CE-19001-23-31-000-2004-00907-02(1987-08)-2012

REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS DEL NIVEL TERRITORIAL - Regulación legal. Competencia de la Asamblea Departamental para fijar la escala de remuneración / GOBERNADOR - No es competente para realizar nivelación salarial / NIVELACION SALARIAL - No reconocida Se concluye que a la Asamblea Departamental del Cauca le asistía total y plena facultad, tanto constitucional como legal para establecer a la luz de la Ordenanza 8 de 1º de junio de 2001, la remuneración de los empleos de la Contraloría, pues como se advirtió, a esa Corporación le correspondía fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo al interior de la Contraloría, a iniciativa del Contralor, facultad que le asiste a las asambleas desde la Reforma Constitucional de 1968. (…) De conformidad con lo expuesto, considera la Sala que le asistió razón al a quo en cuanto concluyó que el Gobernador del Cauca no tiene competencia para realizar la nivelación salarial que pretende el aquí accionante, toda vez que dentro de la órbita de sus atribuciones no gravita la de fijar las escalas de remuneración de los cargos de ese órgano de control, porque la misma es del resorte de la asamblea departamental, y tampoco la de establecer el régimen de prestaciones, función que se reserva al legislador.

FUENTE FORMAL: LEY 330 DE 1993 / LEY 4 DE 1992 / LEY 6 DE 1945

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil doce (2012).

Radicación número: 19001-23-31-000-2004-00907-02(1987-08)

Actor: CARLOS MARCELINO COLLAZOS LOPEZ

Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA Y CONTRALORIA DEPARTAMENTAL DEL CAUCA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 26 de abril de 2007 proferida por el Tribunal

Administrativo del Cauca. LA DEMANDA El señor Carlos Marcelino Collazos López, mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda contra el Departamento del Cauca, para que se declararan nulos los Oficios 236 de 2 de febrero de 2004 expedido por el Gobernador (E) del Departamento del Cauca y DC-101 de 4 de marzo del mismo año, dictado por la Contralora Departamental del Cauca, mediante los cuales se le negó la nivelación salarial y el pago de las diferencias salariales y prestacionales con los respectivos intereses, indexación y corrección monetaria. Como consecuencia de lo anterior, pidió que se condenara al departamento del Cauca a asignar y pagar los valores salariales y prestacionales que estimó ascendían a la cantidad de $25.903.238, que resultaba de sumar los valores por cada año de servicio desde el 22 de abril de 1992. La indexación conforme a lo dispuesto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, los valores indicados dentro del término que concede el artículo 176 y los

intereses que prescribe el artículo 177 ibídem. Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos: Dijo que se desempeña en el cargo de conductor grado 2 en la Contraloría Departamental del Cauca desde el 22 de abril de 1992. Afirmó que su salario básico y prestaciones siempre fueron inferiores a las de aquellos empleados del nivel central de la planta del departamento del Cauca en cuanto a nivel, grado y asignación básica mensual. Señaló que para reclamar los derechos que estimó desconocidos por el departamento, el 12 de diciembre de 2002 instauró demanda de acción de tutela ante el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Popayán, que fue rechazada mediante providencia de 27 de enero de 2003, en cuanto consideró el Juez que la vía judicial adecuada era solicitar la nulidad de la Ordenanza 8 de junio de 2001. Esa decisión la confirmó el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, Sala Civil Laboral, por medio de Sentencia de 4 de marzo del mismo año. Explicó que por ello solicitó al Gobernador y al Contralor del Departamento del Cauca ordenar la nivelación salarial, a lo que recibió una respuesta negativa, con el argumento de que la competencia le correspondía a la asamblea, desconociendo con ello que el ordenador del gasto y la autoridad indicada era el gobernador, funcionario encargado de presentar el proyecto de ordenanza a dicho organismo legislativo. Manifestó que tanto en la demanda de tutela que interpuso contra el departamento del Cauca, como en las peticiones que presentó al Gobernador y a la Contralora del departamento del Cauca, destacó la necesidad de que se

efectuara la nivelación salarial y prestacional, porque esa conducta omisiva atentaba contra los derechos de igualdad y se discriminaba la labor que realizaban algunos empleados departamentales, con desprotección de sus ingresos laborales. NORMAS VIOLADAS Citó como disposiciones violadas los artículos, 1º, 2º, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política y la Ley 50 de 1990. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo del Cauca mediante sentencia de 26 de abril de 2007, denegó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: Dijo que como lo afirmó el actor, el gobernador como máxima autoridad ordenadora del gasto a nivel departamental tiene la competencia para presentar el proyecto de ordenanza del Presupuesto Anual de Rentas, tal como lo establece el artículo 305, numeral 4 de la Constitución Política, no obstante, a quien corresponde determinar la escala de remuneración de los funcionarios y empleados de las contralorías departamentales es a la Asamblea, como lo prescribe el artículo 272 en concordancia con el artículo 300 de la Constitución y el artículo 3º de la Ley 330 de 1996. Explicó que en el caso de autos la Asamblea Departamental del Cauca, expidió la Ordenanza 8 de 1 de junio de 2001 ‘por medio de la cual se modifica la estructura orgánica, se conforma la planta global de personal, se determina la nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos, […]’ y en el Capítulo IV, artículos 30 a 37, determinó las escalas de remuneración de los

cargos de la Contraloría Departamental del Cauca. Concluyó que ni al Gobernador, ni a la Contralora del departamento del Cauca se les otorgó la facultad de fijar las escalas de salarios de los cargos de la Contraloría Departamental del Cauca, en consecuencia, como no podían modificar las escalas de remuneración de los empleos de la mencionada entidad, tampoco podían realizar la nivelación salarial en los términos en que lo pidió el actor, en estricto cumplimiento de lo previsto en el artículo 121 de la Constitución, esto es, que ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de aquellas que le atribuyen la Constitución y la ley. EL RECURSO El actor impugnó la anterior sentencia, para que se revoque y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda. Señaló que la Contraloría Departamental es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestaria para el ejercicio de su función constitucional, pero depende en cuanto a su organización y funcionamiento de la entidad territorial que fiscaliza a través de la asamblea departamental, que según los artículos 272 y 300 de la Constitución es la encargada de ‘determinar la estructura de la administración departamental’. Insistió en que el gobernador tiene facultades para presentar proyectos de ordenanza para la reestructuración y organización de la contraloría de su territorio, y a la asamblea, en el marco de sus funciones y procedimientos estipulados en la Constitución Política, le corresponde la aprobación o improbación del mismo. Concluyó que se da un trato discriminatorio a los empleados de la

Contraloría Departamental del Cauca en comparación con los demás servidores del departamento, pues los primeros se vieron en la obligación de sujetarse a la organización departamental -Decreto 46 de 27 de enero de 1997, que estableció el Estatuto de Personal del Departamento del Cauca-, pero no obstante y a pesar de hacer parte de la misma estructura, sus salarios son más bajos que los de la planta central de la gobernación, por esa razón y en aras de garantizar el derecho a la igualdad laboral, resulta indispensable que se ordene la inmediata nivelación de los salarios. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, CONSIDERACIONES El asunto se contrae a determinar si al actor en su condición de empleado de la Contraloría Departamental del Cauca le corresponde el derecho a la nivelación salarial y prestacional que reclama. Como la controversia gira en torno a la competencia para determinar el régimen salarial y de prestaciones de los empleados públicos del nivel territorial, se efectuará un recuento y análisis de la normativa que regula la materia y se examinará con fundamento en la misma, si es posible acceder a la pretensión de nivelación que invocó el demandante. Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del nivel territorial Al respecto, como se indicó en sentencia de 16 de febrero del año en curso1, con ponencia de quien proyecta ésta, el régimen salarial de los empleados públicos del orden territorial se estableció en el numeral 5 del artículo 54 del Acto Legislativo 3 de 1910, que reformó la Constitución Nacional de 1886,

en el cual se le otorgó a las asambleas departamentales la facultad para fijar el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos. Esa competencia se conservó en el Acto Legislativo 1 de 1945, concretamente en el numeral 5 del artículo 83. Posteriormente, en el artículo 57, numeral 5 del Acto Legislativo 1 de 1968, se dispuso que las asambleas por medio de ordenanzas determinarían a iniciativa del gobernador, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo. Y en el numeral 9 del artículo 60 se atribuyó a los gobernadores la competencia para fijar los emolumentos de los empleos que demandaran los servicios departamentales con sujeción a la anterior disposición. A partir de la Reforma Constitucional de 1968 se modificó el régimen de competencias de las asambleas en materia salarial, en la medida en que expresamente se les atribuyó la función de establecer la escala de salarios de los empleados departamentales. Y en el numeral 9 del artículo 11 se introdujo para el Congreso la facultad de expedir la ley marco para las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos, y al tiempo se le asignó al Presidente de la República en el numeral 21 del artículo 41, la potestad de fijar las dotaciones y emolumentos con sujeción a dicha ley. 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Radicación 19001-23-31-000-2004-00909-02 (034908). Consejero Ponente doctor Luis Rafael Vergara Quintero. Con la expedición de la Constitución Política de 1991, las

competencias en materia salarial se distribuyeron entre el Congreso, a quien de conformidad con el literal e del numeral 19 del artículo 150 le corresponde fijar el régimen salarial y de prestaciones de los empleados públicos, y el Gobierno, a quien en el numeral 14 del artículo 189 se le otorgó la facultad de fijar las dotaciones y emolumentos de los empleos que demande la administración central. Ello quiere decir, que se conserva la competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para fijar el régimen salarial, pero ocurre que en la actualidad, es el legislador quien por medio de la ley -Ley 4ª de 1992-, le determina al gobierno los principios y parámetros que debe tener en cuenta para establecer dicho régimen. Se resalta que dentro de esos parámetros, como lo prescribe el parágrafo del artículo 12 de la ley marco, el Gobierno tiene facultades para señalar los límites máximos en los salarios de los servidores públicos. Por su parte, a las asambleas departamentales, como lo establece el numeral 7 del artículo 300 con la modificación que le introdujo el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 1996, les corresponde por medio de ordenanzas determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, es decir, que la facultad que se le otorgó a estas corporaciones desde la Reforma Constitucional de 1968 se perpetúa en la Constitución de 1991. A los gobernadores, como lo señala el numeral 7 del artículo 305, les compete fijar los emolumentos de sus dependencias con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. A los concejos de igual manera, tal como lo estipula

el numeral 6 del artículo 313, les incumbe determinar las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo, y los alcaldes, como lo prescribe el numeral 7 del artículo 315 deben fijar los emolumentos de sus dependencias con arreglo a los acuerdos correspondientes. Entonces, en materia salarial, las competencias que les asisten al Congreso de la República y al Gobierno de manera concurrente, se complementan en el orden territorial, según la normativa constitucional con las funciones que se les atribuyen a las autoridades seccionales y locales, es decir, a las asambleas departamentales y al gobernador, al igual que a los concejos y al alcalde, siempre dentro de los límites señalados por el Gobierno Nacional. La Sala resalta que la facultad constitucional que se le otorgó a las asambleas departamentales para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, como ya lo advirtió esta Corporación2, es de índole eminentemente técnico, no comprende la facultad de crear el salario o factores salariales, sino que se limita a las de agrupación o clasificación de los empleos del nivel departamental en las diferentes categorías y al señalamiento en forma escalonada de las consecuencias económicas que se derivan de dicha categorización. Por consiguiente, las asambleas, dentro del sistema de remuneración de los cargos territoriales gozan -por virtud de la preceptiva constitucionalde autonomía para fijar los sueldos correspondientes a cada una de las distintas categorías de empleo, pero siempre dentro del límite máximo que fije el Gobierno Nacional -parágrafo segundo de la Ley 4ª de 1992y los 2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 1518. Concepto de 11 de septiembre de

2003. Consejera Ponente doctora Susana Montes de Echeverri. gobernadores deben sujetar su actuación a tales parámetros, en el sentido de determinar el sueldo concreto asignado a cada una de ellas.

Acorde con los referidos mandatos constitucionales, la Ley 330 de 1996 que desarrolló el artículo 308 de la Constitución, sobre los gastos de funcionamiento de las asambleas y de las contralorías departamentales, en el artículo 3º preceptúa de manera expresa que es atribución de las asambleas departamentales, en relación con las respectivas contralorías, determinar “su estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, a iniciativa de los contralores”. La ley en consonancia con la Constitución, determina de manera concreta la facultad de la asamblea para fijar las escalas de remuneración de la respectiva contraloría y a iniciativa del contralor, sin que de ninguna manera autorice al gobernador su intervención. En cuanto al régimen de prestaciones salariales de los empleados públicos del orden territorial, el artículo 22 de la Ley 6ª de 1945 facultó al Gobierno para establecer por medio de decretos las prestaciones que se debían pagar a los mismos. Posteriormente el numeral 9 del artículo 11 del Acto Legislativo 1 de 1968 que reformó el artículo 75 de la Constitución de 1886, dispuso que era al congreso a quien le correspondía fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales. Con lo que se tiene que a partir de 1968, el régimen de prestaciones

de los empleados públicos del nivel seccional y local al igual que del nacional, era exclusivamente del resorte legal, sin que fuera posible su reconocimiento por medio de actos jurídicos de contenido diferente -acuerdos u ordenanzas-. La Constitución Política de 1991 establece en el literal e del numeral 19 del artículo 150, que corresponde al Congreso fijar el régimen de prestaciones de los empleados públicos, función que en todo caso es indelegable en la corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas como lo informa el inciso final de dicho numeral, por ende, es al Legislador a quien le corresponde la expedición de la ley marco a la cual debe sujetarse el Gobierno Nacional para establecer el régimen de prestaciones respecto de los empleados públicos del orden nacional, seccional o local, bien del nivel central o descentralizado, función que dicho sea de paso es indelegable, de suerte que a los servidores públicos sólo se les pueden reconocer y pagar las prestaciones previstas por las autoridades competentes de conformidad con la Constitución. Se colige de lo anterior, que ni antes ni ahora, existe disposición que faculte a los entes territoriales para establecer las prestaciones sociales de los empleados públicos del orden nacional, seccional y local, pues tal atribución corresponde al Gobierno Nacional conforme a la ley marco que expida el Congreso. Caso concreto En el sub lite se acreditó lo siguiente: El actor se vinculó a la Contraloría Departamental del Cauca el 22 de abril de 1992, así lo certificó el Jefe de la División de Recursos Humanos de esa entidad (folio 57 del cuaderno 1 de pruebas). Se posesionó en el cargo de motorista, categoría 9, el 22 de abril de

1992, en el cual se le nombró mediante la Resolución 403 de 20 de abril de 1992. En el cargo de conductor nivel operativo grado 5 tomó posesión el 22 de marzo de 2004, se le nombró a través de la Resolución 208 de 22 de marzo de 1994. En el cargo de servicios generales, grado 3, tomó posesión el 15 de abril de 1997, se le nombró por Resolución 64 de 12 de febrero de 1997. En el cargo de conductor código 520, grado 2, se posesionó el 1 de junio de 1999, se le incorporó por medio de la Resolución 194 de 31 de mayo de 1999. En el cargo de servicios generales, código 5015, grado 2 de la planta global de la Contraloría Departamental del Cauca, tomó posesión el 7 de junio de 2001, se incorporó por medio de la Resolución 212 de 6 de junio de 2001 (folios 100 a 104 del cuaderno 1 de pruebas). Por medio de la Ordenanza 8 de 1º de abril de 2001, la Asamblea Departamental modificó la estructura orgánica, conformó la nueva planta global de personal, determinó la nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos, las funciones específicas y fijó los requisitos mínimos para la provisión de los cargos de la Contraloría Departamental del Cauca (folios 161 a 200, cuaderno 1 de pruebas y 201 a 207 del cuaderno 2 de pruebas). La Asociación de Servidores Públicos de las Contralorías de Colombia (Asdecol) Subdirectiva Cauca, en diciembre de 2002 presentó demanda

en ejercicio de la acción de tutela en contra de la Ordenanza 8 de 1º de junio de

2001. El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Popayán mediante sentencia de 28 de enero de 2003 la negó por improcedente, decisión que confirmó el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Popayán, Sala Civil Laboral, mediante fallo de 5 de marzo del mismo año (folios 14 a 55 del cuaderno 1 de pruebas).

El actor elevó peticiones a la Gobernación y a la Contraloría Departamental del Cauca para que se ordenara la nivelación salarial en relación con los demás servidores públicos del departamento, el pago de las diferencias salariales y prestacionales entre lo que se le pagó y lo que legalmente le correspondía, con sus intereses, indexación y corrección monetaria (folios 7 a 39, cuaderno principal). Por medio del Oficio 236 de 2 de febrero de 2004 suscrito por el Gobernador (E) del departamento del Cauca, se negó al actor su solicitud de nivelación salarial (folios 2 y 3, cuaderno principal). Mediante Oficio DC-101 de 4 de marzo de 2004 de la Contralora Departamental del Cauca, no se accedió a la petición de nivelación que presentó el actor (folios 5 y 6, cuaderno principal). Del acervo probatorio que obra en el expediente, la Sala establece que el demandante prestó sus servicios a la Contraloría Departamental del Cauca e igualmente que la Asamblea Departamental del Cauca, por medio de la Ordenanza 8 de 1º de junio de 2001 modificó su estructura orgánica, conformó la nueva planta global de personal, determinó la nomenclatura, clasificación y

remuneración de los empleos, las funciones específicas y fijó los requisitos mínimos para la provisión de los cargos de la misma. Ahora bien, conforme con la normativa que se analizó en precedencia, se concluye que a la Asamblea Departamental del Cauca le asistía total y plena facultad, tanto constitucional como legal para establecer a la luz de la Ordenanza 8 de 1º de junio de 2001, la remuneración de los empleos de la Contraloría, pues como se advirtió, a esa Corporación le correspondía fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo al interior de la Contraloría, a iniciativa del Contralor, facultad que le asiste a las asambleas desde la Reforma Constitucional de 1968. En consecuencia, no le asiste razón al actor en cuanto afirmó como sustento de la demanda y del recurso, que el gobernador tiene facultades para presentar proyectos de ordenanza para la reestructuración y organización de la contraloría y que a la asamblea dentro del marco de sus funciones y procedimientos estipulados en la Constitución Política, le compete su aprobación, porque lo cierto es, que en materia de escalas de remuneración, que constituye el punto concreto objeto de debate, es palmaria la atribución constitucional y legal de que gozan de tiempo atrás las asambleas departamentales para determinar dicho aspecto y en lo que se refiere al régimen de prestaciones, la facultad es privativa del Congreso de la República. Resulta pertinente aclarar que la potestad para determinar la estructura y organización de las contralorías departamentales a que se refiere el

apelante, le atañe a las asambleas por mandato del artículo 272 de la Constitución en concordancia con el numeral 7 del artículo 300, y como expresamente lo establece el artículo 3º de la Ley 330 de 1996, requiere de la iniciativa del contralor. La norma en comento prescribe que “es atribución de las Asambleas Departamentales, en relación con las respectivas Contralorías, determinar su estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, a iniciativa de los contralores”. De conformidad con lo expuesto, considera la Sala que le asistió razón al a quo en cuanto concluyó que el Gobernador del Cauca no tiene competencia para realizar la nivelación salarial que pretende el aquí accionante, toda vez que dentro de la órbita de sus atribuciones no gravita la de fijar las escalas de remuneración de los cargos de ese órgano de control, porque la misma es del resorte de la asamblea departamental, y tampoco la de establecer el régimen de prestaciones, función que se reserva al legislador. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de veintiséis (26) de abril de dos mil siete (2007) dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca, que denegó las pretensiones de la demanda que impetró el señor Carlos Marcelino Collazos López contra el Departamento del Cauca y la Contraloría Departamental del Cauca. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de

origen. Cúmplase. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.