CE-19001-23-31-000-2003-1542-01(ACU)-2004

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para ordenar cumplimiento de actos que no tienen la condición de acto administrativo / ACTO ADMINISTRATIVO BILATERAL - Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO - Eficacia jurídica / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN - No tiene la naturaleza de acto administrativo. Improcedencia de la acción de cumplimiento / ACTA - Improcedencia de la acción de cumplimiento. No tiene la naturaleza de acto administrativo A pesar de la aparente unanimidad en relación con el carácter unilateral de los actos administrativos, algunos doctrinantes consideran que existen actos administrativos bilaterales, esto es, que los actos de la administración se expiden también con el concurso de la voluntad de los particulares o con la participación directa del administrado, por lo que “la participación de intereses colectivos y difusos, ha provocado el abandono de la acción unilateral de la Administración, sustituyéndose por la decisión convenida con los representantes de aquellos”. La Sala resolverá si los actos jurídicos cuyo cumplimiento se pretende pueden exigirse por medio de la acción de cumplimiento. En relación con la solicitud de cumplimiento del Convenio Interadministrativo de Cooperación y Apoyo para la Reconstrucción del Pueblo Guambiano, se tiene que ese convenio contiene manifestaciones de voluntad bilateral que no tienen la naturaleza jurídica de actos administrativos y, por lo tanto, la observancia que se reclama no puede exigirse en ejercicio de la acción de cumplimiento. En cuanto al Acta de Reunión INCORA, PLANTE se tiene que ese encuentro tuvo como objetivo informar lo relacionado con el cumplimiento al Convenio denominado Guambía Territorio Libre de

Amapola; en tal virtud, ese documento no expresa manifestaciones unilaterales de voluntad de la administración para crear situaciones jurídicas que produzcan efectos jurídicos, pues se limitan a describir situaciones fácticas y a informar la forma en que se desarrollaron los deberes adquiridos en convenios celebrados con comunidades indígenas. Luego, esa acta no es un acto administrativo y, por lo tanto, su observancia no puede exigirse en ejercicio de esta acción constitucional. De consiguiente, respecto de esta pretensión tampoco procede la acción de cumplimiento. De otra parte, en cuanto al Acta “por medio de la cual el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria Regional Cauca efectúa el recibo material del predio denominado El Tablón, ocurre que está limitada a dejar constancia de lo que se encontró en ese predio al momento de ser recibido por la autoridad administrativa adquirente. En tal virtud, también resulta claro que el acta objeto de estudio no contiene un acto administrativo porque no expresa la voluntad unilateral de la administración sino que se limita a describir situaciones fácticas. Por lo tanto, respecto de esta pretensión no prospera la acción de cumplimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 19001-23-31-000-2003-154201(ACU)

Actor: ÁLVARO MORALES TOMBE

Demandado: INCORA ( INCODER)

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 25 de noviembre de 2003 por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual denegó las pretensiones formuladas por el señor Álvaro Morales Tombe, en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES El señor Álvaro Morales Tombe ejerció la acción de cumplimiento contra el Instituto Colombiano de Reforma Agraria –INCORAy/o Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, con el objeto de que se ordene lo dispuesto en el Convenio Interadministrativo de Cooperación y Apoyo para la Reconstrucción del Pueblo Guambiano, los acuerdos contenidos en el Acta de Reunión INCORA – PLANTE, la Resolución número 036 del 21 de julio de 1998 y el Acta por medio de la cual el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria efectuó el recibo material del

predio El Tablón. Como consecuencia de lo anterior, solicita que se ordene al demandado entregar en forma inmediata y otorgar el título de propiedad del predio denominado El Tablón al Resguardo Indígena de Guambía, mediante acto administrativo que deberá ser expedido en un plazo no mayor a 6 meses.

B. HECHOS Como fundamento de la acción el demandante expone, en resumen, los siguientes hechos: 1° El 23 de julio de 1997, el Cabildo de Guambía, el PLANTE y el Instituto de Reforma Agraria suscribieron el convenio Interadministrativo de Cooperación “Guambía Territorio Libre de Amapola”, para apoyar la reconstrucción del pueblo

Guambiano. El INCORA se comprometió, entre otras cosas, a ejecutar prioritariamente dentro del ejercicio fiscal de 1997 un aporte para la dotación de 3000 hectáreas de tierras a las comunidades Guambianas del Departamento del Cauca para la ampliación de ese Resguardo indígena, según cronograma diseñado por un comité conformado para ese efecto. Por su parte, el PLANTE se comprometió a aportar $ 500.000.000.00 para conseguir el objetivo planteado. 2º El PLANTE entregó al INCORA los recursos a que se había comprometido para la adquisición de esos predios. Con ese dinero, mediante escritura pública número 2847 de 1997 de la Notaría del Círculo Notarial de Santander de Quilichao, el INCORA adquirió el inmueble denominado El Tablón, por un valor de $115.484.200. 3º Tal y como consta en el Acta del 20 de febrero de 1.998, el Municipio de Totoró recibió del lNCORA el predio EL TABLON, ubicado en esa localidad. Mientras se realizaba la entrega material del inmueble al Cabildo Indígena de Guambía, su cuidado se dejó en manos de particulares. 4° Entre los Cabildos indígenas de Guambía y Totoró se presentaron inconvenientes, en tanto que el último pretendía que el predio en mención les fuera entregado porque se encontraba en el municipio donde ellos habitan. Esa situación “fue superada” comoquiera que, de un lado, se autorizó al Resguardo Indígena de Guambía gestionar la adquisición de ese predio y, de otro, tal y como consta en el Acta del 5 de junio de 2002, los pueblos indígenas Guambiano y

Totoró conciliaron sus intereses y aceptaron que el primero se beneficie del predio El Tablón. 5º Pese a todo lo anterior, el INCORA no ha cumplido su obligación de hacer entrega formal y legal del predio El Tablón, lo cual genera graves perjuicios sociales, económicos, políticos, culturales y de convivencia para el Pueblo Guambiano. Incluso, esa tardanza podría originar hechos de sangre como ya ocurrió con el predio La Peña que nos costó varios muertos y que el Tribunal tuvo que ordenar al lNCORA la entrega del mismo para evitar continuar el derrame de sangre”. De hecho, después de más de 5 años, no existe ninguna razón válida para no entregar el predio. 6º El INCORA es renuente a cumplir con su obligación legal, tal y como se evidencia en la respuesta dada a la petición formulada por el “Taita Guambiano” Álvaro Morales Tombe. Así, “lamentablemente se volvió costumbre de las instituciones, particularmente de INCORA (hoy en liquidación y reemplazada por INCODER), incumplir los compromisos adquiridos y esperar a que sea la justicia ordinaria la que le ordene cumplir sus funciones, tal como ya sucedió con la acción de cumplimiento que yo mismo instauré contra INCORA para que se ordenara la entrega del predio La Peña, como efectivamente lo ordenó el tribunal Contencioso Administrativo del Cauca en sentencia de 13 de diciembre de 2.001 con ponencia de la Honorable Magistrada Isabel Cuellar Benavides”.

2. CONTESTACION El Instituto de la Reforma Agraria -INCORAen Liquidación, contestó la demanda y manifestó su oposición a las pretensiones de la misma con fundamento en los

argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1° Varias actas en donde constan las reuniones celebradas por esa entidad y el PLANTE con las comunidades indígenas e, incluso, el Acta de 5 de junio de 2002 que hace constar el acuerdo suscrito entre los Cabildos Indígenas Totoró y Guambía, muestran con claridad que el predio El Tablón se encuentra ocupado por la comunidad indígena de Ambaló. Por esa razón, el INCORA ha obrado con prudencia para evitar que se produzcan derramamientos de sangre entre las tres comunidades que pretenden el predio. 2º Se han realizado diferentes reuniones, también con organismos de control, dirigidas a obtener acercamiento y concertación entre las comunidades indígenas para que se produzca un arreglo amigable y pueda entregarse el predio al pueblo Guambiano. Sin embargo, como en la actualidad existen diferencias que podrían conducir al derramamiento de sangre, se tomaron medidas preventivas para cumplir la misión encomendada en la Ley 160 de 1994. 3º El INCORA cumplió su misión institucional al adquirir el predio El Tablón, “pero lamentamos la costumbre que adquirieron las comunidades de presionar y de hacerse notar”. En consecuencia, la entrega que solicita el demandante no ha podido adelantarse porque los pueblos indígenas continúan “sumergidos en sus diferencias étnicas y odios ancestrales que desafortunadamente a cualquier institución dotada de buena voluntad política de capacidad y eficiencia no los podría controlar”

3. INTERVENCIÓN DE TERCEROS El Cabildo Indígena de Ambaló, por intermedio de apoderado, manifestó su

oposición a las pretensiones de la demanda con fundamento en los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1º La norma cuyo cumplimiento se reclama, esto es, el Acta de 5 de Junio de 2002, sólo compromete a quienes la suscribieron. Por lo tanto, “no resulta claro entonces que el acta mencionada sirva de fundamento para la entrega pacífica del predio, deben solucionarse previamente una serie de cuestiones entre los Cabildos que pretenden la entrega formal y definitiva del inmueble”. Incluso, si se diera la orden que reclama el demandante “se generaría allí si, un enfrentamiento con consecuencias que a todas luces serían lamentables” 2º La entrega del predio denominado La Peña a que se refiere el demandante no obedece a un fallo judicial sino al acuerdo suscrito entre las comunidades comprometidas. En efecto, el fallo fue proferido el 13 de diciembre de 2001 y el acto de entrega fue el 7 de diciembre de ese año. 3º El predio en conflicto fue ocupado por comuneros de Ambaló desde hace muchos años cuando las familias quedaron como directos beneficiarios del predio y construyeron sus viviendas, cultivos y ganadería. Entonces, éste es un conflicto territorial con innumerables matices y contradicciones que son públicamente conocidas. Por lo tanto, los Cabildos de Totoró y Guambía no tienen un derecho cierto, jurídico, político, cultural y administrativo sobre el inmueble El Tablón.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante providencia del 25 de noviembre de 2004, resolvió denegar las pretensiones de la demanda. Los argumentos que

sustentan el fallo apelado se resumen a continuación: 1º De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado para que proceda la acción de cumplimiento deben cumplirse 3 requisitos, a saber: a) Que la obligación cuyo cumplimiento se pretende esté consignada en la ley o en actos administrativos, b) Que el mandato sea imperativo, inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad frente a la cual se reclama el cumplimiento, pues la norma debe contener una orden concreta y no general y, c) Que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir. 2º Esta probado en el expediente que mediante Resolución número 036 de 1988, el INCORA decidió adoptar un programa de adquisición de tierras para la reestructuración del resguardo de Guambía. De igual manera, está demostrado que ante el PLANTE, el INCORA, la CAJA AGRARIA, el Cabildo Indígena de Guambía, la Red de Solidaridad Social y el DRI se celebró un Convenio Interadministrativo de cooperación para el apoyo a la reconstrucción del pueblo Guambiano que ha erradicado cultivos ilícitos, para lo cual se adquiriría un predio de más de 3000 hectáreas. Efectivamente, tal y como está demostrado en el proceso, el INCORA adquirió el predio rústico denominado El Tablón, el cual fue recibido materialmente por esa entidad el 20 de febrero de 1998. También aparece claro que entre las comunidades de Ambaló, Totoró y Guambía existe disputa territorial por el uso y propiedad del predio El Tablón. Por ello, se han suscritos "acuerdos" que contemplan obligaciones mutuas tendientes a desatar el conflicto

que se teje en torno al mencionado predio. 3º Del acto administrativo y del convenio interadministrativo no se deriva una obligación clara y expresa que pueda exigirse por medio de la acción de cumplimiento, pues establece comportamientos condicionados de las diferentes comunidades que se hallan involucradas en el conflicto de tierras. Por lo tanto, esta acción no puede dirimir una controversia que puede ser resuelta mediante el ejercicio de las acciones ordinarias reivindicatorias. 4º De conformidad con lo previsto en el artículo 9°, inciso segundo, de la Ley 393 de 1997, esta acción es improcedente porque existen otros medios de defensa judicial para obtener el cumplimiento de las normas que invoca el demandante. Se aclara que esta decisión no implica cambio de tesis respecto de la sentencia que citó el demandante porque los hechos no son idénticos.

4. LA IMPUGNACION El demandante, inconforme con la sentencia del Tribunal, la impugnó. Como fundamento del recurso, señaló, en resumen lo siguiente: 1° La entidad demandada viene incumpliendo el Convenio Interadministrativo de Cooperación y Apoyo para la Reconstrucción del Pueblo Guambiano, el contiene la obligación clara de entregar el predio El Tablón a esa comunidad indígena. 2° La sentencia vulnera los derechos a la igualdad, la seguridad jurídica y la independencia judicial porque es contraria a lo ya dicho por ese Tribunal en sentencia del 13 de diciembre de 2001, expediente 2001283200. Así, no existe justificación objetiva y razonable para que el Tribunal otorgue un trato desigual a dos situaciones jurídicas iguales. De hecho, el Tribunal no justifica de manera

suficiente y razonada el cambio de posición jurídica. 3º No existen otros medios de defensa judicial porque la comunidad Guambiana no es titular del derecho de dominio del predio en discuta, razón por la cual no tiene legitimación judicial para iniciar el proceso reivindicatorio y obtener la entrega del bien.

II. CONSIDERACIONES Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento.

Objeto de la acción de cumplimiento El artículo 87 de la Constitución consagra la acción de cumplimiento en los siguientes términos: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. La Ley 393 de 1.997 que desarrolló la norma constitucional transcrita, dispuso, en su artículo 1º, que el objeto de la acción de cumplimiento es el siguiente: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o

actos administrativos”. En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos. Nótese, que las normas transcritas señalan con claridad que el objeto de la acción de cumplimiento es la efectividad, de un lado, de normas aplicables y, de otro, de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. Ahora, mientras que las normas con fuerza material de ley son aquellas que tienen el rango, la eficacia y la vinculación jurídica de la ley –normas formalmente expedidas por el Congreso de la República y las expedidas por el Presidente de la República en ejercicio de función legislativa extraordinaria o excepcional-, los actos administrativos pueden definirse, en sentido estricto, como aquellas manifestaciones de la voluntad unilateral de la administración dirigidas a producir efectos jurídicos y a imponer consecuencias jurídicas a sus destinatarios porque se presumen válidas. A pesar de la aparente unanimidad en relación con el carácter unilateral de los actos administrativos, algunos doctrinantes consideran que existen actos administrativos bilaterales, esto es, que los actos de la administración se expiden también con el concurso de la voluntad de los particulares o con la participación directa del administrado, por lo que “la participación de intereses colectivos y difusos, ha provocado el abandono de la acción unilateral de la Administración, sustituyéndose por la decisión convenida con los representantes de aquellos”1. Sin embargo, al igual que el sector mayoritario de la doctrina, la Sala considera

que si bien es cierto existen algunos actos administrativos que se expiden con la participación e, incluso, con la necesaria intervención de los particulares, pues sólo así tienen eficacia jurídica y les son oponibles –los actos sancionadores sólo resultan válidos si se garantizó el derecho de defensa al administrado-, no lo es menos cierto que esa intervención no se ubica en el mismo plano de la administración simplemente porque quien adopta la decisión final es ella y no el particular. Por ello, se concluye que los actos de la administración no incluyen las 1 BrewerCarías, Allan. El Derecho Administrativo y la Participación de los Administrados en las Tareas Administrativas. Artículo publicado en El Derecho Administrativo en Latinoamérica II. Ediciones Rosaristas. Bogotá. 1986. Páginas 277 a 310. manifestaciones bilaterales de voluntad, sino que por el contrario, como lo advirtió la Sección Tercera del Consejo de Estado, “los actos administrativos constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la Administración por medio de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracta, o bien, de carácter subjetivo, individual y concreto, es decir, que se trata de una decisión capaz de producir efectos jurídicos y, en consecuencia, de vincular a los administrados”2. En igual sentido, se pronunció la Sección Primera de esta Corporación al exponer que: “Dentro de las diversas manifestaciones del poder del Estado, el acto administrativo constituye una de las más importantes; a través suyo, exterioriza su voluntad unilateral, en ejercicio de la función administrativa, destinada a producir

efectos en derecho. No se trata de meras manifestaciones, opiniones o conceptos de la autoridad pública que no entrañan un deber de cumplimiento ni comportan una decisión, sino de aquellos actos decisorios de la administración que producen consecuencias jurídicas, vale decir cambios en el mundo de las regulaciones del derecho, bien para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, sean éstas generales o particulares”3. Ahora, en el presente asunto, el demandante pretende el cumplimiento de varias decisiones administrativas, a saber: i) el Convenio Interadministrativo de Cooperación y Apoyo para la Reconstrucción del Pueblo Guambiano, ii) los acuerdos contenidos en el Acta de Reunión INCORA –PLANTE, iii) la Resolución número 036 del 21 de julio de 1998 y, iv) el Acta por medio de la cual el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “efectúa el recibo material del predio denominado El Tablón”. Por ello, con base en lo anterior, la Sala resolverá si los actos jurídicos cuyo cumplimiento se pretende pueden exigirse por medio de la acción de cumplimiento. En relación con la solicitud de cumplimiento del Convenio Interadministrativo de Cooperación y Apoyo para la Reconstrucción del Pueblo Guambiano, se tiene que fue suscrito por los representantes del PLANTE, la Red de Solidaridad, el INCORA y del Cabildo Indígena de Guambía, con el objeto de “apoyar el proceso del Plan de Vida del Pueblo Guambiano a partir de su propia decisión de erradicar los cultivos ilícitos de su territorio”. Para ello, las autoridades gubernamentales se comprometieron a desarrollar programas, aportar y ejecutar recursos, dotar tierras,

2 Sentencia del 16 de febrero de 2001, expediente 3531. En el mismo sentido, sentencia del 18 de octubre de 2001, expediente 6402. 3 Sentencia del 21 de octubre de 1999, expediente 11616 entre otras cosas y, el grupo indígena, se obligó a esforzarse por hacer cumplir la prohibición de cultivos ilícitos en su territorio, a manejar y ejecutar correctamente los recursos correspondientes (folios 2 a 8). En consecuencia, ese convenio contiene manifestaciones de voluntad bilateral que no tienen la naturaleza jurídica de actos administrativos y, por lo tanto, la observancia que se reclama no puede exigirse en ejercicio de la acción de cumplimiento. De consiguiente, respecto de esta pretensión no procede la acción de cumplimiento. En cuanto al Acta de Reunión INCORA, PLANTE se tiene que ese encuentro tuvo como objetivo informar que para dar cumplimiento al Convenio denominado Guambía Territorio Libre de Amapola: i) se destinaron 1500 millones de pesos del presupuesto de esas entidades, ii) se adquirieron varios predios y iii) no se pudo hacer entrega formal de los predios La Peña y El Tablón “por conflictos interétnicos entre la comunidad de Guambía y las de Ambaló y Totoró respectivamente” (folios 9 a 11) En tal virtud, ese documento no expresa manifestaciones unilaterales de voluntad de la administración para crear situaciones jurídicas que produzcan efectos jurídicos, pues se limitan a describir situaciones fácticas y a informar la forma en que se desarrollaron los deberes adquiridos en convenios celebrados con comunidades indígenas. Luego, esa acta no es un acto administrativo y, por lo

tanto, su observancia no puede exigirse en ejercicio de esta acción constitucional. De consiguiente, respecto de esta pretensión tampoco procede la acción de cumplimiento. De otra parte, en cuanto al Acta “por medio de la cual el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA Regional Cauca efectúa el recibo material del predio denominado El Tablón, ubicado en el Municipio de Totoró, Departamento del Cauca”, ocurre que está limitada a dejar constancia de lo que se encontró en ese predio al momento de ser recibido por la autoridad administrativa adquirente. En efecto, en esa diligencia participaron dos funcionarios del INCORA, el “mayordomo del predio” y el esposo de la propietaria”. Al efecto, se hizo una descripción del predio, de sus instalaciones, de los bienes encontrados, el estado de las instalaciones, se discriminaron los valores del terreno, las instalaciones y sus anexos y, finalmente, se dejó en claro lo relacionado con el pago del empleado de ese predio (folios 16 a 18). En tal virtud, también resulta claro que el acta objeto de estudio no contiene un acto administrativo porque no expresa la voluntad unilateral de la administración sino que se limita a describir situaciones fácticas. Por lo tanto, respecto de esta pretensión no prospera la acción de cumplimiento. Así las cosas, se concluye que la Sala deberá estudiar si respecto de la Resolución número 036 del 21 de julio de 1998 procede la acción de cumplimiento. Ausencia de deber jurídico omitido La lectura de los artículos 87 de la Constitución y 1º de la Ley 393 de 1997, muestra que la acción de cumplimiento parte de la existencia de dos supuestos

fundamentales: El primero, la consagración de una obligación jurídica que está contenida en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo y, el segundo, la existencia de un deber jurídico omitido. Por tal motivo, para que sea procedente la orden judicial de cumplimiento de la norma es indispensable que ella contenga un mandato, que esté a cargo de la autoridad o particular que tenga la obligación jurídica. Entonces, corresponde a la Sala averiguar si Resolución número 036 del 21 de julio de 1998 contiene obligaciones claras o deberes jurídicos que deben cumplirse por las autoridades demandadas. Ese acto administrativo preceptúa lo siguiente: Resolución número 036 de 1998 (21 junio 1998) Por la cual se adopta un programa de adquisición de tierras, tendiente a la reestructuración del Resguardo Indígena de Guambía, ubicado en jurisdicción del municipio de Silvia, departamento del Cauca La Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, en uso de su facultades legales y estatutarias y, (…) RESUELVE Artículo primero. Adoptar un programa de adquisición de tierras tendiente a reestructurar el Resguardo Indígena de Guambía, ubicado en jurisdicción del municipio de Silvia, departamento del Cauca, conforme al numeral 3º del artículo 58 de la Ley 135 de 1961. Parágrafo. Para el cumplimiento y desarrollo de este programa se adquirirán por negociación directa o expropiación si fuere el caso, tierras aún adecuadamente explotadas de predios colindantes o próximos al citado Resguardo Indígena.

Igualmente se adquirirán las mejoras de propiedad de terceros, distintos a los indígenas, establecidos en las tierras de propiedad del Resguardo, para facilitar la reestructuración del mismo. Artículo segundo. Autorizar al Gerente General del Instituto, para que quienes haya delegado esa función, adelante los trámites administrativos tendientes a la negociación voluntaria o la expropiación, si fuere el caso, de tierras para la debida ejecución de dicho programa” (folios 14 a 16) Para reestructurar el Resguardo Indígena de Guambía, la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adoptó el programa de adquisición de tierras que, tal y como lo dispone el acto transcrito en precedencia, consiste en adquirir tierras colindantes o próximas a ese resguardo. De manera que, efectivamente, el acto administrativo cuyo cumplimiento se reclama impone a la autoridad pública demandada el deber jurídico de adquirir por negociación directa o expropiación los predios necesarios para reestructurar el Resguardo Indígena de Guambía. Y, al mismo tiempo, se tiene que la obligación jurídica que surge con ese acto administrativo se agota con la respectiva adquisición de los predios. Ahora, en el proceso aparece demostrado que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adquirió, a título de compraventa, un predio rural denominado El Tablón, con más de 56 hectáreas. Así, fue allegada al expediente copia de la Escritura Pública número 2847 del 31 de diciembre de 1997 de la Notaría del Círculo Notarial de Santander de Quilichao y del folio de matrícula inmobiliaria

número 134-0007369, en las cuales consta el negocio jurídico celebrado entre la señora María Victoria Giraldo Montoya y el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, por valor de $115.484.200 (folios 24 a 30). De otra parte, se tiene que el pueblo indígena de Guambía aceptó que el predio El Tablón permite reestructurar dicho resguardo, pues fue parte activa del proceso de adquisición del mismo por parte del INCORA. Incluso, mediante escrito del 7 de julio de 1998, el Gobernador y Secretario del Cabildo Indígena Totoró, informó al Gerente Regional del INCORA que “autoriza la gestión que se viene dando con el INCORA regional Cauca para la compra y entrega a el (sic) Cabildo de Guambia de la finca El Tablón de la propiedad de la señora Maria Victoria Giraldo…” (folio 19). Lo anterior muestra que la entidad demandada adquirió, mediante negociación directa, el predio denominado El Tablón que se ubica en los terrenos contiguos al lugar donde se ubica la comunidad indígena de Guambía, para efectos de reestructurar ese resguardo. Luego, aparece claro que la demandada cumplió lo dispuesto en la Resolución número 036 del 21 de julio de 1998 del Instituto Colombiano de la Reforma Urbana, comoquiera que cumplió el deber jurídico contenido en ese acto administrativo. Así las cosas, la Sala concluye que la Resolución número 036 de 1998 del Instituto Colombiano de la Reforma Urbana se limitó a ordenar la compra del predio denominado El Tablón y no la entrega del mismo como lo pretende el demandante. En efecto, la pretensión del demandante está contenida en los

convenios que, como se dijo en precedencia, no son actos administrativos y, por ende, su cumplimiento no puede ordenarse por medio de esta acción constitucional. Por las razones expuestas en precedencia, se debe confirmar la sentencia apelada.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º Confírmase la sentencia del 25 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA