CE-19001-23-31-000-2003-2032-01(3233)-2004

RECURSO DE QUEJA - Improcedencia del rechazo del recurso de apelación. Aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL - Indebida postulación del recurso de apelación no puede tener el alcance de impedir la tramitación de la segunda instancia / RECURSO DE APELACIÓN - Indebida postulación del recurso no puede tener el alcance de impedir la segunda instancia / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Improcedencia de la subsidiariedad en materia de recursos Con relación al auto que decide la solicitud de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, con fundamento en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, procede el recurso de apelación, como lo prevé el numeral 2 del artículo 181 del mismo Código, norma que en su penúltimo inciso contiene la clara e inequívoca disposición según la cual, ese recurso debe interponerse en forma directa y no como subsidiario de la reposición. Pero la indebida postulación del recurso que procedía contra la aludida decisión del Tribunal no puede tener el alcance de impedir la tramitación de la segunda instancia solicitada oportunamente, por cuanto al caso debe darse aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo o procesal consagrado en el artículo 228 constitucional, en orden a hacer efectiva y eficaz la impugnación presentada contra una providencia que compromete el derecho político fundamental consagrado en el artículo 40 de la Constitución Política y de esa manera garantizar también, de modo cierto y efectivo, el derecho de acceso a

la administración de justicia establecido en el artículo 229 de la Carta. La Sala considera que no debió ser rechazado por el Tribunal Administrativo del Cauca el recurso de apelación intentado contra la providencia del 19 de noviembre de 2003, pues se está aplicando un formalismo procesal que compromete derechos políticos primordiales y deniega el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; en consecuencia se concederá ese recurso.

NOTA DE RELATORÍA: Autos 0402 de 2 de agosto de 1990. Sección Quinta y 19824 de 30 de agosto de 2001. Sección Tercera.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 19001-23-31-000-2003-2032-01(3233)

Actor: DANIEL SEVILLA CASAS Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE BALBOA Se procede a resolver el recurso de queja interpuesto por la demandada, mediante apoderado, contra el auto del 9 de diciembre de 2003 del Tribunal Administrativo del Cauca, por el cual se rechazó el recurso de apelación interpuesto contra como subsidiario del de reposición contra la providencia del 19 de noviembre de 2003, en cuanto decretó la suspensión provisional del acto declaratorio de su elección como Alcaldesa del Municipio de Balboa para el periodo 2004-2007.

I. 1° El ciudadano Daniel Sevilla Casas, mediante apoderado, en ejercicio de la

acción pública electoral, demanda ante el Tribunal Administrativo del Cauca la nulidad de la elección de la señora Alba Lucía Otero Ochoa como Alcaldesa del Municipio de Balboa (Cauca), para el período comprendido entre el 1° de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2007, como consta en el Acta de Escrutinio de los votos emitidos en el citado Municipio en las elecciones efectuadas el 26 de octubre de 2003, se le cancele la correspondiente credencial y se libren las comunicaciones de rigor. En capítulo especial de la demanda solicita que se decrete la suspensión provisional del acto acusado. 2° El Tribunal Administrativo del Cauca, en auto del 19 de noviembre de 2003, admitió la demanda y en el mismo auto dispuso la suspensión del acto electoral demandado. 3° El demandado, mediante apoderado, presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la decisión de suspensión provisional del acto electoral acusado, contenida en la providencial del 19 de noviembre de 2003. 4° El Tribunal, mediante providencia del 9 de diciembre de 2003, rechazó el recurso de apelación por haber sido interpuesto indebidamente, contra expreso imperativo legal establecido en el artículo 180 del C.C.A. modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, según el cual el recurso de apelación contra los autos indicados en la misma norma, entre ellos el que resuelve la suspensión provisional, debe interponerse directamente y no como subsidiario de la reposición. 5° Contra el mencionado auto el representante judicial de la demandada interpuso

recurso de reposición a fin de que se revoque, y solicitó en subsidio, si la decisión le era desfavorable, la expedición de copias para interponer el recurso de queja. 6° El Tribunal no repuso el auto y ordenó la expedición de copias, con base en las cuales se presentó y sustentó el recurso de queja en forma oportuna, invocando el precepto constitucional de prevalencia de derecho sustancial en las actuaciones de la administración de justicia, consagrado en el artículo 228 de la Carta, que no le puede ser negado no obstante que el recurso de apelación denegado adoleció de un error de técnica. II.

Para resolver la Sala considera: Por disposición del artículo 181 del C.C.A., en los procesos contencioso administrativa, por regla general, los recursos de reposición y de apelación son excluyentes, y por no tanto no es procedente la subsidiaridad prevista en el Código de Procedimiento Civil. Existen algunas excepciones en procesos que se tramitan ante la jurisdicción contencioso administrativa pero que por remisión legal expresa se rigen por las normas propias de los procesos de la jurisdicción ordinaria, como por ejemplo con respecto a algunas providencias que se dictan en los procesos ejecutivos contractuales que no tienen regulación expresa en el Código Contencioso Administrativo, por remisión expresa del artículo 267 de este estatuto.

Ahora bien, con relación al auto que decide la solicitud de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, con fundamento en el artículo 152 del C.C.A., procede el recurso de apelación, como lo prevé el numeral 2 del artículo 181 del mismo Código, norma que en su penúltimo inciso contiene la clara e

inequívoca disposición según la cual, ese recurso debe interponerse en forma directa y no como subsidiario de la reposición. Pero la indebida postulación del recurso que procedía contra la aludida decisión del Tribunal no puede tener el alcance de impedir la tramitación de la segunda instancia solicitada oportunamente, por cuanto al caso debe darse aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo o procesal consagrado en el artículo 228 constitucional, en orden a hacer efectiva y eficaz la impugnación presentada contra una providencia que compromete el derecho político fundamental consagrado en el artículo 40 de la Constitución Política y de esa manera garantizar también, de modo cierto y efectivo, el derecho de acceso a la administración de justicia establecido en el artículo 229 de la Carta. Sobre el particular se ha pronunciado la Corte Constitucional en los siguientes términos: “El principio de prevalencia del derecho sustancial debe entenderse en su verdadero sentido, esto es, las formas y el contenido deben ser inseparables para la efectividad del derecho material. Por lo tanto, la interpretación adecuada de los procedimientos legales, adquiere su sentido pleno en la prevalencia de los derechos de las personas.”1 “Cuando el artículo 228 de la Constitución Política establece la prevalencia del derecho sustancial, está reconociendo que el fin de la actividad estatal en general, y del procedimiento administrativo en particular, es la realización de los derechos consagrados en abstracto por el derecho objetivo. En esa medida, dicha prevalencia del derecho sustancial significa que el proceso es un medio y que, por lo mismo, las normas procesales deben aplicarse con un fin, consistente en la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial. Además, es

preciso destacar que lo formal y lo sustancial no son materias excluyentes, como ocurre en el caso de las normas que se revisan; antes por el contrario, ciertas formalidades, como la de la publicación (en el diario o boletín oficial), o la notificación, según el caso, garantizan la efectividad del derecho sustancial.”2 En el presente asunto, si bien el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo señala la forma en la que debe interponerse el recurso de apelación, una interpretación exegética de dicho precepto podría conducir o traducirse en un desconocimiento del derecho de acceso efectivo a la administración de justicia. Se debe destacar, sin desconocer el carácter de obligatoriedad de las normas procesales, que conforme al principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial, y como lo establece el artículo 4° del C. de

P. C., “Al interpretar la ley procesal, el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial”, y que las dudas que surjan en la interpretación de las normas procesales “deberán aclararse mediante la aplicación de los principios generales del derecho procesal, de manera que se cumpla la garantía constitucional del debido proceso, se respete el derecho de defensa y se mantenga la igualdad de las partes”. Es decir que es necesario determinar en cada caso la procedencia de 1 Corte Constitucional, sentencia C-664/ 00. 2 Corte Constitucional, sentencia C-957/ 99 la aplicación de las normas procesales como la comentada, ante el conflicto que pueda surgir con principios o derechos fundamentales que tienen prelación.

Esta Corporación se ha pronunciado en los siguientes términos en casos como el

presente: “La interpretación adecuada de la norma deberá atender al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, y entender que su intención es establecer, en contra de los autos mencionados, únicamente el recurso de apelación. Así lo ha entendido esta corporación, en reiteradas oportunidades3. “De otra parte, en los casos del art. 181 del C.C.A., en los que se presente el recurso de apelación de manera subsidiaria del de reposición, no podrá entenderse que existe subsidiariedad, pues, un recurso no puede ser subsidiario de otro improcedente. Lo subsidiario, implica la existencia de una decisión de fondo sobre lo principal, que por no ser favorable a la petición elevada, deberá proceder el estudio de la propuesta presentada como subsidiaria. En el caso de un recurso improcedente no existe decisión de fondo, así que, en últimas, el recurso que fuere procedente, así sea interpuesto como subsidiario deberá tenerse como principal.”4 Acogiendo el criterio jurisprudencial expuesto, la Sala considera que no debió ser rechazado por el Tribunal Administrativo del Cauca el recurso de apelación intentado contra la providencia del 19 de noviembre de 2003, pues se está aplicando un formalismo procesal que compromete derechos políticos primordiales y deniega el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; en consecuencia se concederá ese recurso. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta resuelve: Declárase que fue mal denegado el recurso de apelación. En consecuencia, concédese en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandada contra el auto del 19 de noviembre de 2003 proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, que decretó la suspensión provisional del acto de elección de la ciudadana Alba Lucía Otero Ochoa como Alcaldesa del Municipio de Balboa para el periodo 2004-2007. 3 Sección Quinta, expediente 0402, auto de 2 de agosto de 1990. 4 Sección Tercera, auto del 30 de agosto de 2001, expediente 19.824. Comuníquese esta decisión al Tribunal y solicítesele la remisión del expediente original para el trámite del recurso, conforme lo establece el artículo 378 inciso 9° del C. de P. C. Reconócese al doctor GUSTAVO ADOLFO PAZOS MARIN, portador de la Tarjeta Profesional de Abogado No. 95.578 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la demandada, en los términos del poder conferido (folio 48).

NOTIFIQUESE

MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ FILEMON JIMÉNEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario