CE-19001-23-31-000-2004-01230-02(1916-08)-2012

PRESTACIONES SOCIALES - Contraloría Departamental del Cauca /

FUNCIONARIO DE LA CONTRALORIA DEPARTAMENTAL - Nivelación salarial /

REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL - Competencia / ESCALA DE REMUNERACION FUNCIONARIOS DE LAS CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES - Competencia de la asamblea a iniciativa del contralor De las normas precedentes se concluye que la facultad de determinar las escalas de remuneración de los empleos de la administración departamental está atribuida a la Asamblea Departamental, mientras que al Gobernador le corresponde fijar los emolumentos de sus dependencias atendiendo la ley y las ordenanzas respectivas. En el mismo sentido, dispone el numeral 6º de su artículo 313 que a los Concejos Municipales, les incumbe determinar las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo, y los Alcaldes deben fijar los emolumentos de sus dependencias con arreglo a los acuerdos correspondientes, como lo prescribe el numeral 7º de su artículo 315. (…) Las competencias que atribuidas al Congreso de la República y al Gobierno de manera concurrente, son complementadas en el orden territorial, por disposición Constitucional, con las funciones atribuidas a las autoridades seccionales y locales, es decir, a las Asambleas Departamentales y al Gobernador, al igual que a los Concejos Municipales y al Alcalde, siempre dentro de los límites señalados por el Gobierno Nacional. Es importante resaltar que la facultad de las Asambleas Departamentales para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo es de carácter eminentemente técnico, y no comprende la facultad de crear el salario o factores salariales, sino que se limita a

la clasificación de los empleos del nivel departamental en las diferentes categorías, para luego señalar en forma escalonada las implicaciones económicas que se derivan de dicha categorización. (…) A lo anterior se agrega que corresponde a la Asamblea la facultad de fijar las escalas de remuneración de su respectiva Contraloría y a iniciativa del Contralor, sin que de ninguna manera autorice al Gobernador su intervención. (…) En relación con la potestad para determinar la estructura y organización de las Contralorías Departamentales, a la que hace referencia el recurso de apelación, es preciso señalar que tal aspecto es competencia de las Asambleas Departamentales, en los términos del artículo 272 de la Constitución Política en concordancia con el artículo 300-7, a iniciativa del Contralor de acuerdo con el artículo 3º de la Ley 330 de 1996.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150 / LEY 4 DE

1992

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil doce (2012).

Radicación número: 19001-23-31-000-2004-01230-02(1916-08)

Actor: VICTOR DANIEL JIMENEZ SANTACRUZ

Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAUCA Y CONTRALORIA DEPARTAMENTAL DEL CAUCA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 17 de abril de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.

ANTECEDENTES Victor Daniel Jiménez Santacruz, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad de los oficios de 19 de febrero de 2004 y DC-145 de 4 de marzo del mismo año, expedidos, respectivamente, por el Gobernador del Departamento del Cauca y la Contralora Departamental, por los cuales se negó una nivelación salarial y el pago de unas diferencias salariales y prestacionales. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene el pago de $35.165.038.oo, por concepto de salarios y prestaciones sociales que en derecho le corresponden desde enero de 1993 hasta junio de 2001 y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y siguientes del C.C.A. Como hechos en que sustenta sus pretensiones señala los siguientes: El actor se desempeñó en la Contraloría Departamental del Cauca desde el 3 de febrero de 1973 hasta junio de 2001 en el cargo de técnico Grado 02. Desde que inició su relación legal y reglamentaria con la entidad, su salario y prestaciones sociales han sido inferiores respecto de los empleados del nivel central de la planta global del Departamento del Cauca. Por lo anterior, solicitó al Gobernador y al Contralor del Departamento del Cauca su nivelación salarial, petición que fue denegada a través de los actos acusados con el argumento según el cual el competente para esos efectos es la Asamblea Departamental, no obstante el ordenador del gasto es el Gobernador, y en

consecuencia es la autoridad indicada para disponer la nivelación y el pago de las diferencias salariales y prestacionales. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como normas violadas invocó los artículos 1, 2, 13, 53 y 58 de la Constitución Política y la Ley 50 de 1990. El concepto de violación lo desarrolló a folios 75 y 76. En síntesis expuso que la administración vulneró el derecho a la igualdad, pues la remuneración del actor es inferior que la que devengan los cargos del nivel central del Departamento del Cauca desconociendo el principio según el cual “a trabajo igual, salario igual”. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia de 17 de abril de 2007, denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones que a continuación se exponen: Si bien el Gobernador del Departamento es el competente para presentar el proyecto de presupuesto en los términos del artículo 305 de la Constitución Política, lo cierto es que a corresponde determinar las escalas de remuneración de los empleados de las Contralorías Departamentales es la Asamblea, tal y como lo dispone el artículo 272 ibídem, en concordancia con los artículos 300 numeral 1° y 3 de la Ley 330 de 1996. De acuerdo con lo anterior la Asamblea Departamental del Cauca expidió la Ordenanza 008 de 1 de junio de 2001, mediante la cual determinó, entre otros aspectos, las escalas de remuneración de los cargos de la Contraloría Departamental. En consecuencia es claro que no corresponde ni al Gobernador ni al Contralor

hacer la nivelación salarial solicitada por el actor, toda vez que tal materia no está dentro sus competencias. RAZONES DE LA APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia la parte demandante la apeló, solicitando se revoque y en su lugar acceda a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes razonamientos: Es cierto que la Asamblea Departamental a través de la Ordenanza No. 008 de 1 de junio de 2001 determinó la planta de personal, nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la Contraloría Departamental, sin embargo, para el efecto se sujetó a la Decreto 0046 de 27 de enero de 1997, por el cual el Gobernador estableció el estatuto de personal para los servidores de la Administración Departamental. Posteriormente el Gobernador mediante el Decreto 0457 de 14 de mayo de 1998 estableció la estructura administrativa, la planta global de cargos del nivel central de la Gobernación y fijó la escala de remuneración de los empleados, en virtud de la autorización concedida por la Ordenanza No. 004 de 2 de febrero de 1998. Advirtió que si de conformidad con los artículos 272 y 300-7 Superiores, a la Asamblea Departamental le corresponde crear y organizar la respectiva Contraloría Departamental, igualmente determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleos, fuerza concluir que tanto el Departamento como la Contraloría hacen parte de la estructura de la Administración Departamental, como un todo que debe ser determinado, organizado y estructurado por la Asamblea.

Es importante tener en cuenta que el Gobernador tiene la facultad de crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, no obstante su competencia no se extiende a la planta de personal de la Contraloría, dada la autonomía administrativa especial de que está revestida dicha Entidad de control fiscal. Sin embargo, sí está facultado para presentar proyectos de Ordenanza para efectos de reestructurar la Contraloría de su respectivo territorio, y es la Asamblea el órgano competente para aprobar o improbar tal proyecto, según las funciones que le han sido atribuidas por la misma Constitución Política. Existe un trato discriminatorio entre los empleados de la Contraloría Departamental y los del Departamento del Cauca, porque los primeros se han regido por las disposiciones de la organización departamental inicial (Decreto 0046 de 27 de enero de 1997), devengando salarios más bajos en relación con los empleados de la planta de personal de la Gobernación, a pesar de formar parte de la misma organización, motivo por el cual es necesaria la nivelación de los salarios en aras de salvaguardar el derecho a la igualdad laboral. Para resolver, se CONSIDERA El problema jurídico se contrae a determinar si al demandante, en su condición de empleado de la Contraloría Departamental del Cauca, le asiste el derecho a la nivelación salarial y prestacional reclamada. En el plenario se encuentra acreditado lo siguiente: Víctor Daniel Jiménez Santacruz prestó sus servicios a la Contraloría Departamental del Cauca desde el 1° de febrero de 1973 hasta el 7 de junio de 2001 (Fl. 9 Cuaderno de pruebas).

Mediante Ordenanza No. 008 de 10 de abril de 2001, la Asamblea Departamental del Cauca modificó la estructura orgánica, conformó la nueva plana global de personal, determinó la nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos, las funciones específicas y fijó los requisitos mínimos para la provisión de los cargos en la Contraloría Departamental del Cauca. (Folios 142 y siguientes Cuaderno Principal). El 6 de febrero de 2004 solicitó a la Contralora del Departamento del Cauca la nivelación salarial y prestacional respecto de los empleos de la Gobernación (fls.17 a 23 Cuaderno principal) El 6 de febrero de 2004 solicitó al Gobernador y a la Contraloría Departamental, la nivelación salarial en relación con los demás servidores del Departamento, con el consecuente pago de las diferencias salariales y prestacionales entre lo cancelado y lo que legalmente le corresponde con sus intereses, indexación y corrección monetaria. El Gobernador del Departamento del Cauca a través de Oficio de 19 de febrero de 2004, negó la petición argumentando que la nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la Contraloría Departamental, de conformidad con la Constitución y la Ley, fue establecida por la Asamblea Departamental por medio de la Ordenanza 008 de 1 de junio de 2001, puesto que es la Corporación facultada para hacerlo, y en consecuencia no es procedente la modificación de dicha determinación por parte de la Administración Departamental (fls. 2 y 3 cdno. Ppal.). En el mismo sentido la Contralora Departamental mediante Oficio No. DC - 145 de

4 de marzo de 2004, denegó la solicitud del demandante, con fundamento en lo siguiente: “(…) De lo expuesto se establece que la autonomía administrativa y presupuestal en una autonomía restringida o relativa por cuanto se encuentra sujeta a la aprobación de la Asamblea Departamental del Cauca y a las disposiciones legales, especialmente en cuento al presupuesto del gasto de funcionamiento, el cual se percibe por las transferencia que realiza la administración central sobre lo efectivamente recaudado en el transcurso de las correspondientes vigencias fiscales”. (Folios 5 y 6 ibídem). Para efecto de resolver el problema jurídico, es preciso determinar la competencia para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del nivel territorial. En relación con la fijación del régimen salarial dispone la Constitución Política, lo siguiente: Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la

Fuerza Pública. Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad

Administrativa: (...)

14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear con cargo al Tesoro, obligaciones que

excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. En consecuencia, las competencias en materia salarial han sido atribuidas de manera concurrente entre el Congreso, a quien de conformidad con el literal e) del numeral 19 de su artículo 150, le corresponde fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y al Gobierno, a quien se le atribuyó la facultad de fijar las dotaciones y emolumentos de los empleos que demande la Administración Central. De acuerdo con lo anterior, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, por la cual estableció los principios y parámetros que debe tener en cuenta el Gobierno para el establecimiento de dicho régimen y señaló que, se encuentra facultado para señalar los límites máximos en los salarios de los servidores, en los siguientes términos: Artículo 12. “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. (se resalta) Por su parte a las Asambleas Departamentales corresponde en los términos del numeral 7º de su artículo 300, modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo No. 1 de 1996, lo siguiente: Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por, medio de ordenanzas: (…)

7. Determinar la estructura de la administración departamental,

las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta. (se resalta) Dispone el artículo 305 ibídem, que corresponde a los Gobernadores: Artículo 305. Son atribuciones del Gobernador: (...)

7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado.

De las normas precedentes se concluye que la facultad de determinar las escalas de remuneración de los empleos de la administración departamental está atribuida a la Asamblea Departamental, mientras que al Gobernador le corresponde fijar los emolumentos de sus dependencias atendiendo la ley y las ordenanzas respectivas. En el mismo sentido, dispone el numeral 6º de su artículo 313 que a los Concejos Municipales, les incumbe determinar las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo1, y los Alcaldes deben fijar los emolumentos de sus dependencias con arreglo a los acuerdos correspondientes, como lo prescribe el numeral 7º de su artículo 3152. Ahora bien, en desarrollo del artículo 308 de la Constitución Política el Congreso expidió la Ley 330 de 1996, por la cual se dictan disposiciones sobre los gastos de funcionamiento de las Asambleas y de las Contralorías Departamentales. En el

artículo 3º, prevé: ARTÍCULO 3o. ESTRUCTURA Y PLANTA DE PERSONAL. Es atribución de las Asambleas Departamentales, en relación con las respectivas Contralorías, determinar su estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, a iniciativa de los contralores. (se resalta) Se concluye que en materia salarial, las competencias que atribuidas al Congreso de la República y al Gobierno de manera concurrente, son complementadas en el orden territorial, por disposición Constitucional, con las funciones atribuidas a las autoridades seccionales y locales, es decir, a las Asambleas Departamentales y al Gobernador, al igual que a los Concejos Municipales y al Alcalde, siempre dentro de los límites señalados por el Gobierno Nacional. Es importante resaltar que la facultad de las Asambleas Departamentales para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo es de carácter eminentemente técnico, y no comprende la facultad de crear el salario o factores salariales, sino que se limita a la clasificación de los empleos del nivel departamental en las diferentes categorías, para luego señalar en forma escalonada las implicaciones económicas que se derivan de dicha categorización. Dicha competencia debe ser desarrollada dentro del límite máximo fijado por el 1 Artículo 313. “Corresponde a las Concejos: ... 6. Determinar la estructura de la Administración Municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del Alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.”.

2 Artículo 315. “Son atribuciones del alcalde: ... 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado”. Gobierno Nacional3 y los Gobernadores a su vez deben sujetarse para la fijación de los emolumentos a tales parámetros, en el sentido de determinar el sueldo concreto asignado a cada uno de los empleos de sus dependencias. A lo anterior se agrega que corresponde a la Asamblea la facultad de fijar las escalas de remuneración de su respectiva Contraloría y a iniciativa del Contralor, sin que de ninguna manera autorice al Gobernador su intervención. Asimismo, la Constitución Política de 1991, como se dijo, establece en el literal e) del numeral 19 de su artículo 150, que corresponde al Congreso la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos, función que no puede delegar en las Corporaciones Públicas Territoriales, y en consecuencia, a los servidores públicos solo se les pueden reconocer y pagar las prestaciones establecidas por el legislador de conformidad con la Carta Política. En ese orden, es claro que a la Asamblea Departamental del Cauca le correspondía establecer la remuneración de los empleos de la Contraloría Departamental, como en efecto lo hizo a través de la Ordenanza 008 No. 008 de 10 de abril de 2001, pues como se advirtió, es a dicha Corporación a quien le compete fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas

categorías de empleo al interior de la Contraloría y a iniciativa del Contralor. En consecuencia, no le asiste razón al demandante cuando afirma que el Gobernador está facultado para presentar proyectos de Ordenanza relacionados con la reestructuración y organización de la Contraloría Departamental y que a la Asamblea le compete su aprobación, puesto que en materia de escalas de remuneración, que en esta oportunidad es el punto concreto objeto de debate, está claramente definida la atribución constitucional y legal de las Asambleas Departamentales para determinar dicho aspecto, así como la facultad privativa del Congreso de la República para definir el régimen prestacional. En relación con la potestad para determinar la estructura y organización de las 3 En este sentido se reitera que el Parágrafo del artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, otorga al Gobierno la facultad para señalar el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. Esta norma declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C315 de 19 de julio de 1995, Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, “... siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales ...”. Contralorías Departamentales, a la que hace referencia el recurso de apelación, es preciso señalar que tal aspecto es competencia de las Asambleas

Departamentales, en los términos del artículo 272 de la Constitución Política4 en concordancia con el artículo 300-7, a iniciativa del Contralor de acuerdo con el artículo 3º de la Ley 330 de 1996. En esas condiciones se conformará la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, habida cuenta que la nivelación salarial pretendida por el servidor de la Contraloría Departamental, no es incompetencia del Gobernador, pues le corresponde a la Asamblea Departamental. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 17 de abril de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda promovida por Víctor Daniel Jiménez Santacruz, contra el Departamento del Cauca. Cópiese, Notifíquese, cúmplase y Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO Relatoría: JORM/Lmr. 4 Carta Política. Artículo 272. “… Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales, organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal.