CE-19001-23-31-000-2004-01904-01(0014-09)-2010

CADUCIDAD DE LA ACCION – Finalidad / CADUCIDAD DE LA ACCION – Oportunidad / NUEVA PETICION – No revive términos En suma la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y se erige como el instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado, por ello el derecho al acceso a la administración de justicia garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial. Finalmente cabe advertir que si la ocurrencia de la caducidad no se observa al momento de la admisión de la demanda, deberá ser declarada en la sentencia y conllevará a la declaratoria de inhibición para decidir el fondo del asunto por falta de uno de los requisitos de procedibilidad de la acción. Esta omisión en el ejercicio de la acción oportuna contra el acto que le niega al actor el reconocimiento de la sanción moratoria, no puede suplirse como lo pretende el demandante, elevando una nueva petición a la administración en el mismo sentido para así iniciar la demanda teniendo en cuenta el término de caducidad sobre una respuesta en la cual la administración no expresa la voluntad que, según él, vulnera sus derechos a acceder a la sanción moratoria, pretendiendo con ello revivir el término para demandar el acto administrativo que realmente contiene la negativa al reconocimiento laboral reclamado, esto es, la Resolución No. 2191 de 2001. De lo expuesto es dable determinar que una vez en

firme la resolución que le reconoce, liquida y ordena el pago de la cesantía retroactiva, el accionante contó con cuatro (4) meses para controvertir su legalidad en sede judicial y como ello no ocurrió, es necesario declarar probada la caducidad de la presente acción que impide efectuar pronunciamiento de fondo.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá D.C., once (11) de marzo de dos mil diez (2010).

Radicación número: 19001-23-31-000-2004-01904-01(0014-09)

Actor: OSCAR HERNAN TAFURT SANCHEZ

Demandado: MUNICIPIO DE POPAYAN AUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 21 de octubre de 2008, que le negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La Demanda (Fol. 10-19). Oscar Hernán Tafurt Sánchez acude ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que describe el artículo 85 del C.C.A. y solicita se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Oficio No. 10415 del 6 de mayo de 2004 que le resolvió de manera negativa su petición de reconocimiento y pago debidamente indexado de la sanción por mora ante la no consignación oportuna de sus cesantías en un Fondo Privado de

Pensiones y Cesantías. - Oficio No. 12016 del 25 de mayo de 2004 que le negó el recurso de reposición interpuesto contra la anterior negativa. A título de restablecimiento del derecho pide que se le cancele la sanción moratoria por la no consignación oportuna de sus cesantías en los términos previstos en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995; se actualice la suma que resulte de la liquidación y se reajuste conforme al interés técnico del 6% anual. Como fundamentos fácticos refiere el actor su vinculación con la administración municipal de Popayán, desde el 3 de junio de 1987 en el cargo de Auxiliar Grado 03, fecha para la cual se encontraba vigente el régimen de cesantías retroactivo que posteriormente y mediante las Leyes 244 de 1994, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1997 fue modificado por un régimen anualizado que consagró una sanción a cargo de la entidad y a favor del empleado por la no consignación oportuna del valor de dicho auxilio. Informa la demanda que el actor se acogió de manera voluntaria al nuevo régimen de cesantías y que la administración incurrió en mora en la liquidación y consignación de dicho rubro de manera anual, pues la liquidación de su derecho sólo se verificó al momento de la desvinculación de la entidad por reestructuración en el mes de octubre de 2001, y de manera retroactiva. En el acápite de normas violadas se enuncian los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 43 y 53 constitucionales y las Leyes 244 de 1995, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de

1998. A los actos demandados se les atribuyen como causales de anulación: - Desconocimiento de la constitución y la ley. Dice el demandante que los actos que le niegan el pago de la sanción moratoria, desconocen el debido proceso puesto que la administración estaba en la obligación de consignar oportunamente el auxilio de cesantías y si ello no ocurría debía cancelar la sanción por el retardo. Agrega que la administración no tuvo en cuenta que las normas referidas establecen un régimen de liquidación de cesantías para los servidores públicos que se vinculen a partir del 31 de diciembre de 1996, y al que podían optar quienes estuvieran cobijados por el régimen retroactivo, que obliga a la entidad a consignar el valor de la cesantía en el fondo privado escogido por el trabajador, antes del 14 de febrero del año siguiente a su causación. - Falsa motivación porque la administración afirma como argumento para negar el derecho, que se le dio al servidor la oportunidad de interponer recursos en la vía gubernativa contra la resolución de liquidación de cesantías y además que dicha acreencia fue reconocida como pasivo laboral en el acuerdo de reestructuración al que se sometió el municipio. Considera el actor que el municipio no puede anteponer a los derechos laborales, el trámite de la Ley 550 de 1999, porque el derecho concursal además de los principios de libertad de empresa, libre iniciativa privada, se sustenta en el respeto de los derechos ajenos y en la sujeción de los intereses individuales al interés colectivo y al beneficio común. - Expedición irregular ya que la administración para expedir los actos

demandados incumplió con el procedimiento administrativo al no haberle indicado al administrado los recursos que procedían contra dichos actos, lo cual se tradujo en la imposibilidad de controvertir la negativa al reconocimiento de su derecho laboral. Omisión que se reitera al responderse como un derecho de petición más, el recurso que en vía gubernativa se interpuso contra el oficio No. 10415 del 6 de mayo de 2004. Contestación a la demanda. (Fol. 28-35). La entidad a través de apoderado se opone a la prosperidad de las pretensiones argumentando que no se incurrió en la mora reclamada porque el régimen de cesantías que cobijaba al actor era el retroactivo, en virtud del cual la obligación de liquidar y pagar este auxilio se generaba al momento del retiro definitivo por cualquier causa, o eventualmente y en caso de retiro parcial, antes del término de la relación laboral. Que para el caso del actor el retiro operó por reestructuración de la entidad en octubre de 2001 reconociéndole sus cesantías mediante Resolución No. 2191 de 2001 que al serle notificada no fue controvertida en sede gubernativa ni judicial, lo cual indicó la conformidad con su contenido.

Como excepciones propone: 1) Caducidad de la acción porque el acto que le reconoció las cesantías fue proferido en diciembre de 2001 y contra él no se interpuso recurso, pretendiendo el actor con una nueva petición radicada en el año 2004 revivir los términos para acudir a la jurisdicción contenciosa en procura de un derecho que con anterioridad le había sido negado. 2) Incongruencia entre las

pretensiones debido a que el actor relata los hechos de manera imprecisa, confundiendo el no pago de las cesantías definitivas con la no consignación de éstas en los fondos privados, haciendo referencia indistintamente a lo preceptuado en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y en la Ley 244 de 1995, cuando en realidad se trata de situaciones diferentes, así se refieran a una misma prestación. 3) Inexistencia de la obligación. Aduce la entidad que la obligación de pagar la sanción por mora consagrada en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998 surge siempre y cuando se cumplan los requisitos normativos, esto es, la vinculación a la entidad después del 31 de diciembre de 1996 y la manifestación del empleado de querer afiliarse a un fondo privado de cesantías, y para el caso del actor estos presupuestos no se cumplieron puesto que la vinculación se produjo antes de la fecha mencionada y el actor no manifestó su voluntad de afiliarse a un fondo privado de cesantías. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 21 de octubre de 2008 (Fol. 67-76) decidió en forma desfavorable al demandante. Encontró la primera instancia acorde con las pretensiones y el material probatorio recaudado, que el acto administrativo No. 2191 de 2001, a pesar de no haber sido demandado reviste especial importancia para resolver la controversia, en cuanto es el acto que contiene la voluntad de la administración frente a la forma de liquidar y pagar el auxilio de cesantías al actor, por lo que consideró que pese a no

existir caducidad respecto de los actos administrativos demandados, es decir, los Oficios 10415 de mayo 6 de 2004 y 12016 del mismo mes y año, tal fenómeno sí se configura frente al acto inicial de reconocimiento del derecho que no fue controvertido oportunamente. LA IMPUGNACIÓN Y SUS FUNDAMENTOS El demandante a folios 82 a 85 solicita se revoque en su integridad la decisión porque, a su juicio, el Tribunal pasó por alto las pruebas legalmente aportadas y de las cuales se infiere que el actor tiene derecho al reconocimiento de la sanción por la no consignación oportuna de sus cesantías. Afirma que es equivocada la apreciación del Tribunal de ser el documento en el que conste la manifestación de trasladarse de régimen, el único medio probatorio que sirve para demostrar este supuesto, ya que cuando dicho documento no puede ser aportado, el Fondo Privado al cual se afilió el empleado puede certificar la fecha en que ello ocurrió., supliéndose así la prueba documental que el Tribunal echa de menos y que no pudo aportar el actor. TRAMITE EN LA SEGUNDA INSTANCIA El recurso fue admitido el 30 de enero de 2009 (Fol. 90), y el 3 de abril del mismo año el despacho del ponente decide rechazar por improcedentes las pruebas que el impugnante solicitó decretar y practicar en esta instancia (Fol. 92 - 94). Por auto del 26 de junio de 2009 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, término que venció en silencio. Concepto del Ministerio Público. A folios 98 a 103 solicita se confirme la

sentencia, porque de la lectura del expediente y el análisis de la prueba obrante en el mismo, se colige que el actor no demostró haber manifestado su voluntad de acogerse al nuevo régimen anualizado de cesantías, sin que pueda aceptarse que la administración estaba en mejores condiciones de probar, porque es apenas obvio que si radicó en la entidad las solicitudes, debía tener copia del recibido. Frente al otro argumento de poderse demostrar este traslado con la fecha de afiliación al Fondo Privado, encuentra el Ministerio Público, que tampoco se demostró ya que al folio 8 del cuaderno de pruebas, el Gerente de Horizonte informa que en la base de datos de la entidad no aparece registrado el señor Oscar Hernán Tafurt Sánchez como afiliado. Afirma que el actor obró de manera negligente pues durante la vigencia de su relación laboral no reclamó al municipio la obligación que tenía de trasladar el valor de sus cesantías a un fondo privado y sólo hasta el año 2004, a pesar de haberse retirado en el año 2001, elevó petición de reconocimiento y pago de la sanción por no consignación oportuna de dicho auxilio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico. Esta instancia deberá centrar el estudio de la controversia a las razones de la impugnación, concretamente si para el reconocimiento de la sanción moratoria que el actor reclama, es necesario que demuestre el peticionario vinculado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, haber manifestado a la entidad territorial su deseo de trasladarse del régimen retroactivo al régimen anualizado. En caso positivo, cuál es el medio

idóneo para probar tal manifestación. Caducidad de la acción. Previo a decidir sobre el problema jurídico propuesto, la Sala encuentra oportuno considerar si fue acertada la decisión del Tribunal al concluir, para negar las pretensiones, que existió caducidad de la acción porque no fue demandado oportunamente el acto que le reconoció el auxilio de cesantía al actor, esto es, la Resolución No. 2191 de 2001. La caducidad como presupuesto procesal para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, está prevista en el artículo 136-2 del C.C.A así: “Artículo 136. Caducidad de las acciones: (…)

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconocen prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas de buena fe.”.

Este fenómeno jurídico procesal consagrado por el legislador limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Limitación que se fundamenta en la necesidad de hacer prevalecer la seguridad jurídica en la medida en que la caducidad no concede derechos subjetivos sino que apunta a la protección del interés general, por lo que ha de entenderse como una figura de orden público que por ende se torna en irrenunciable y que puede ser declarable por el juez, aún de oficio. En cuanto al establecimiento de un término para la interposición de las acciones

contenciosas, la Corte Constitucional precisó que “[…] La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general.”1. 1 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. En suma la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y se erige como el instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado, por ello el derecho al acceso a la administración de justicia garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial. Finalmente cabe advertir que si la ocurrencia de la caducidad no se observa al momento de la admisión de la demanda2, deberá ser declarada en la sentencia y conllevará a la declaratoria de inhibición para decidir el fondo del asunto por falta de uno de los requisitos de procedibilidad de la acción3. Para el presente evento, en punto al acto demandable para lograr el reconocimiento de la sanción moratoria por la no consignación oportuna del auxilio

de cesantía en los términos ordenados en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 a través de la cual se hizo extensivo a los empleados territoriales el régimen anualizado de cesantías consagrado en la Ley 50 de 1990, precisó el Tribunal que estaba constituido por la Resolución No. 2191 del 2001 y no por los actos demandados y que fueron expedidos como consecuencia de un nuevo pedimento efectuado por el interesado el 26 de abril de 2004, concretamente las Resoluciones Nos. 10415 del 6 de mayo de 2004 y 12016 del 25 de mayo de 2004. Lo anterior porque a juicio del Tribunal, el derecho que se pretende ha debido ser reclamado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dirigido contra la Resolución No. 2191 del 7 de diciembre de 2001 suscrita por el alcalde de Popayán, por haber sido el acto que le resuelve sobre el derecho a percibir el auxilio de cesantía conforme al régimen retroactivo. Sobre este preciso punto, el reconocimiento retroactivo del derecho a la cesantía, encuentra la Sala que está expresamente consagrado en la Resolución No. 2191 de 2001, concretamente en el numeral 4º de los considerandos así: “…Procede el 2 De conformidad con lo establecido en el inciso tercero del artículo 143 del C.C.A. la caducidad es causal de rechazo de la demanda. 3 Consejo de Estado Sección Segunda-Subsección “B”. C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia del 26 de marzo de 2009. Rad. 2003-02500-01. Actor: José Luis Acuña Henríquez. Demandado: Departamento del

Atlántico. reconocimiento y pago de las cesantías adeudadas, conforme al régimen RETROACTIVO…” (Mayúsculas son del texto). (Fol. 7). El reconocimiento de este auxilio obedeció según se lee en la Resolución No. 2191 de 2001, a la supresión del cargo que el señor Oscar Tafurt Sánchez desempeñaba en la entidad. Supresión que al serle comunicada al actor, generó la petición, cuya copia se anexa al folio 6 del expediente, a través de la cual el hoy demandante eleva una solicitud a la administración municipal en los siguientes términos: “ante la supresión de cargos por reestructuración del Municipio de Popayán, solicito se incluya en la liquidación definitiva la mora por la no consignación del auxilio de cesantías en el fondo seleccionado, así como la mora por el no pago oportuno de los salarios y prestaciones sociales durante los últimos tres años. Por la importancia que hoy tienen para mi estos valores, en razón de mi calidad de desempleado, quiero insistir ante su despacho en el pago de estos conceptos…” (Resalta la Sala). Esta petición de fecha 12 de octubre de 2001, aparece con sello de recibido en la entidad el 17 de octubre de 2001, antes de la expedición del acto de reconocimiento de la cesantía definitiva a favor del señor Tafurt Sánchez, el 7 de diciembre de 2001 a través de la Resolución No. 2191 que le fue notificada de manera personal al beneficiario el 10 de diciembre de 2001 (Fol. 8), sin que exista constancia de haberse interpuesto contra ella el recurso de reposición de cuya

procedencia fue informado el interesado en el acto de notificación, ni tampoco de haberse ejercitado demanda para controvertir su legalidad en sede judicial, a pesar de contener dicho acto una negativa tácita a la pretensión de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías en el fondo privado seleccionado por el empleado. Posteriormente el 26 de abril de 2004 (Fol. 4), el señor Tafurt Sánchez, solicita a la administración la cancelación de la mora por la no consignación oportuna de las cesantías en un fondo privado y la indexación de los intereses, así como el pago de los intereses de mora por la cancelación extemporánea de los salarios y prestaciones sociales. Nótese como esta petición se centra en el reclamo de derechos laborales que como se precisó en el párrafo precedente, habían sido objeto de reclamación con anterioridad y le fueron negados por la administración de manera tácita en la Resolución No. 2191 de 2001 “por la cual se reconoce y ordena el pago de unas cesantías definitivas”, y cuyo contenido no fue censurado por el interesado oportunamente. Esta omisión en el ejercicio de la acción oportuna contra el acto que le niega al actor el reconocimiento de la sanción moratoria, no puede suplirse como lo pretende el demandante, elevando una nueva petición a la administración en el mismo sentido para así iniciar la demanda teniendo en cuenta el término de caducidad sobre una respuesta en la cual la administración no expresa la voluntad que, según él, vulnera sus derechos a acceder a la sanción moratoria, pretendiendo con ello revivir el término para demandar el acto administrativo que

realmente contiene la negativa al reconocimiento laboral reclamado, esto es, la Resolución No. 2191 de 2001. De lo expuesto es dable determinar que una vez en firme la resolución que le reconoce, liquida y ordena el pago de la cesantía retroactiva, el accionante contó con cuatro (4) meses para controvertir su legalidad en sede judicial y como ello no ocurrió, es necesario declarar probada la caducidad de la presente acción que impide efectuar pronunciamiento de fondo. En conclusión, los Oficios Nos. 10415 del 6 de mayo de 2004 y 1206 del 25 de mayo de 2004 acusados, no tenía la virtualidad de revivir el término para pretender el reconocimiento de la sanción moratoria reclamada en la demanda y que le fuera negada al actor mediante la Resolución No. 2191 de 2001, por lo cual la Sala no puede efectuar pronunciamiento de fondo sobre su legalidad. Así las cosas y como el Tribunal a pesar de encontrar probada la caducidad no la declaró sino que por el contrario denegó las pretensiones, es necesario revocar el numeral primero de la sentencia impugnada, porque se insiste cuando se configura un impedimento procesal, lo procedente es que el juzgador se inhiba para decidir de fondo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA : Primero. REVÓCASE el numeral primero de la sentencia impugnada fechada el 21 de octubre de 2008 que negó las pretensiones de la demanda instaurada por

Oscar Hernán Tafurt Sánchez contra el Municipio de Popayán. En su lugar; INHÍBESE la Sala de efectuar un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, por caducidad de la acción. Segundo. CONFIRMASE en los demás términos la sentencia impugnada de fecha 21 de octubre de 2008.

COPIESE Y NOTIFIQUESE. EJECUTORIADA ESTA PROVIDENCIA

DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ