CE-19001-23-31-000-2003-00505-01(AP)-2006

VIA PANAMERICANA - Señalización y demarcación: obligaciones del concesionario / SEÑALIZACION VIAL - Cumplimiento por el concesionario en vía Panamericana por requerimiento de la interventoría Los actores instauraron las acciones populares pretendiendo la señalización, demarcación y mantenimiento de la vía Panamericana en el tramo Valle del Cauca – Cauca alegando que la falta de estos elementos genera riesgo de accidentes y amenaza los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. El Tribunal consideró que los actores no probaron la amenaza a los derechos colectivos y que por el contrario se demostró que la vía se encuentra en buen estado y cuenta con adecuada señalización y demarcación. La actora apeló esta decisión pues asevera que las obras se llevaron a cabo en virtud de la instauración de la acción popular. Las pruebas allegadas demuestran que aun cuando el concesionario ejecutó las obras de señalización, demarcación y mantenimiento de la vía Valle del Cauca –Cauca después de presentada la acción popular, es lo cierto que fueron consecuencia de los requerimientos que la interventora1 hizo al concesionario para que diera cumplimiento a las obligaciones pactadas en la cláusula 38, como consta en el testimonio recepcionado por el Tribunal a José Adrián Valencia Castrillon, funcionario de INVIAS. En consecuencia se confirmará la sentencia apelada, pues le asistió razón al Tribunal en denegar las pretensiones, ya que ciertamente las pruebas demostraron que el concesionario ejecutó tras ser requerido por la interventora del Contrato 005 de 1999 para cumplir las obligaciones estipuladas en su cláusula 38 que obliga al

concesionario a establecer un programa de señalización en las vías objeto del proyecto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., dos (2) de noviembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 19001-23-31-000-2003-00505-01(AP) Actor: LUZ ALINA CERON MEDINA Y OSCAR ARMANDO CHAVEZ MARTINEZ Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS - Y LA UNION TEMPORAL DESARROLLO VIAL DEL VALLE DEL CAUCA (UTDVVCC) 1 Cláusula 61.1. La vigilancia de la ejecución y cumplimiento del contrato será ejercida por el INVIAS a través del interventor, quien será contratado por el INVIAS de conformidad con las normas aplicables y el cual representará al INVIAS ante el concesionario. 6.1.2. El interventor tendrá las siguientes funciones, además de las establecidas en otras cláusulas de este contrato y en el contrato de interventoría: c) Verificar que las obras cumplan con las especificaciones técnicas de construcción y rehabilitación y mejoramiento y requerir al concesionario para que corrija los incumplimientos. d) Verificar que las operación y mantenimiento del proyecto cumpla con las especificaciones operación y mantenimiento y requerir al concesionario para que corrija los incumplimientos. ACCIÓN POPULAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 29 de abril de 2004 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca negó las

pretensiones de la demanda. Mediante auto de 4 de marzo de 2004 el Tribunal, a solicitud del actor, decidió acumular a la acción popular con radicación N° 2003 –0505 las radicaciones N° 2003 –0806 y 2003 –0850, considerando que la parte demandada y los hechos que sirven de soporte a las pretensiones son las mismas, y por tanto debían tramitarse conjuntamente.

I. ANTECEDENTES

1. LAS DEMANDAS El 2 de mayo, el 27 de junio y el 3 de julio de 2003, LUZ ALINA CERÓN MEDINA Y OSCAR ARMANDO CHÁVEZ MARTÍNEZ ejercieron acción popular contra el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y la Unión Temporal Desarrollo Vial del Valle del Cauca (UTDVVCC), para reclamar protección a los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. 1.1. EXPEDIENTE 19001-23-31-000-2003-00505-01 1.1.1. Hechos El tramo de la vía Panamericana comprendido entre Santander de Quilichao y Villarrica carece de adecuada señalización y demarcación.

En este tramo se están ejecutando obras de ampliación sin señales preventivas. La vía, de carácter nacional, se encuentra a cargo de la concesión «UTDVVCC». 1.1.2. Pretensiones La actora solicita que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: Señalizar y demarcar la vía Panamericana en el tramo comprendido entre Santander de Quilichao y Villarrica. Que se reconozca a su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472

de 1998. 1.2. EXPEDIENTE 19001-23-31-000-2003-0806-01 1.2.1. Hechos En la vía Panamericana (sector Valle del Cauca – Cauca), en la abscisa 1+0500, existe un hueco de 60 centímetros de diámetro y 10 centímetros de profundidad que representa riesgo para la seguridad de los transeúntes y conductores que agrava el alto flujo de automotores de carga pesada que transitan por ella. 1.2.2. Pretensiones El actor solicita que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: Reparar el hueco existente en la abscisa 1+0500 de la vía Popayán – Cali. Que se reconozca a su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. 1.3. EXPEDIENTE 19001-23-31-000-2003-0850-01 1.3.1. Hechos INVIAS y la «UTDVVCC» han omitido señalizar y demarcar correctamente la vía Popayán – Cali. Auncuando en ejecución del contrato 005 de 1999 se instalaron algunas señales verticales, estas no cumplen las exigencias técnicas.

2. LA CONTESTACIÓN 2.1. La «UTDVVCC», mediante apoderado, propuso la excepción que denominó «inexistencia del daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio a los derechos colectivos» pues los accidentes que han ocurrido han sido causados por la imprudencia de los conductores.

También propuso la excepción que denominó «inexistencia del hecho generador del daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio a los derechos

colectivos» pues el hueco existía en la berma y no en la calzada de tránsito. Finalmente propuso la excepción denominada «inexistencia de imputación del demandado de las acciones u omisiones que ponen en peligro, amenazan o vulneran los derechos colectivos» pues mediante el Contrato 005 de 1999 ha ejecutado labores de mantenimiento y de señalización de la vía. 2.2. INVIAS propuso la excepción que denominó «culpa de un tercero» pues conforme a la Cláusula 38 del Contrato de Concesión 0005 de 1999, la «UTDVVCC» como concesionaria, está obligada a efectuar el mantenimiento y la señalización de la via Panamerica, en el tramo a que se refieren las pretensiones de las demandas.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 12 de febrero de 2004 con la asistencia del apoderado de INVIAS, el apoderado de la «UTDVVCC» y la Procuradora Judicial Administrativa. Se declaró fallida y se continuó con el trámite del proceso.

4. PRUEBAS 4.1. Los actores aportaron las siguientes:  5 fotografías que ilustran sobre la falta de señalización y demarcación de la vía Panamericana, en el tramo comprendido entre Santander de Quilichao y Villarrica.  3 fotografías del hueco existente en la abscisa 1 + 0500 en el tramo Popayán – Cali.  21 fotografías que muestran la inadecuada señalización vertical del tramo

Popayán –Cali. 4.2. La «UTDVVCC» allegó las siguientes:  Copia del anexo 9 «especificaciones técnicas de operación y mantenimiento» del Pliego de Condiciones para la construcción, rehabilitación y mejoramiento, operación y mantenimiento del proyecto denominado malla vial del Valle del Cauca y Cauca por el sistema de concesión licitación SCO-L01-98 que establece las actividades que debe ejecutar el concesionario al concluir la construcción, rehabilitación y mejoramiento de cada tramo de la vía.  Copia del Contrato de Concesión 005 de 1999 en cuya cláusula 38 se estipula que el concesionario se obliga a establecer un programa de señalización en los tramos de la malla vial que constituye su objeto del proyecto. 4.3. El Tribunal practicó las siguientes:  Oficio STM 844-03 de 20 de octubre de 2003 en que la Secretaria de Tránsito y Transporte de Santander de Quilichao rindió dictamen sobre el peaje de la vía Panamericana desde el peaje de Villarrica hasta Santander de Quilichao, e informó que en términos generales la vía se encuentra en buen estado y con aceptable señalización.  A solicitud de INVIAS recibió el 8 de octubre de 2003 testimonio de José Adrián Valencia Castrillon, funcionario de la entidad, quien declaró sobre la señalización y mantenimiento de la vía Valle del Cauca –Cauca. A las pruebas allegadas se hará referencia en las consideraciones de esta sentencia, en cuanto resulte pertinente.

II. LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda pues consideró que no se demostró la amenaza a los derechos colectivos y por el contrario se probó que el tramo Valle del Cauca –Cauca de la vía Panamericana se encuentra en buen estado y que su señalización y demarcación es adecuada.

III. LA IMPUGNACIÓN La actora argumentó que la señalización y demarcación de la vía Panamericana, en el tramo Valle del Cauca –Cauca se ejecutaron a causa de la instauración de la acción popular.

IV. CONSIDERACIONES Las acciones populares instituidas por el artículo 88 de la Constitución Política, reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como objetivo la protección de los derechos e intereses colectivos cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que desempeñan funciones administrativas.

Los actores instauraron las acciones populares pretendiendo la señalización, demarcación y mantenimiento de la vía Panamericana en el tramo Valle del Cauca – Cauca alegando que la falta de estos elementos genera riesgo de accidentes y amenaza los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. El Tribunal consideró que los actores no probaron la amenaza a los derechos colectivos y que por el contrario se demostró que la vía se encuentra en buen estado y cuenta con adecuada señalización y demarcación. La actora apeló esta decisión pues asevera que las obras se llevaron a cabo en virtud de la instauración de la acción popular. Debe, pues, la Sala determinar si la acción popular fue decisiva para que el

concesionario señalizara, demarcara e hiciera mantenimiento a la vía Panamericana en el tramo Valle del Cauca –Cauca o, si fue el resultado inherente a la ejecución del Contrato 005 de 1999. Del acervo probatorio merece destacarse:  En el anexo 9 «especificaciones técnicas de operación y mantenimiento» del Pliego de Condiciones para la construcción, rehabilitación y mejoramiento, operación y mantenimiento del proyecto denominado malla vial del Valle del Cauca y Cauca por el sistema de concesión licitación SCO-L01-98 se lee: «Concluida la construcción y/o rehabilitación y mejoramiento de cada tramo y durante todo el periodo de la concesión, el concesionario deberá desarrollar las siguientes actividades: Mantenimiento rutinario - sello de fisuras y grietas en el pavimento - parcheo Mantenimiento periódico: - demarcación lineal - señalización vertical».  Copia del Contrato de Concesión 005 de 1999 cuya cláusula 38 establece que «el concesionario deberá a su costa y riesgo establecer un programa de señalización y desvíos para evitar o minimizar las afectaciones que puedan ocasionarse sobre el tránsito en las vías públicas que serán objeto del proyecto o sobre las vías públicas que debe utilizar para acceder a la zona del proyecto. Esta programa de señalización y desvíos deberá cumplir, por lo menos, con lo señalado en el documento de especificaciones técnicas de construcción y rehabilitación y mejoramiento y en las normas citadas en dicho documento».  Oficio STM 844-03 de 20 de octubre de 2003 en que la Secretaria de Tránsito y

Transporte de Santander de Quilichao rindió dictamen sobre el estado de la vía Panamericana desde el peaje de Villarrica hasta Santander de Quilichao, así: «De sur a norte; por la construcción de la doble calzada, hay un tramo habilitado de más o menos 4 kilómetros con muy buena señalización en cuanto a vallas preventivas, línea blanca de carril, línea amarilla continua, línea de borde. De norte a sur; desde el peaje a la empresa GENFAR, existen 3 señalizaciones en el costado derecho; en esta misma dirección, disminuyen considerablemente las señales preventivas; así mismo desde la Y al perímetro urbano, existe la línea amarilla sencilla y continua, línea de borde. En términos generales la vía se encuentra en buen estado».  Testimonio de José Adrián Valencia Castrillon, funcionario de INVIAS, quien declaró: «Se debía colocar por parte de la UTDVVCC señalización temporal en los frentes de la obra durante el período de construcción. Tenia que ser de acuerdo a la Resolución 1937 de 1994, es decir por cada frente está establecido un número mínimo de señales donde se informa que la vía está en construcción, que no se puede adelantar, el límite de velocidad y algunas barricadas. En algunas partes había deficiencia de señalización y por eso se requería al concesionario a través de la interventoría. [...] La territorial Cauca de INVIAS ha realizado requerimientos al concesionario a través de la interventoría CONSORCIO TEA Ltda. –HIDROTEC Ltda. –LA VIALIDAD para que cumpla con

las normas y reglamentación vigente en esta materia». Las pruebas allegadas demuestran que aun cuando el concesionario ejecutó las obras de señalización, demarcación y mantenimiento de la vía Valle del Cauca – Cauca después de presentada la acción popular, es lo cierto que fueron consecuencia de los requerimientos que la interventora2 hizo al concesionario para que diera cumplimiento a las obligaciones pactadas en la cláusula 38, como consta en el testimonio recepcionado por el Tribunal a José Adrián Valencia Castrillon, funcionario de INVIAS. En consecuencia se confirmará la sentencia apelada, pues le asistió razón al Tribunal en denegar las pretensiones, ya que ciertamente las pruebas demostraron que el concesionario ejecutó tras ser requerido por la interventora del Contrato 005 de 1999 para cumplir las obligaciones estipuladas en su cláusula 38 que obliga al concesionario a establecer un programa de señalización en las vías objeto del proyecto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 2 Cláusula 61.1. La vigilancia de la ejecución y cumplimiento del contrato será ejercida por el INVIAS a través del interventor, quien será contratado por el INVIAS de conformidad con las normas aplicables y el cual representará al INVIAS ante el concesionario. 6.1.2. El interventor tendrá las siguientes funciones, además de las establecidas en otras cláusulas de este contrato y en el contrato de interventoría:

c) Verificar que las obras cumplan con las especificaciones técnicas de construcción y rehabilitación y mejoramiento y requerir al concesionario para que corrija los incumplimientos. d) Verificar que las operación y mantenimiento del proyecto cumpla con las especificaciones operación y mantenimiento y requerir al concesionario para que corrija los incumplimientos.

F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada, proferida el 29 de abril de 2004, por el

Tribunal Administrativo del Cauca. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 2 de noviembre de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN