CE-19001-23-31-000-2003-1477-01(ACU)-2004

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Registrador carece de facultad para revocar inscripción de candidatura / INSCRIPCIÓN DE CANDIDATURA - Incompetencia del Registrador para revocar inscripción de candidato / REGISTRADOR DEL ESTADO CIVIL - Incompetencia para revocar inscripción de candidatura a cargo de elección popular / ALCALDE MUNICIPAL - Improcedencia de la acción de cumplimiento para ordenar revocatoria de inscripción El demandante considera que el Registrador del Estado Civil del Municipio de Padilla (Cauca) incumplió lo previsto en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. El problema jurídico que debe resolver la Sala se circunscribe a determinar si la acción de cumplimiento procede para ordenar al Registrador del Estado Civil del Municipio de Padilla que revocara la inscripción del candidato Banguero Mera, por considerar que él se encontraba incurso en la inhabilidad señalada en el artículo 37 de la Ley 671 de 2000. Por ello, la Sala procede a estudiar de fondo el asunto planteado. El acto administrativo cuyo cumplimiento se reclama contiene reglas imperativas, de un lado, para los Registradores del Estado Civil y, de otro, para los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y los candidatos a elecciones populares, en relación con la inscripción de sus aspiraciones. Sin embargo, de las normas que el demandante invoca como incumplidas no se deduce que los Registradores del Estado Civil estuvieran facultados para revocar la inscripción de un candidato a elección popular. Tampoco se infiere que esas

normas contemplen la posibilidad de que esos servidores públicos puedan anular la decisión administrativa de permitir la inscripción de candidaturas ante la supuesta inhabilidad en la que se encuentra incurso el aspirante. En efecto, el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 no regula el trámite de la inscripción de candidatos a alcalde municipal ni otorga la competencia a los registradores para evaluar su contenido y otorgar consecuencias jurídicas a su inobservancia. De igual forma, el Reglamento número 1 de 2003 del Consejo Nacional Electoral tampoco otorga a funcionarios administrativos la competencia para encuadrar conductas en normas inhabilitantes ni para establecer consecuencias a las mismas. Entonces, si la atribución de competencias es expresa y no puede arrogarse por vía analógica, es claro inferir que, de las normas cuyo cumplimiento se reclama, el demandado no podía ejercer la atribución señalada por el demandante. En consecuencia, es claro que las normas cuya observancia se pretende no contienen el deber jurídico que reclama el demandante, por lo que las pretensiones de la demanda no pueden prosperar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 19001-23-31-000-2003-1477-01(ACU)

Actor: ALFONSO MORA BOHÓRQUEZ

Demandado: REGISTRADOR MUNICIPAL DEL ESTADO CIVIL DE PADILLA

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 18 de noviembre de 2003 por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda presentada, mediante apoderado, por el señor Alfonso Mora Bohórquez, en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES El señor Alfonso Mora Bohórquez, mediante apoderado, ejerció la acción de cumplimiento contra el Registrador Municipal del Estado Civil de Padilla (Cauca), con el objeto de que se le ordene dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 37, numeral 1º, de la Ley 617 de 2000 y al Reglamento número 01 del 25 de julio de 2003 del Consejo Nacional Electoral.

B. HECHOS Como fundamento de la acción, el demandante expone, en resumen, los siguientes hechos: 1º. El señor Célimo Banguero Mera fue inscrito como candidato al cargo de Alcalde del Municipio de Padilla (Cauca), pese a que se encuentra incurso en la causal de inhabilidad señalada en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37, inciso 1º, de la Ley 617 de 2000. 2º. El señor Banguero Mera fue condenado mediante sentencia del 12 de diciembre de 2000 por el Juzgado Penal del Circuito de Puerto Tejada a pena de prisión por 7 meses, 10 días, como autor del delito de lesiones personales. 3º. El demandante solicitó al Registrador del Estado Civil del Municipio de Padilla que rechazara la inscripción del señor Balaguero Mera, en tanto que las

autoridades electorales dejaron en claro que los registradores tenían competencia para ello cuando el aspirante estuviera incurso en una inhabilidad. 4°. Pese a la solicitud, el Registrador Municipal del Estado Civil de Padilla no sólo no rechazó la inscripción sino que no respondió la petición formulada el 8 de agosto de 2003.

2. CONTESTACION El Registrador del Estado Civil del Municipio de Padilla contestó la demanda para solicitar que se denieguen las pretensiones de la misma. Al efecto, manifestó, en resumen, lo siguiente: 1º. Es cierto que el señor Banguero Mera fue inscrito como candidato a la Alcaldía de Padilla para el período 20042007, por cuanto cumplió con los requisitos formales exigidos en el artículo 26 de la Ley 78 de 1986, incluyendo la declaración bajo la gravedad de juramento, de que no se encuentra incurso en el régimen de inhabilidades. En tal virtud, en aplicación del principio de la buena fe, no podía hacer cosa diferente a recibir y tramitar la inscripción solicitada. 2º. Los registradores municipales carecen de competencia para negarse a inscribir una candidatura cuando ésta reúne los requisitos formales, puesto que al hacerlo podría incurrir en el delito de denegación de inscripción contemplado en el artículo 396 del Código Penal. 3º. Si bien es cierto el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 señala que no podrán ser inscritos como candidatos a alcaldías quienes se encuentran incursos en inhabilidades, no lo es menos que esa ley no asignó competencia para negar esa inscripción. En consecuencia, ese vacío normativo no podrá ser llenado por el

registrador “que carece de los medios cognoscitivos y adicionalmente jurídicos para tomar tan trascendental decisión”, con lo cual se violaría los derechos fundamentales del debido proceso y a ser elegido consagrados en los artículos 29 y 40 de la Constitución. 4º. No existe norma legal ni reglamentaria que atribuya la competencia a los registradores para rechazar una inscripción de candidatura por supuesta inhabilidad del candidato, por lo que, al tenor de lo dispuesto en los artículos 6º y 122 de la Constitución, esos servidores públicos no pueden adelantar una función no atribuida expresamente. Por el contrario, en aplicación del artículo 84 de la Carta se deduce que los registradores no pueden exigir requisitos distintos a los señalados en la ley para adelantar la inscripción de candidaturas. 5º. La petición formulada por el demandante no fue contestada inmediatamente porque el planteamiento que ahí se hizo fue consultado a los Delegados de la Registradora Nacional del Estado Civil en del Departamento del Cauca y al Consejo Nacional Electoral. No obstante, esas autoridades no se pronunciaron. Por esa razón, mediante oficio número 148 del 15 de octubre de 2003 respondió la solicitud del demandante. 6º. Posteriormente, el Consejo Nacional Electoral conceptuó en relación con este tema, en el sentido de sostener que no es competencia de los registradores rechazar las inscripciones de candidatos a alcaldías, pues ello corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa.

4. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia del 18 de noviembre de 2003, decidió denegar las pretensiones de la demanda. Los argumentos que

sustentan el fallo apelado se resumen a continuación: 1º La demanda busca evitar que el señor Banguero Mera, candidato a la Alcaldía de Padilla, participara en la contienda electoral del 26 de octubre de 2003. Luego, la cancelación de la inscripción, si a ello hubiere lugar, en estos momentos no tiene sentido y carece de objeto, pues la elección ya se llevó a cabo. De hecho, “otro sentido hubiera cobrado el pronunciamiento, si en el momento del fallo, no se hubiese llevado a cabo la elección, pues sería necesario e indispensable adentrarse en las disquisiciones sobre las competencias de los registradores municipales respecto del rechazo de las candidaturas de los ciudadanos que pretenden ser elegidos a cargos de elección popular”. 2º. En el proceso se demostró que el demandado fue elegido Alcalde del Municipio de Padilla, por lo que “tal situación está regulada por la acción de nulidad de la elección”. En consecuencia, la demanda no está llamada a prosperar.

5. LA IMPUGNACION El demandante, inconforme con la sentencia del Tribunal, la impugnó. Como fundamento del recurso, señaló, en resumen lo siguiente: 1º. El hecho de que el demandado hubiere resultado elegido Alcalde en las elecciones del 26 de octubre de 2003, no autoriza al Tribunal a proferir un fallo inhibitorio por carencia de objeto, pues debió pronunciarse de fondo y ordenar el rechazo de la inscripción. 2º. Aceptar la tesis del Tribunal implica sostener que la violación de una norma legal puede subsanarse con el paso del tiempo y que el incumplimiento de aquella

sólo tiene efectos temporales. 3º. Si el juez de la acción de cumplimiento ordena la observancia del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, debe rechazarse la inscripción y, por lo tanto, “los resultados electorales darían como elegida a persona distinta del candidato inhabilitado”.

II. CONSIDERACIONES Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento que corresponden a esta Corporación.

El artículo 87 de la Constitución consagra la acción de cumplimiento en los siguientes términos: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. La Ley 393 de 1.997 que desarrolló la norma constitucional transcrita, dispuso, en su artículo 1º, que el objeto de la acción de cumplimiento es el siguiente: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o

actos administrativos”. En consecuencia, se tiene que la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza de ley y los actos administrativos. Nótese, que las normas transcritas señalan con claridad que el objeto de la acción de cumplimiento es la efectividad, de un lado, de normas aplicables y, de otro, de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. El demandante considera que el Registrador del Estado Civil del Municipio de Padilla (Cauca) incumplió lo previsto en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, en tanto que se negó a rechazar la inscripción del señor Célimo Banguero Mera como candidato a la alcaldía de esa localidad. El demandante sostiene que, al momento de la inscripción, el señor Banguero Mera se encontraba inhabilitado porque fue condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad por un delito doloso. Efectivamente, tal y como consta en el Formulario E-6 AG o “Acta de Solicitud de Inscripción y Constancia de Aceptación de Candidatos” de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el 6 de agosto de 2003, el señor Célimo Banguero Mera fue inscrito como candidato a Alcalde del Municipio de Padilla (folio 82). Ahora, a pesar de que, como lo afirma el Tribunal, es cierto que el señor Banguero Mera resultó elegido Alcalde de esa localidad, para el período 20042007 (folios 105 y 174), no es menos cierto que al momento de instaurarse la acción de cumplimiento no se habían realizado los comicios electorales y, precisamente, el objetivo de la demanda era evitar que el demandado participara en los mismos. Luego, el problema jurídico que debe resolver la Sala se circunscribe a determinar si la acción de cumplimiento procede para ordenar al Registrador del Estado Civil del Municipio de Padilla que revocara la inscripción del candidato Banguero Mera, por considerar que él se encontraba incurso en la inhabilidad señalada en el artículo 37 de la Ley 671 de 2000. Por ello, la Sala procede a estudiar de fondo el asunto planteado. La norma legal cuyo cumplimiento reclama la demandante señala: “INHABILIDADES PARA SER ALCALDE. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así: ‘Artículo 95. Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:

1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas. (...)” La simple lectura de esa norma muestra que regula causales de inhabilidad para ser elegido, inscrito o designado Alcalde Municipal o Distrital. En otras palabras, ese texto normativo establece limitaciones a los derechos a ser elegido y a

acceder a la función pública, en cuanto prohíbe e impide que sea elegido o designado alcalde quien se encuentre en una de las situaciones allí descritas. A su turno, el Reglamento número 01 del 25 de julio de 2003 del Consejo Nacional Electoral, “por medio de la cual se regula el artículo 12 del Acto Legislativo No. 01 de 2003”, contiene 22 artículos, los 8 primeros reglamentan aspectos relacionados con las listas y candidatos únicos e inscripción de candidaturas, los siguientes regulan el voto preferente, el escrutinio, voto nulo, el umbral, la cifra repartidora y la adjudicación de curules. Los artículos 3º y 4º de esa normativa resultan relevantes en el asunto sub iúdice y, en lo pertinente, señalan: “Artículo 3º. Inscripción de candidatos: Los partidos o movimientos políticos con personería jurídica inscribirán sus listas y candidatos únicos a través de sus representantes legales o en quien ellos deleguen, debidamente acreditados y así lo harán constar en el respectivo documento que será presentado ante los Delegados Departamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil, ante los Registradores Distritales, Especiales, Municipales o Auxiliares ante quienes se efectúa la inscripción. En el caso de los grupos significativos de ciudadanos o de las organizaciones sociales la inscripción se hará por los inscriptores. En tal virtud, ningún partido o movimiento político con personería jurídica, o movimiento social o grupo significativo de ciudadanos, podrá inscribir más de un candidato para el mismo cargo o más de una lista para la misma corporación.

Parágrafo: En el momento de la inscripción se le informará a los responsables, sobre la obligación de presentar informes públicos o balances de ingresos y gastos de campaña dentro del término legal”.

Artículo 4º. Requisitos para la inscripción de candidaturas. La inscripción de listas o de candidaturas deberá realizarse ante los Delegados Departamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil, ante los Registradores Distritales, Especiales, Municipales o Auxiliares, según el caso, previo el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley. Para todos los procesos de elección popular, los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, podrán inscribir listas para corporaciones públicas y candidatos a cargos uninominales con el aval y los demás requisitos legales. El orden de los candidatos dentro de las listas que se inscriban, será definido de conformidad con los estatutos internos de cada partido o movimiento político o con los acuerdos a que lleguen los integrantes de los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos. Los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales también podrán inscribir candidatos a corporaciones públicas y cargos uninominales, en cuyo caso deberán acreditar el número de firmas señalado en el parágrafo 1º de éste artículo, que respaldarán la totalidad de la lista inscrita y prestar caución, póliza de seriedad o garantía bancaria, las cuales serán presentadas y otorgadas por los inscriptores o candidatos, que no serán inferiores en ningún caso a tres (3). Las cauciones se harán efectivas para las listas que no alcancen…

Parágrafo 1: Para efectos del inciso cuarto, la inscripción de candidatos a corporaciones públicas, el número de firmas será el equivalente al veinte por ciento (20%) del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar en la correspondiente circunscripción electoral (…) Parágrafo 2: Al inscribir una lista, se deberá declarar ante los respectivos Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil o Registradores, de manera expresa y escrita, si se opta o no por el voto preferente” La anterior trascripción evidencia que el acto administrativo cuyo cumplimiento se reclama contiene reglas imperativas, de un lado, para los Registradores del Estado Civil y, de otro, para los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y los candidatos a elecciones populares, en relación con la inscripción de sus aspiraciones. Sin embargo, de las normas que el demandante invoca como incumplidas no se deduce que los Registradores del Estado Civil estuvieran facultados para revocar la inscripción de un candidato a elección popular. Tampoco se infiere que esas normas contemplen la posibilidad de que esos servidores públicos puedan anular la decisión administrativa de permitir la inscripción de candidaturas ante la supuesta inhabilidad en la que se encuentra incurso el aspirante. En efecto, el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 no regula el trámite de la inscripción de candidatos a alcalde municipal ni otorga la competencia a los registradores para evaluar su contenido y otorgar consecuencias jurídicas a su inobservancia. De igual forma, el Reglamento número 1 de 2003 del Consejo Nacional Electoral

tampoco otorga a funcionarios administrativos la competencia para encuadrar conductas en normas inhabilitantes ni para establecer consecuencias a las mismas. Incluso, es pertinente recordar que, conforme lo disponen los artículos 6º y 122 de la Constitución, los servidores públicos sólo pueden ejercer las funciones expresamente atribuidas en la Constitución, la ley y el reglamento. Entonces, si la atribución de competencias es expresa y no puede arrogarse por vía analógica, es claro inferir que, de las normas cuyo cumplimiento se reclama, el demandado no podía ejercer la atribución señalada por el demandante. En consecuencia, es claro que las normas cuya observancia se pretende no contienen el deber jurídico que reclama el demandante, por lo que las pretensiones de la demanda no pueden prosperar. De todas maneras, el demandado fue elegido Alcalde del Municipio de Padilla. Por lo tanto, si en verdad, la inscripción fue irregular, con posterioridad a la elección, el demandado no sólo podía discutir la validez de ese acto sino también demostrar la ilegalidad de esa desginación porque el demandado estaría incurso en una causal de inhabilidad que podría generar la nulidad del acto administrativo que declaró la elección en comento. De manera que, en el momento en que se adoptó la decisión de primera instancia era evidente que existía un acto administrativo que podía ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa para discutir la validez de la inscripción y la existencia de una causal de inhabilidad, pues el artículo 229 del Código Contencioso Administrativo dispone que las irregularidades de los actos

intermedios pueden originar la nulidad del acto de elección. Ello muestra, entonces, que la validez de la inscripción que reprocha el demandante y la supuesta existencia de la inhabilidad podían discutirse mediante el ejercicio de la acción contenciosa administrativa de nulidad de carácter electoral, cuya demanda podía instaurarse por cualquier persona ante el Tribunal Administrativo del Cauca contra el acto administrativo que declaró la elección del Alcalde de Padilla y así solicitar que se cumpla con lo dispuesto en las normas que invoca como incumplidas. Finalmente, se advierte que, contrario a lo manifestado por el demandante, el Registrador Municipal del Estado Civil de Padilla, sí contestó la petición por él formulada para reclamar el rechazo de la inscripción de la candidatura del demandado. En efecto, reposa en el expediente el oficio número 148 del 15 de octubre de 2003 suscrito por el demandado y dirigido al demandante, con el cual da “respuesta a su … petición de fecha 1 de octubre de 2003”, en el sentido de negar la solicitud por falta de competencia para rechazar la solicitud de inscripción del señor Banguero Mera.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º Confírmase la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2003, por el Tribunal Administrativo del Cauca. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN REINALDO CHAVARRO BURITICA Presidenta Ausente con excusa

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General