CE-19001-23-31-000-2004-01870-01(0556-08)-2011

CESANTIA - Caducidad / ACTO QUE LIQUIDA CESANTIA DEFINITIVA - Debe ser demandado en el término establecido / NUEVA PETICION - Pretende revivir términos / CADUCIDAD - Cesantía / SENTENCIA INHIBITORIACaducidad de la acción En suma la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y se constituye en un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado. El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial. Finalmente cabe advertir que si la ocurrencia de la caducidad no se observa al momento de la admisión de la demanda, deberá ser declarada en la sentencia y conllevará a la declaratoria de inhibición para decidir el fondo del asunto por falta de uno de los requisitos de procedibilidad de la acción. De lo expuesto es dable determinar que una vez en firme la resolución que le reconoce, liquida y ordena el pago de la cesantía definitivas de forma retroactiva, el accionante contó con cuatro (4) meses para controvertir su legalidad en sede judicial y como ello no ocurrió, es necesario declarar probada la caducidad de la presente acción que impide efectuar pronunciamiento de fondo. En conclusión, los Oficios 10420 de 6 de

mayo de 2004 y 11947 de 21 de mayo de 2004 acusados, no tenía la virtualidad de revivir el término para pretender el reconocimiento de la sanción moratoria reclamada en la demanda ya que al actor mediante la Resolución No. 2178 de 2001, se le liquidaron de forma definitivamente las cesantías bajo el régimen retroactivo, que ahora considera que no debió aplicársele, por lo cual la Sala no puede efectuar pronunciamiento de fondo sobre su legalidad. (…) De lo transcrito, es dable concluir que la beneficiaria inconforme con el reconocimiento de sus prestaciones, incluido el auxilio de cesantía debió atacar oportunamente el acto administrativo mediante el que se efectúa su liquidación. En el presente caso el actor inició la demanda teniendo en cuenta el término de caducidad sobre los oficios referidos que, según ella, vulnera sus derechos al reconocimiento y pago de unas prestaciones entre ellas el auxilio de cesantía en la forma en que le es más favorable, pretendiendo con ello revivir el término para demandar el acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil once (2011).

Radicación número: 19001-23-31-000-2004-01870-01(0556-08)

Actor: OSCAR HUMBERTO LLANOS RODRIGUEZ

Demandado: MUNICIPIO DE POPAYAN - CAUCA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 12 de octubre de 2006, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca, negó las pretensiones de la demanda presentada por Oscar Humberto LLanos Rojas contra el municipio de Popayán, Cauca.

ANTECEDENTES LA DEMANDA. El señor Oscar Humberto Llanos Rodríguez, a través de apoderado, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y solicitó que se declare la nulidad de los Oficios Nos. 10420 del 6 de mayo de 2004 que le resolvió de manera negativa su petición de reconocimiento y pago debidamente indexado de la sanción por mora ante la no consignación oportuna de sus cesantías en un Fondo Privado de Pensiones y Cesantías; y 11947 del 21 de mayo de 2004 que le negó el recurso de reposición interpuesto contra la anterior negativa. Como consecuencia de tal declaración, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se le cancele la sanción moratoria por la no consignación oportuna de sus cesantías en los términos previstos en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995; se actualice la suma que resulte de la liquidación y se reajuste conforme al interés técnico del 6% anual. Los hechos de la demanda se resumen así (fls. 17 a 23): El actor manifestó que su vinculación con la administración municipal de Popayán, se

dio mediante el Decreto 305 de 5 de octubre de 1995 en el cargo de Asistente Administrativo IV, posesionándose en el cargo el 11 de octubre de 1995. Anotó el demandante, que para la fecha en que vinculó a la entidad se encontraba vigente el régimen de cesantías retroactivo que posteriormente y mediante las Leyes 244 de 1995, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1997 fue modificado por un régimen anualizado que consagró una sanción a cargo de la entidad y a favor del empleado por la no consignación oportuna del valor de dicho auxilio. Informa la demanda que el actor se acogió de manera voluntaria al nuevo régimen de cesantías y que la administración incurrió en mora en la liquidación y consignación de dicho rubro de manera anual, pues la liquidación de su derecho sólo se verificó al momento de la desvinculación de la entidad por reestructuración en el mes de octubre de 2001, y de manera retroactiva. En el acápite de normas violadas se enuncian los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 43 y 53 constitucionales y las Leyes 244 de 1995, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998. A los actos demandados se les atribuyen como causales de anulación: Desconocimiento de la constitución y la ley. Manifestó el demandante que los actos que le niegan el pago de la sanción moratoria, desconocen el debido proceso puesto que la administración estaba en la obligación de consignar oportunamente el auxilio de cesantías y si ello no ocurría debía cancelar la sanción por el retardo.

Agregó que la administración no tuvo en cuenta que las normas referidas establecen un régimen de liquidación de cesantías para los servidores públicos que se vinculen a partir del 31 de diciembre de 1996, y al que podían optar quienes estuvieran cobijados por el régimen retroactivo, que obliga a la entidad a consignar el valor de la cesantía en el fondo privado escogido por el trabajador, antes del 14 de febrero del año siguiente a su causación. Falsa motivación porque la administración afirma como argumento para negar el derecho, que se le dio al servidor la oportunidad de interponer recursos en la vía gubernativa contra la resolución de liquidación de cesantías y además que dicha acreencia fue reconocida como pasivo laboral en el acuerdo de reestructuración al que se sometió el municipio. Considera el actor que el municipio no puede anteponer a los derechos laborales, el trámite de la Ley 550 de 1999, porque el derecho concursal además de los principios de libertad de empresa, libre iniciativa privada, se sustenta en el respeto de los derechos ajenos y en la sujeción de los intereses individuales al interés colectivo y al beneficio común. Expedición irregular ya que la administración para expedir los actos demandados incumplió con el procedimiento administrativo al no haberle indicado al administrado los recursos que procedían contra dichos actos, lo cual se tradujo en la imposibilidad de controvertir la negativa al reconocimiento de su derecho laboral. Omisión que se reitera al responderse como un derecho de petición más, el recurso que en vía gubernativa se interpuso contra el oficio No. 10420 del 6 de mayo de 2004, el cual

fue resuelto por la administración mediante oficio No. 11947 de 21 de mayo de 2004. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda (folios 61 a 67 del cuaderno No. 1) por los motivos que se resumen así: Precisó el A quo que se pretende por el actor es que se ordene la liquidación y el pago la sanción contemplada en la Ley 344 de 1996, por incumplimiento del plazo señalado en la Ley para la consignación en el fondo de cesantías, desde la fecha en que se debía haber realizado dicha consignación hasta el momento del pago total. Expuso el Tribunal que el actor no demostró ni su intención manifiesta ni su afiliación voluntaria a un fondo privado de cesantías desde su vinculación con la Entidad tal como lo establece el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, circunstancia que según la jurisprudencia del Consejo de Estado no da lugar a la configuración de la sanción por la no consignación oportuna en el fondo elegido. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora interpuso recurso de apelación (fls. 5 a 8) con base en los siguientes argumentos que se sintetizan a continuación: Afirmó que los medios probatorios que obran en el expediente tienden a probar que el actor manifestó expresamente su consentimiento a loa administración de cambiar del régimen retroactivo de cesantías al régimen de irretroactividad previsto en la Ley 244 de 1995, en concordancia con la Ley 344 de 1995 y el Decreto 1582 de 1997.

Argumentó que la voluntad del actor de cambiarse de régimen era plenamente conocida por el municipio de Popayán, a pesar que en su hoja de vida no obre el escrito en el cual manifestó su voluntad, debido al desorden del archivo que maneja la Alcaldía del municipio de Popayán, hecho este que es de público conocimiento. Indicó que la señora Luz Marina Montenegro, asesora del fondo de pensiones y cesantías BBVA HORIZONTE, fue quien realizó la afiliación de los empleados del municipio, entre los cuales se encontraba el demandante. No comparte la apreciación del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de considerar que la única prueba valida es la documental, es decir el escrito en que se manifestó la voluntad; pues insistió en que la administración se caracteriza por el desorden en el Manejo del archivo pues de 83 personas que cambiaron de régimen de cesantías sólo aparece la manifestación escrita de 4. ALEGATOS DE CONCLUSION El Ministerio Público emitió concepto en el presente caso visible a folios 21 a 26 del cuaderno No. 2. Advirtió el agente del Ministerio Público que el actor no se encuentra afiliado a Horizonte, Pensiones y Cesantías, pues está empresa certificó que en su base de datos no se encontraba afiliado al señor Llanos Rodríguez. Lo anterior indica para el Ministerio Público que la afiliación nunca se materializó. Por otra parte, destacó que el formulario anexo a folio 11 del cuaderno de pruebas, no es un indicador de la afiliación al Fondo porque la fecha consignada en dicho formulario no demuestra la intención de cambiarse de régimen cuando

ostentaba la calidad de empleado del municipio, pues este se diligenció mucho tiempo antes de que se diera la vinculación con la entidad territorial. Por lo expuesto el Ministerio Público consideró que el actor no demostró que efectivamente haya decidido cambiar de régimen de cesantías retroactivo por el de liquidación anual, supuesto necesario para poder establecer si el municipio de Popayán estaba obligado a trasladar su estimativo al fondo privado escogido por el actor; por ende no se puede afirmar que la entidad demandada incurrió en mora.

CONSIDERACIONES

ASPECTOS PREVIOS.

Antes de plantearse por la Sala el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia, es necesario precisar si los actos demandados son susceptibles del control de legalidad dado que, como se aprecia en el expediente y lo a firman las partes, la cesantía fue liquidada en forma definitiva al actor a través de la Resolución No. 2178 de 2001, contra la cual no se interpuso recurso ni tampoco demanda ante esta jurisdicción. Es decir, se deberá precisar si se configura un impedimento procesal para decidir de fondo. En efecto, el actor pretende que el juez administrativo efectúe el análisis de legalidad sobre el contenido de los oficios Nos. 10420 de 6 de mayo de 2004, por medio del cual se resolvió de manera negativa su petición de reconocimiento y pago debidamente indexado de la sanción por mora ante la no consignación oportuna de sus cesantías en un Fondo Privado de Pensiones y Cesantías y 11947 de 21 de mayo de 2004, que negó el recurso de reposición interpuesto contra la anterior negativa.

En este orden es preciso destacar que de lo probado en el proceso se tiene que el Señor Llanos Rodríguez, se vinculó a la entidad territorial mediante el Decreto 305 de 5 de octubre de 1995, en el cargo de asistente administrativo y se posesiono el 11 de octubre del mismo año (fls. 177 y 178 del cuaderno de pruebas) hasta el momento de su desvinculación el 12 de octubre de 2001 en cumplimiento del Decreto 124 de 17 de septiembre de 2001 por medio del cual se suprimió el cargo que venia desempeñando, tal y como se infiere del contenido de la Resolución 2178 de 2001 visible a folio 199 del cuaderno de pruebas. Como consecuencia de la desvinculación del servidor la Alcaldía de Popayán profirió la Resolución 2178 de 2001 mediante la cual se reconoce y ordena el pago de unas cesantías definitivas a favor del señor Llanos Rodríguez. En la parte considerativa del acto mencionado, es decir la Resolución 2178 de 2001, se consignaron los siguientes argumentos: “… Al señor Llanos Rodríguez Oscar Humberto, mediante Decreto número 124 de septiembre 17 de 2001 (sic) le fue suprimido el cargo del cual era titular en el Municipio de Popayán. El señor Llanos Rodríguez Oscar Humberto ingresó a laborar al municipio de Popayán el 11 de octubre de 1995 y se desvincula el 12 de octubre de 2001. Revisada la hoja de vida se constató que el citado cumple con los requisitos legales pertinentes para la liquidarle el valor de las cesantías, el cual arrojó la suma de $5.698.791

Procede el reconocimiento y pago de las cesantías adeudadas, conforme al régimen RETROACTIVO y se recopila la información en el anexo, el cual hace parte integrante del presente acto y surte plenos efectos. (…) “( fl. 199 del cuaderno de pruebas)) Este acto en comento le fue notificado al actor de manera personal el 7 de diciembre de 2001 (fl. 200 del cuaderno de pruebas), sin que exista constancia de haberse interpuesto contra ella el recurso de reposición de cuya procedencia fue informado el interesado en el acto de notificación, ni tampoco de haberse ejercitado demanda para controvertir su legalidad en sede judicial. Consecuente con lo anterior, para el presente evento, en punto al acto demandable para lograr el reconocimiento de la sanción moratoria por la no consignación oportuna del auxilio de cesantía en los términos ordenados en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 a través de la cual se hizo extensivo a los empleados territoriales el régimen anualizado de cesantías consagrado en la Ley 50 de 1990, debe precisarse que estaba constituido por la Resolución No. 2178 de 2001, que acaba de citarse y no por los actos demandados que fueron expedidos como consecuencia de un nuevo pedimento efectuado por el interesado el 26 de abril de 2004, concretamente los oficios Nos. 10420 de 6 de mayo de 2004 y 11947 de 21 de mayo de 2004. Lo anterior, porque es el momento en que se le notificó la liquidación de sus cesantías definitivas retroactivas, que el servidor tiene conocimiento de que el régimen de cesantías que se le aplicó, no era al que se encontraba afiliado, según lo

afirma en la demanda que origino este proceso. Así las cosas, el derecho que se pretende ha debido ser reclamado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dirigido contra la Resolución No. 2191 del 7 de diciembre de 2001 suscrita por el Alcalde de Popayán, por haber sido el acto que reconoció el derecho del actor a percibir el auxilio de cesantía definitivas conforme al régimen retroactivo. Frente a la Resolución No.2178 de 2001, que se está comentando y mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de unas cesantías definitivas, se debe precisar lo siguiente: El artículo 136 del C.C.A. establece la regla la caducidad de la acción contenciosa administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo la siguiente forma: “Artículo 136. Caducidad de las acciones: (…)

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconocen prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas de buena fe.”.

En este punto, es pertinente señalar que la caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del cual “[…] el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social

de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.”1. Por su parte, la Corte Constitucional en la sentencia en comento expresó, en cuanto al establecimiento de un término para la interposición de este tipo de acciones, que “[…] La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general.”. 1 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. En suma la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y se constituye en un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado. El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el

establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial. Finalmente cabe advertir que si la ocurrencia de la caducidad no se observa al momento de la admisión de la demanda2, deberá ser declarada en la sentencia y conllevará a la declaratoria de inhibición para decidir el fondo del asunto por falta de uno de los requisitos de procedibilidad de la acción3. De lo expuesto es dable determinar que una vez en firme la resolución que le reconoce, liquida y ordena el pago de la cesantía definitivas de forma retroactiva, el accionante contó con cuatro (4) meses para controvertir su legalidad en sede judicial y como ello no ocurrió, es necesario declarar probada la caducidad de la presente acción que impide efectuar pronunciamiento de fondo. En conclusión, los Oficios 10420 de 6 de mayo de 2004 y 11947 de 21 de mayo de 2004 acusados, no tenía la virtualidad de revivir el término para pretender el reconocimiento de la sanción moratoria reclamada en la demanda ya que al actor mediante la Resolución No. 2178 de 2001, se le liquidaron de forma definitivamente las cesantías bajo el régimen retroactivo, que ahora considera que no debió aplicársele, por lo cual la Sala no puede efectuar pronunciamiento de fondo sobre su legalidad. 2 De conformidad con lo establecido en el inciso tercero del artículo 143 del C.C.A. la caducidad es causal de

rechazo de la demanda. 3 Consejo de Estado Sección Segunda-Subsección “B”. C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia del 26 de marzo de 2009. Rad. 2003-02500-01. Actor: José Luis Acuña Henríquez. Demandado: Departamento del Atlántico. Sobre el punto de revivir los términos para pretender el reconocimiento de la sanción moratoria reclamada esta Sala se ha pronunciado en los siguientes términos4: “En consecuencia, al existir una decisión primigenia en torno al reconocimiento del auxilio de cesantías definitivas de la actora las demás peticiones de reliquidación tienen como único fin obtener la modificación de los términos en que le fue reconocido el derecho prestacional y, como lo ha señalado esta Corporación, cuando el acto administrativo que contiene una decisión particular no fue objeto de recursos en vía gubernativa o no fue demandado en tiempo ante la jurisdicción contencioso administrativa, se entiende que una petición posterior que verse sobre los mismos puntos contenidos en tal acto constituye una pretensión de revocatoria directa, no obstante, ni esta solicitud ni la respuesta que la administración emite tienen la fuerza de revivir los términos para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo prescribe el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes términos5: “Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio

administrativo.”.” De lo transcrito, es dable concluir que la beneficiaria inconforme con el reconocimiento de sus prestaciones, incluido el auxilio de cesantía debió atacar oportunamente el acto administrativo mediante el que se efectúa su liquidación. En el presente caso el actor inició la demanda teniendo en cuenta el término de caducidad sobre los oficios referidos que, según ella, vulnera sus derechos al reconocimiento y pago de unas prestaciones entre ellas el auxilio de cesantía en la forma en que le es más favorable, pretendiendo con ello revivir el término para 4 Sentencia de 24 de julio de 2008, M. P. JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE, Exp. No. 0841-2005, ACTORA: MARÍA ISABEL INFANTE SEPÚLVEDA. 5 “En reiteradas oportunidades la Sala ha manifestado frente a casos similares, que encontrándose en firme, como lo están las diferentes resoluciones que no fueron recurridas ante la administración, la entidad demandada se pronunció respecto de una petición presentada, la cual constituye una solicitud de revocatoria directa, sin que ella, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 72 del C.C.A., tenga suficiente fuerza para revivir el término legal que permita ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como pretende la actora.”. Fallo de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 12 de julio de 2001, Magistrado Ponente: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente Número: 3146-00, actora: Celmira González de Paz. Ver también la Sentencia de 17 de mayo de 2007, Expediente No. 13001-23-31-000-2000-00124-01(6533-05),

Magistrado Ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado, actor: Rafael E. Mestre Yunes. demandar el acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas6.

Por lo anterior, encuentra la Sala que ante la imposibilidad de emitir juicio de fondo sobre el contenido de los actos demandados lo procedente era proferir un fallo inhibitorio y no negar las pretensiones, por lo cual la sentencia apelada será revocada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. REVÓCASE el numeral primero de la sentencia impugnada fechada el 12 de octubre de 2006 que negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Oscar Humberto Llanos Rodríguez contra el Municipio de Popayán. En su lugar; INHÍBESE la Sala de efectuar un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, por caducidad de la acción. Segundo. CONFIRMASE en los demás términos la sentencia impugnada de 12 de octubre de 2006. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. 6En el mismo sentido ver: Sentencia de 11 de marzo de 2010 Sección Segunda, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, M. P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Radicación número:

190012331000200401904 01 No. Interno: 0014-09, Actor: Oscar Hernán Tafurt Sánchez

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

Relatoría: JORM/Lmr.