CE-19001-23-31-000-2004-02248-01(ACU)-2005

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Rechazo. Trámite en ausencia de requisito de procedibilidad de la acción: prueba de la renuencia / RECHAZO DE LA DEMANDA - Procedencia. Configuración de la cosa juzgada formal por adelantar proceso en ausencia de requisito de procedibilidad / COSA JUZGADA FORMAL - Configuración. Decisión en acción de cumplimiento que no estudió el fondo del asunto / RENUENCIA - Requisitos para que sea aceptada. Identidad entre el peticionario y el actor del proceso La Sala no abordará el fondo del asunto, porque se advierte un aspecto que en primera instancia debió conducir al rechazo de la demanda. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 exige al actor que aporte con la demanda la prueba de haber requerido a la entidad demandada de manera directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo que ha sido presuntamente desconocido por aquélla y, que la entidad requerida se haya ratificado en el incumplimiento, bien expresamente por medio de un escrito comunicado dentro de los 10 días siguientes a la presentación de la petición, o bien tácitamente por haber guardado silencio dentro de ése mismo término. En este caso, para la Sala es claro que los documentos aportados por los actores para acreditar la renuencia de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Popayán no cumplen con las características que se desprenden del inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997. Tal situación debió ser advertida por el tribunal de instancia para rechazar la demanda, pues ésta fue la

consecuencia que el legislador consagró cuando con aquélla no se acompaña la prueba de la renuencia, según el artículo 12 de la Ley 393 de 1993. No obstante, el a quo admitió la demanda, continuó con el proceso y profirió una sentencia favorable a la pretensión de cumplimiento, circunstancia ésta que, en principio, conduciría a declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso para que el tribunal de instancia resuelva en la forma que corresponde. Pero ocurre que, por razones de economía procesal, es más conveniente poner de presente la falla en que incurrió el a quo y revocar la orden judicial impartida en la sentencia impugnada, para, en su lugar, rechazar la acción de cumplimiento, con la previsión de que esta providencia hace tránsito a cosa juzgada formal por no haberse abordado el fondo del asunto, como lo ha resuelto la Sala en casos similares.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., catorce (14) de abril de dos mil cinco (2005) Radicación número: 19001-23-31-000-2004-02248-01(ACU)

Actor: ACADEMIA DE CONDUCCION VICTOR HIDALGO Y OTROS Demandado: SECRETARIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE DE POPAYAN Conoce la Sala la impugnación interpuesta por el demandado contra la sentencia de 4 de noviembre de 2004 por medio de la cual el Tribunal Administrativo del

Cauca decidió lo siguiente:

“1. Ordenar a la Secretaría de Tránsito Municipal de Popayán para que cumpla el contenido del artículo 3º de la Resolución No 200 del 4 de febrero de 2004, remitiendo la información necesaria al Ministerio de Transporte en un término de diez días hábiles siguientes a la ejecutoria del presente fallo.”

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 4 de octubre de 2004 a la Oficina Judicial de Popayán con destino al Tribunal Administrativo del Cauca (fls. 28 a 31), la Academia de Conducción Víctor Hidalgo, la Academia de Conducción JGV, la Escuela de Automovilismo San Nicolás, la Academia de Conducción Colombia, la Academia de Conducción El Genio, la Academia de Conducción Cauca, la Escuela de Conducción Popayán y la Academia de Conducción Bolivariana, obrando por intermedio de apoderado judicial, instauraron acción de cumplimiento contra la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Popayán para que se ordene el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3º de la Resolución No. 000200 de 4 de febrero de 2004 emanada del Ministerio de Transporte, en el sentido de remitir la información mensual de que trata dicho acto administrativo para efectos de obtener los rangos de las especies venales delegadas a las entidades territoriales y, en consecuencia, hacer posible la expedición de las licencias de conducción.

Como supuestos fácticos de la solicitud de cumplimiento, el apoderado de los actores narró, en síntesis, los siguientes:

a) Por medio de Acuerdo No. 00051 de 14 de octubre de 1993, el antes Ministerio de Obras Públicas y Transporte estableció los requisitos que debían cumplir las escuelas de enseñanza automovilística para obtener la licencia de funcionamiento. Las academias y escuelas actoras obtuvieron las respectivas licencias. b) A través de Resolución No. 001888 de 1994, el mismo Ministerio delegó en los organismos de tránsito el manejo de las especies venales; para el caso particular del municipio de Popayán, la autoridad delegada fue la Secretaría de Tránsito y Transporte. c) Posteriormente, el Ministerio expidió la Resolución No. 000200 de 4 de febrero de 2004 en la que impuso a los organismos de tránsito el deber de remitir informes mensuales sobre los registros nacionales, trámites y recaudos relacionados con las especies venales, con la observancia de las especificaciones de carácter informático que dicho acto administrativo contiene. d) El artículo 8º de la misma resolución supeditó la asignación de rangos de especies venales, al envío de los datos antes referidos. Al respecto, el apoderado de los actores aseguró que la entidad demandada se encuentra en mora de remitir la información mensual requerida por el Ministerio de Transporte, lo que ha impedido que le sean asignados los mencionados rangos, sin los cuales es imposible la expedición de las licencias de conducción, circunstancia ésta última que afecta notablemente a los actores, por cuanto es costumbre que las escuelas y academias de conducción tramiten y entreguen a los estudiantes la respectiva

licencia.

2. Intervención de las autoridades vinculadas al proceso 2.1. Ministerio de Transporte Respecto de la solicitud de cumplimiento, la apoderada del Ministerio de Transporte explicó que, de acuerdo con las Resoluciones 1888 de 1994, 3000 de 2002 y 200 de 2004, la asignación de rangos y series de las especies venales delegadas debía estar precedida del reporte por parte de los organismos de control y tránsito de la información relacionada con el registro nacional automotor, de conductores y de accidentalidad en la forma sistematizada en que lo previene la Resolución No. 000200 de 2004.

Para el caso particular de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Popayán, señaló que a ésta entidad le había sido asignado el rango respectivo con la Resolución No. 1670 de 2 de julio de 2004, pero provisionalmente hasta tanto aclarara una serie de datos imprecisos. Sin embargo –continuó- la Secretaría no lo hizo así, y ésa es la razón por la cual no cuenta con rangos de especies venales que le permitan expedir licencias de conducción. Una vez aclaró haber cumplido con las obligaciones que le corresponden y precisado que la entidad responsable de la actuación reprochada por los actores era la Secretaría de Tránsito de Popayán, solicitó al tribunal de instancia que se abstuviera de vincular al Ministerio de Transporte al proceso. 2.2. Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Popayán El Secretario de Tránsito y Transporte Municipal de Popayán contestó la demanda (fls. 62 a 65), exponiendo como argumentos de defensa que el sistema integrado

con que cuenta la entidad no permite el cargue ni la lectura exitosa de la información requerida por el Ministerio de Transporte en la forma en que lo prescribe la Resolución No. 000200 de 2004; no obstante -continuó- lo ha hecho manualmente, tanto que entre el 1º de julio y el 20 de agosto de 2004 expidió 1800 licencias de conducción a solicitud de los actores. Sobre la imposibilidad de remitir los datos a través de los medios indicados por el Ministerio, el Secretario explicó que el referido acto administrativo buscaba corregir las situaciones anómalas que se presentaban y aprovechar los avances informáticos, pero que no consultó la realidad fiscal de las entidades territoriales que, como Popayán, se verían obligadas a destinar cuantiosas sumas para adquirir un software que responda a las características necesarias para el envío de la información, inversión que no es posible por cuanto el municipio se acogió al proceso consagrado en la Ley 550 de 1999. De otra parte, señaló que los actores no probaron la renuencia en la forma en que lo exige el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, porque el documento aportado como tal únicamente contiene la solicitud a la Secretaría para conocer las razones por las que no contaba con rangos de especies venales asignados por el Ministerio de Transporte y no otorgaba licencias de conducción.

3. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de sentencia proferida el 4 de noviembre de 2004 (fls. 72 a 79), ordenó a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Popayán el cumplimiento del artículo 3º de la Resolución No. 000200 de 4 de

febrero de 2004, que se traduce en la remisión de la información “necesaria” al Ministerio de Transporte, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria del fallo. El a quo llegó a ésa decisión con apoyo en las pruebas aportadas al sub lite, de las que concluyó que la entidad demandada no se encontraba al día con los datos señalados por el acto administrativo antes citado y que por ése motivo no expedía las licencias de conducción solicitadas por los actores, causándoles a éstos un enorme perjuicio económico. En ése sentido, anotó: “De la documentación aportada al proceso, según oficio de fecha 27 de septiembre de 2004, que obra a folio 24 del expediente, se observa que la Secretaría de Tránsito municipal de Popayán no está al día en relación con la siguiente información: ‘Registro Nacional Automotor: Debe mayo a agosto/ 2004. ‘Registro Nacional de Conductores: Debe marzo en adelante. ‘(Folio 24, subrayado fuera de texto). “Por lo anterior y conforme al artículo octavo de la resolución 200 del 4 de febrero de 2004, el Ministerio de Transporte no otorgó ‘rangos ni series’ a la Secretaría de Tránsito de Popayán, lo que ha impedido que tramite adecuadamente las especies venales causándole perjuicios a los peticionarios. “En síntesis, la Sala considera que la negligencia de la autoridad demandada no constituye una eximente de responsabilidad para el cumplimiento de la norma en mención, motivo por el cual se prosperarán las pretensiones de la demanda.” (fl.

78 – negrillas y texto entre paréntesis del original).

4. La impugnación El Secretario de Tránsito y Transporte del Municipio de Popayán impugnó el fallo de instancia (fl. 84), con base en los mismos argumentos de la solicitud inicial.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a esta Corporación, y en particular a esta Sala, conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, en virtud del parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y del artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 2003 que modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente.

Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de

aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º). c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ése estado el pretender el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración o la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9º).

3. El asunto sub examine Corresponde a la Sala decidir la impugnación presentada por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Popayán contra la sentencia de 4 de noviembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, favorable a la pretensión de cumplimiento del artículo 3º de la Resolución No. 000200 de 2004, formulada por los actores.

Pero la Sala no abordará el fondo del asunto, porque se advierte un aspecto que en primera instancia debió conducir al rechazo de la demanda. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 exige al actor

que aporte con la demanda la prueba de haber requerido a la entidad demandada de manera directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo que ha sido presuntamente desconocido por aquélla y, que la entidad requerida se haya ratificado en el incumplimiento, bien expresamente por medio de un escrito comunicado dentro de los 10 días siguientes a la presentación de la petición, o bien tácitamente por haber guardado silencio dentro de ése mismo término. Se trata, entonces, de un requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, que se satisface siempre que en los escritos de solicitud del interesado y de respuesta de la autoridad -o el sólo escrito de solicitud, cuando la autoridad no contestó-, se observen los siguientes presupuestos: a) que coincidan claramente en el escrito de renuencia y en la demanda, las normas o actos administrativos calificados como incumplidos, b) que sea idéntico el contenido de lo pretendido ante la administración, a lo planteado ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de cumplimiento, c) que quien suscribe la petición de renuencia sea el actor del proceso, d) que la entidad a la cual va dirigida la petición previa sea la misma que se demanda en la acción de cumplimiento y, e) que la autoridad a quien va dirigido el escrito se haya ratificado en el incumplimiento del deber legal o administrativo reclamado o haya guardado silencio frente a la solicitud.”1 1 Véanse, entre muchas otras providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta. Exp. ACU-0653, sentencia del 16 de diciembre de 2004. Descendiendo al caso concreto, los escritos a través de los cuales los actores

pretendieron probar la renuencia de la entidad demandada al cumplimiento del artículo 3º de la Resolución No. 000200 de 2004 -según lo manifestaron en la demanda (fl. 30)-, no son válidos como requisito de procedibilidad, porque no cumplen con algunos de los presupuestos previamente explicados, así: i) Petición fechada 17 de mayo de 2004 suscrita por el señor Víctor Gustavo Hidalgo Vallejo, director de la Academia de Conducción Víctor Hidalgo, dirigida al “Director” de la Secretaría de Tránsito Municipal de Popayán (fls. 18 a 19), en la que formuló solicitudes en el siguiente sentido: “1) En primer lugar, se sirva informar a esta Academia, cual (sic) es el motivo por el cual la Secretaría de Transito (sic) Municipal de Popayán, no posee los rangos para expedir licencias de conducción y que (sic) se ha hecho para solucionar esta situación. “2) Porqué las licencias de conducción radicadas desde el año pasado (2003) en esta misma Secretaría de Tránsito, no aparecen reportadas en la base de datos del Ministerio de Transporte y los Agentes de Tránsito tranquilamente le dice a nuestros alumnos que son falsas y que deben reclamar en la Escuela de enseñanza donde realizaron el curso. “3) Se sirva expedir copia del Plan de desarrollo del Municipio en donde consta el proyecto en el cual se tienen en cuenta a las Escuelas de Conducción Automovilísticas de Popayán, para contribuir al mejoramiento del tránsito en nuestra ciudad.” ii) La respuesta a dicha petición emanada del Secretario de Tránsito y Transporte

Municipal, fechada 25 de mayo de 2004 (fl. 20). De acuerdo con el contenido de la petición y la respuesta antes referidas, no pueden admitirse como prueba de la renuencia de la entidad demandada porque la solicitud no estuvo dirigida expresamente al cumplimiento del artículo 3º de la Resolución No. 000200 de 2004 ni fue suscrita por todos los actores del proceso; en consecuencia, adolecen de la falta de los presupuestos de los literales a) y c) previamente relacionados. iii) Petición de 17 de mayo de 2004 (fl. 21), también suscrita por el director de la Academia de Conducción Víctor Hidalgo, dirigida al Director Regional del Ministerio de Transporte, en la que reiteró el contenido de la solicitud de 17 de mayo de 2004. iv) El oficio No. 00420 de 31 de mayo de 2004 (fls. 22 a 23), por medio del cual el Secretario de Tránsito y Transporte de Popayán respondió la anterior petición. v) El oficio No. 00758 de 27 de septiembre de 2004 (fl. 24), en el que el Director Territorial Cauca del Ministerio de Transporte informó a la Escuelas de Enseñanza Automovilística Octavio Ladino González y a la Academia de Conducción El Genio, que la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Popayán no se encontraba al día con la información sistematizada que debía remitir. En relación con los tres últimos documentos enlistados, tampoco satisfacen el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, porque la petición de 17 de mayo de 2004 no estuvo dirigida a la misma entidad que ahora se demanda,

sino, a la Dirección Territorial Cauca del Ministerio de Transporte; por lo tanto, falló la hipótesis del literal d) anterior.

4. Conclusión De acuerdo con los argumentos que anteceden, para la Sala es claro que los documentos aportados por los actores para acreditar la renuencia de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Popayán no cumplen con las características que se desprenden del inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 y que la jurisprudencia ha precisado, en la forma en que se explicó.

Tal situación debió ser advertida por el tribunal de instancia para rechazar la demanda, pues ésta fue la consecuencia que el legislador consagró cuando con aquélla no se acompaña la prueba de la renuencia, según el artículo 12 de la Ley 393 de 1993. No obstante, el a quo admitió la demanda, continuó con el proceso y profirió una sentencia favorable a la pretensión de cumplimiento, circunstancia ésta que, en principio, conduciría a declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso para que el tribunal de instancia resuelva en la forma que corresponde. Pero ocurre que, por razones de economía procesal, es más conveniente poner de presente la falla en que incurrió el a quo y revocar la orden judicial impartida en la sentencia impugnada, para, en su lugar, rechazar la acción de cumplimiento, con la previsión de que esta providencia hace tránsito a cosa juzgada formal por no haberse abordado el fondo del asunto, como lo ha resuelto la Sala en casos similares.2 Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCASE la sentencia de 4 de noviembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. En su lugar: RECHAZASE la acción de cumplimiento instaurada por la Academia de Conducción Víctor Hidalgo, la Academia de Conducción JGV, la Escuela de Automovilismo San Nicolás, la Academia de Conducción Colombia, la Academia de Conducción El Genio, la Academia de Conducción Cauca, la Escuela de Conducción Popayán y la Academia de Conducción Bolivariana contra la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Popayán. Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

FILEMON JIMENEZ OCHOA

Presidente REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON DARIO QUIÑONES PINILLA 2 Ver, entre otras: ACU-1946, sentencia de 5 de febrero de 2004; ACU-2212, sentencia de 26 de febrero de 2004; ACU-2136, sentencia de 6 de mayo de 2004.