Ministerio para las reclamaciones de población desplazada radicadas en FISALUD a partir de la fecha de vigencia de la circular 0045.” (fl. 54).

A folios 88 a 93 obra el “ESTADO DE CUENTA DISCRIMINADO; ENTIDAD:

SOCIEDAD MEDICO QUIRURGICA DEL CAUCA LTD; PERIODO CONSULTADO: FECHA INICIO 01/01/1997 FECHA FIN 11/02/2003; Total Registros 247” (las negrillas no pertenecen al texto original), por servicios médicos prestados a la población desplazada. Se observa además, que la Circular número 21 del 17 de agosto de 2001 expedida por el Ministerio de Salud, por medio de la cual, entre otras cosas, se estableció el trámite y presentación de cuentas al FOSYGA, dispuso que en su numeral IV “la presente circular rige a partir de su fecha de publicación”, lo cual ocurrió el 28 de septiembre de 2001 tal como consta en el Diario Oficial número 44.565 de esa fecha y las Circulares números 0042 del 22 de noviembre de 2002 y 0045 del 27 de noviembre siguiente, expedidas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, publicadas en los Diarios Oficiales números 45.013 del 28 de noviembre de 2002 y 45.019 del 3 de diciembre del mismo año, respectivamente. Estas últimas relativas a las fuentes de financiamiento de la atención en salud a la población desplazada y el “ENVIO DE CERTIFICACIONES PREVISTAS EN LA

CIRCULAR 042 DE NOVIEMBRE DE 2002”.

En ese orden, teniendo en cuenta que la EPS demandante prestó servicios de salud a la población desplazada entre el 1° de enero de 1997 y el 11 de febrero

de 2003 (fls. 88 a 93), para la Sala resulta inadmisible que se exijan requisitos adicionales para la presentación de cuentas al FOSYGA por servicios de salud prestados a la población desplazada antes de la entrada en vigencia de las disposiciones que establecieron los nuevos requisitos, esto es, antes de los días 28 de noviembre y 3 de diciembre de 2002; ello vulnera a todas luces el derecho fundamental al debido proceso de la demandante y, por lo tanto, será protegido como lo dispuso el a quo. Sin embargo, la providencia impugnada se modificará precisando que los demandados deberán recibir las cuentas presentadas por la Sociedad Médico Quirúrgica del Cauca por los servicios de salud prestados a la población desplazada antes de las fechas referidas, sin exigir los requisitos establecidos en las Circulares 0042 y 0045 de 22 y 27 de noviembre de 2002, respectivamente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFÍCASE la sentencia de primera instancia en el sentido de ordenar al Ministerio de Salud, hoy Ministerio de Protección Social, y al consorcio FISALUD recibir las cuentas presentadas por la Sociedad Médico Quirúrgica del Cauca por los servicios de salud prestados a la población desplazada antes de los días 28 de noviembre y 3 de diciembre de 2002, sin exigir los requisitos establecidos en las Circulares 0042 y 0045 de 22 y 27 de noviembre de 2002,

respectivamente. SEGUNDO. NOTIFÍQUESE a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ MARIO ALARIO MÉNDEZ

Presidente

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN DARIO QUIÑONES PINILLA