CE-19001-23-31-000-2003-01202-01(AP)-2006

AUTONOMIA DE LA ACCION POPULAR - La existencia de otros medios de defensa no la hace improcedente No comparte la Sala las apreciaciones del Municipio y del Tribunal al considerar improcedente la acción popular por el hecho de que las pretensiones de la actora impliquen el cumplimiento de la ley 769 de 2002, pues como lo tiene dicho la Sala, siempre que esté de por medio la alegada vulneración de un derecho o interés colectivo, por acto, acción o omisión de las entidades públicas o de los particulares que desempeñan esas funciones, procede la acción popular, sin perjuicio de las otras que también puedan intentarse. Es cuanto ocurre en este caso, pues de resultar probado que no existe señalización en la Vía El Placer –Lame –Las Guacas, habría riesgo a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. Ya la Sala ha advertido sobre la autonomía que caracteriza la acción popular respecto de otros medios de defensa judicial de que dispongan los interesados, con fundamento en los artículos 2º, 4º, 12, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, que preceptúan: (…). Para su procedencia, las normas que regulan la acción popular solo exigen que sea instaurada por cualquier persona para la protección de derechos o intereses colectivos que puedan ser vulnerados por un acto, acción u omisión de una entidad pública, o de personas privadas que desempeñen funciones administrativas. La ley 472 de 1998 no contempla como razón para su improcedencia la existencia de otros medios judiciales de defensa, a través de los cuales también se puedan hacer efectivos los derechos

conculcados., como sí lo disponen el Decreto Ley 2591 de 1991 y la Ley 393 de 1997 frente a la acción de tutela y la de cumplimiento. El hecho de que la actividad de la Administración también pueda ser objeto de enjuiciamiento a través de otras acciones, no implica que deba acudirse necesariamente al ejercicio de estas pues, estando de por medio un interés o derecho colectivo, también es viable el ejercicio de la acción popular. SEÑALIZACION VIAL - Vulneración a la seguridad y a la prevención de desastres: vía El Placer-Lame-Las Guacas / MUNICIPIO DE POPAYAN - Falta de señalización y demarcación vial Es evidente el riesgo que corren los usuarios de la vía El Placer –Lame –Las Guacas debido a la falta de señalización y demarcación, tanto así que la comunidad se ha visto en la necesidad de colocar letreros improvisados para evitar accidentes. Por tanto, no acertó el Tribunal al negar el amparo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al sostener que no se probó la omisión del Municipio pues conforme a los artículos 3°, 5°, 110 y 115 de la Ley 769 de 2002 los alcaldes son las autoridades de tránsito de los municipios y a ellos compete la señalización y demarcación vial. El tenor literal de las disposiciones es el siguiente: (…). Las anteriores consideraciones son suficientes para revocar la sentencia y en su lugar, amparar el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y ordenar al Municipio que adopte las medidas necesarias para señalizar y demarcar

adecuadamente la vía El Placer –Lame –Las Guacas. El Municipio no demostró que haya dispuesto operativos diarios para organizar el tráfico, contrarrestar el riesgo de accidentalidad causado por la falta de demarcación y señalización de la vía. Se ordenará al Alcalde que mientras se ejecutan las obras de señalización y demarcación de la vía El Placer –Lame –Las Guacas implemente un dispositivo preventivo con personal de policía que, con carácter permanente, organice y controle el tráfico peatonal y vehicular.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 19001-23-31-000-2003-01202-01(AP)

Actor: ROSA LIA MEDINA DE CERON

Demandado: MUNICIPIO DE POPAYAN Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuestos por la actora contra la sentencia de 19 de febrero de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 29 de agosto de 2003, ROSA LÍA MEDINA DE CERÓN ejerció acción popular contra el Municipio de Popayán para reclamar protección al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 1.1. Hechos La vía El Placer―Lame―Las Guacas, ubicada en el perímetro rural de Popayán representa un peligro inminente para la seguridad de los usuarios pues carece de

señalización y demarcación, imposibilitando la visibilidad en horas nocturnas o en épocas de invierno. 1.2. Pretensiones La actora solicita las siguientes declaraciones y condenas: Señalizar y demarcar adecuadamente la vía El Placer―Lame―Las Guacas. Que se reconozca a su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. LA CONTESTACIÓN El Municipio de Popayán, mediante apoderado, propuso la excepción que denominó «falta de legitimación en la causa por pasiva» pues consideró que la señalización de la vía El Placer―Lame―Las Guacas compete a Caminos Vecinales entidad que realizó su pavimentación, pues el artículo 115 de la Ley 769 de 2002 establece que en todo contrato de construcción, pavimentación o rehabilitación de una vía urbana o rural será obligatorio incluir la demarcación vial correspondiente.

Igualmente, propuso la excepción denominada «improcedencia de la acción», pues la acción precedente es la de cumplimiento ya que se pretende el cumplimiento del artículo 100 del Código Nacional de Tránsito.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 30 de octubre de 2003. Por no existir animo conciliatorio se declaró fallida, continuándose con el trámite del proceso.

4. PRUEBAS La actora aportó las siguientes:  Siete (7) fotografías de la vía El Placer –Lame –Las Guacas.

El Tribunal practicó las siguientes:  A solicitud de la actora, inspección judicial el 27 de noviembre y dictamen pericial

rendido el 1 de diciembre de 2003. A las pruebas allegadas se hará referencia en las consideraciones de esta sentencia, en cuanto resulte pertinente.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones pues pese a que se evidenció la falta de señalización de la vía El Placer –Lame –Las Guacas no se demostró la responsabilidad del Municipio.

Agregó que de demostrarse responsabilidad de las autoridades, la acción conducente sería la de cumplimiento.

III. LA IMPUGNACIÓN La actora pone de presente que no sólo se comprobó la falta de señalización de la vía Popayán –Lame –Las Guacas sino también la responsabilidad del Municipio pues la vía se encuentra dentro de su perímetro rural.

IV. CONSIDERACIONES  La excepción relativa a la acción inadecuada No comparte la Sala las apreciaciones del Municipio y del Tribunal al considerar improcedente la acción popular por el hecho de que las pretensiones de la actora impliquen el cumplimiento de la ley 769 de 2002, pues como lo tiene dicho la Sala1, siempre que esté de por medio la alegada vulneración de un derecho o interés colectivo, por acto, acción o omisión de las entidades públicas o de los particulares que desempeñan esas funciones, procede la acción popular, sin perjuicio de las otras que también puedan intentarse. Es cuanto ocurre en este caso, pues de resultar probado que no existe señalización en la Vía El Placer – Lame –Las Guacas, habría riesgo a la seguridad y a la prevención de desastres

previsibles técnicamente. Ya la Sala2 ha advertido sobre la autonomía que caracteriza la acción popular respecto de otros medios de defensa judicial de que dispongan los interesados, con fundamento en los artículos 2º, 4º, 12, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, que preceptúan: «Artículo 2º. Acciones populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.. Artículo 4º. Derechos e intereses colectivos: Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: [...] l) El derecho a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. Artículo 12. Titulares de las acciones. Podrán ejercitar las acciones populares:

1. Toda persona natural o jurídica.

2. Las organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar.

3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia […].

4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y Municipales […].

5. Los alcaldes y demás servidores públicos[...].

Artículo 14. Personas contra quienes se dirige la acción. La acción popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que viola o ha violado el derecho o interés colectivo.

Artículo 15. Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con 1 Cfr. Sentencia de 1 de febrero de 2001, AP 00148, actor FUNDEPÚBLICO, M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 2 Auto de 10 de febrero de 2005. AP 2004-02038-01, actora: Adriana Consuelo Chavarro Buitrago. ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones, de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas…» Para su procedencia, las normas que regulan la acción popular solo exigen que sea instaurada por cualquier persona para la protección de derechos o intereses colectivos que puedan ser vulnerados por un acto, acción u omisión de una entidad pública, o de personas privadas que desempeñen funciones administrativas. La ley 472 de 1998 no contempla como razón para su improcedencia la existencia de otros medios judiciales de defensa, a través de los cuales también se puedan hacer efectivos los derechos conculcados., como sí lo disponen el Decreto Ley 2591 de 1991 y la Ley 393 de 1997 frente a la acción de tutela y la de cumplimiento. El hecho de que la actividad de la Administración también pueda ser objeto de enjuiciamiento a través de otras acciones, no implica que deba acudirse necesariamente al ejercicio de estas pues, estando de por medio un interés o derecho colectivo, también es viable el ejercicio de la acción popular.  El caso concreto La actora pretende que se proteja el derecho colectivo a la seguridad y prevención

de desastres previsibles técnicamente que considera amenazados por el Municipio de Popayán, por no haber señalizado y demarcado la vía El Placer –Lame –Las Guacas. El Tribunal consideró que pese a evidenciarse la falta de señalización de la vía, no se demostró la responsabilidad del Municipio. De las pruebas merecen destacarse:  Inspección judicial en que se hizo constar: «Se observó que no existe ninguna señalización, ni tampoco está demarcada la vía tanto en el eje como en los bordes. Se pudo apreciar por el Despacho que a lo largo de la vía existen dos letreros en que se lee: disminuya la velocidad o se mata, que al parecer han sido colocados por la misma comunidad».  Dictamen pericial en que consta. «A lo largo de la vía El Placer –Lame –Las Guacas no existe señalización alguna tanto en demarcación horizontal del eje de la vía como los bordes con pintura reflectora y de señalización vertical (letreros). Actualmente han instalado una señalización vertical (letreros) provisionalmente debido a que oficialmente han hecho caso omiso. [...] Por la falta de señalización, la visibilidad de la vía en tiempo de invierno es prácticamente nula, en tiempo de verano es regular. [...] Sí existe peligro para la comunidad debido al tráfico, especialmente el público que es el de mayor flujo vehicular de esta zona, además a lo largo de la vía existen viviendas donde hay gran concentración de niños. [...] Respecto a la señalización y la visibilidad de la vía, se puede

decir que para que haya buena visibilidad debe haber buena señalización en demarcación horizontal con pintura reflectiva y señales verticales (letreros)». Es evidente el riesgo que corren los usuarios de la vía El Placer –Lame –Las Guacas debido a la falta de señalización y demarcación, tanto así que la comunidad se ha visto en la necesidad de colocar letreros improvisados para evitar accidentes. Por tanto, no acertó el Tribunal al negar el amparo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al sostener que no se probó la omisión del Municipio pues conforme a los artículos 3°, 5°, 110 y 115 de la Ley 769 de 2002 los alcaldes son las autoridades de tránsito de los municipios y a ellos compete la señalización y demarcación vial. El tenor literal de las disposiciones es el siguiente: «LEY 769 DE 20023 Artículo 3°. Autoridades de tránsito. Son autoridades de tránsito en su orden, las siguientes: Los Gobernadores y los Alcaldes. [...] Artículo 5°. Demarcación y señalización vial. El Ministerio de Transporte reglamentará en un término no mayor de 60 días posteriores a la sanción de esta ley, las características técnicas de la demarcación y señalización de toda la infraestructura vial y su aplicación y cumplimiento será responsabilidad de cada uno de los organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción. [...] 3 Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones. Artículo 110. Clasificación y definiciones. Clasificación y definición de las señales de tránsito:

[...] Parágrafo 2°. Es responsabilidad de las autoridades de tránsito la colocación de las señales de tránsito en los perímetros urbanos inclusive en las vías privadas abiertas al público. Las autoridades locales no podrán ejecutar obras sobre las vías públicas sin permiso especial de las autoridades de tránsito que tendrán la responsabilidad de regular los flujos de tránsito para que no se presenten congestiones. Para la ejecución de toda obra pública que genere congestiones, la autoridad de tránsito local deberá disponer de reguladores de tráfico. Su costo podrá calcularse dentro del valor de la obra y la vigencia de la vinculación podrá hacerse durante el plazo del contrato de obra respectivo [...] Artículo 115. Reglamentación de las señales. El Ministerio de Transporte diseñará y definirá las características de las señales de tránsito, su uso, su ubicación y demás características que estime conveniente. Estas señales serán de obligatorio cumplimiento para todo el territorio nacional. Parágrafo 1°. Cada organismo de tránsito responderá en su jurisdicción por la colocación y el mantenimiento de todas y cada una de las señales necesarias para un adecuado control de tránsito que serán determinadas mediante estudio que contenga las necesidades y el inventario general de la señalización en cada jurisdicción». Las anteriores consideraciones son suficientes para revocar la sentencia y en su lugar, amparar el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y ordenar al Municipio que adopte las medidas necesarias para señalizar y demarcar adecuadamente la vía El Placer –Lame –

Las Guacas. El Municipio no demostró que haya dispuesto operativos diarios para organizar el tráfico, contrarrestar el riesgo de accidentalidad causado por la falta de demarcación y señalización de la vía. Se ordenará al Alcalde que mientras se ejecutan las obras de señalización y demarcación de la vía El Placer –Lame –Las Guacas implemente un dispositivo preventivo con personal de policía que, con carácter permanente, organice y controle el tráfico peatonal y vehicular. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : REVÓCASE la sentencia apelada, proferida el 19 de febrero de 2004, por el Tribunal Administrativo del Cauca. En su lugar se dispone: Primero.- CONCÉDESE la protección del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Segundo.- ORDÉNASE al Alcalde de Popayán que dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia y a más tardar en el mes siguiente, adopte las medidas necesarias para señalizar y demarcar adecuadamente la vía El Placer –Lame –Las Guacas. Tercero. - ORDÉNASE al Alcalde de Popayán que de manera inmediata implemente un dispositivo preventivo con personal de policía que, con carácter permanente, organice y controle el tráfico peatonal y vehicular, mientras se ejecutan las obras de señalización y demarcación de la vía El Placer –Lame –Las Guacas. cuarto.- INTÉGRASE el Comité de Verificación con el Procurador Regional de

Cauca, el Alcalde de Popayán, el Secretario de Tránsito y Transporte de Popayán, la actora y el Personero Municipal. Quinto.- RECONÓCESE a la actora el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía de diez salarios mínimos mensuales vigentes (10 SMMV), con cargo al Municipio de Popayán Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 31 de agosto de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN