CE-19001-23-31-000-2004-0694-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Configuración de nulidad procesal. Tramitar demanda mediante proceso que no le corresponde / NULIDAD PROCESALConfiguración. Darle trámite de acción de cumplimiento a demanda de tutela / ACCION DE TUTELA - Procedencia / DERECHO A LA EDUCACIONResocialización de internos como finalidad. Protección mediante tutela La Sala declarará la nulidad de todo lo actuado en el proceso a partir del auto admisorio de la demanda, por cuanto, luego de analizado el asunto, se encuentra que debió tramitarse como una acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, razón por la cual se presenta la causal de nulidad prevista en el numeral cuarto del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a esta clase de acción por la remisión contenida en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, al que, a su vez, remite el artículo 30 de la Ley 393 de 1997. Según la mencionada disposición del procedimiento civil, el proceso es nulo en todo o en parte cuando la demanda se tramite por un proceso diferente al que corresponde, lo cual va en concordancia con lo señalado por el citado inciso primero del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, norma que establece la adecuación del trámite de la acción de cumplimiento como acción de tutela cuando la solicitud se encuentre dirigida a la protección de derechos fundamentales. En este caso, no obstante el actor expuso con claridad en la demanda la intención de exigir el cumplimiento de los artículos 94, 97 y 99

de la Ley 65 de 1993, luego de analizar los supuestos fácticos del asunto y el contenido de las normas invocadas, se observa que no es esta acción la vía adecuada para acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que el supuesto incumplimiento de la entidad demandada comporta una eventual vulneración del derecho a la educación, consagrado en los artículos 27 y 67 de la Constitución Política. El actor es reiterativo en manifestar que el establecimiento carcelario donde se encuentra recluido le ha impedido hacer efectivo el “derecho a la educación superior”, pues desde el año 2002 ha solicitado en varias oportunidades el ingreso a los programas de educación superior que ofrece el INPEC en virtud del convenio con la Universidad Nacional a Distancia “UNAD”, además de que asegura que no existen criterios ni procedimientos concretos para acceder a tales programas. El artículo 94 de la Ley 65 de 1993 invocado en la demanda otorga a la educación un lugar fundamental en la resocialización de los internos, al tiempo que establece los parámetros generales para la organización de los espacios a través de los cuales se desarrollarán las actividades educativas, que podrán ir desde alfabetización hasta instrucción superior. Los artículos 97 y 99 ibídem, por su parte, consagran la redención de la pena por estudio y actividades afines, disposición que sólo puede ser aplicable cuando el interno haya participado en tales actividades. Por lo anteriormente indicado, es claro que el asunto bajo análisis responde a uno de aquellos en los que posiblemente se presenta vulneración o amenaza de un derecho fundamental, en este caso el de la educación. Claramente determinados los objetos de la acción de cumplimiento y

de la acción de tutela, no es posible encausar un asunto que pertenezca a la materia de uno en la del otro, y por esa misma razón existe la posibilidad de adecuar el trámite en los términos del inciso primero del artículo 9º de la Ley 393 de 1997.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., diecinueve (19) de agosto de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 19001-23-31-000-2004-0694-01(ACU) Actor: EDGAR AMADO FLOREZ Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIODIRECCION ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO DE ALTA Y MEDIANA SEGURIDAD DE POPAYAN Encontrándose el proceso para decidir sobre la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia del 13 de mayo de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, la Sala declarará la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, de conformidad con el inciso primero del artículo 9º de la Ley 393 de 1997.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 30 de marzo de 2004 a la Oficina Judicial de Popayán (fls. 1 a 2), el señor Edgar Amado Florez instauró acción de cumplimiento contra el Establecimiento Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Popayán, con el objeto de que se ordenara a éste último el cumplimiento de lo dispuesto en

los artículos 94, 97 y 99 de la Ley 65 de 1993, en el sentido de acceder a los programas de educación superior ofrecidos por la Universidad Nacional a Distancia “UNAD” con quien el demandado ha suscrito convenios. Como fundamento de las pretensiones de la demanda, el actor narró los siguientes hechos: a) Se encuentra recluido en la Penitenciaría San Isidro de Popayán, cumpliendo con una pena de prisión de 96 meses. b) El 14 de enero de 2004 elevó una petición al director de la cárcel, en la que solicitaba el cumplimiento de las normas invocadas y el acceso a los programas de educación superior ofrecidos por la UNAD, a los que ha intentado ingresar desde el año 2002. c) Recibió respuesta el 30 de los mismos mes y año, la cual califica como evasiva en relación con sus peticiones.

2. Trámite de la primera instancia 2.1. La demanda fue admitida por auto del 2 de abril de 2004 (fls. 15 a 16), en el cual se ordenó la notificación del Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, y al Director de la Cárcel de San Isidro. 2.2. El Director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Popayán, se pronunció sobre los hechos y las pretensiones de la demanda (fls. 22 a 24), manifestando que en la actualidad adelantan gestiones para fortalecer los vínculos con las instituciones de educación superior, y que se celebró una reunión para informar al persona interno sobre los programas ofrecidos y los requisitos para acceder a ellos. Al respecto señaló que los internos

interesados en participar en los programas deben cumplir una serie de requisitos establecidos por las partes del convenio, además de que debe existir la asignación presupuestal respectiva, razón ésta última por la cual considera que la pretensión del actor establece gastos a la administración, y que por ello la acción se torna improcedente, También explicó que en el establecimiento funciona el Centro de Educación Para Adultos “Pedro Fermín de Vargas” creado por la Resolución 0987 del 27 de mayo de 2002, en los niveles de básica primaria y validación de bachillerato. 2.3. La Dirección General del INPEC guardó silencio. 2.4. El tribunal, mediante auto del 22 de abril de 2004 (fl. 31), ordenó oficiar a la Dirección General del INPEC para que remitiera la circular contentiva de las directrices de acceso de los internos a la educación superior y la certificación de la situación jurídica del actor. También ordenó librar oficio a la Secretaría de Educación Departamental para que enviara la resolución por medio de la cual se aprobó el Centro de Educación para Adultos “Pedro Fermín de Vargas”, y el Acta No. 093 del 13 de abril de 2003 de la Sección Educativa. 2.5. En cumplimiento del anterior requerimiento, la Subdirectora de Tratamiento y Desarrollo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario intervino en el proceso (fls. 34 a 43), y para el efecto explicó las pautas que debían observarse para el desarrollo del Programa de Educación para la Población Interna en la modalidad de educación abierta y a distancia, que sería divulgado en mayo del presente año.

También indicó que el apoyo económico que ofrece el Instituto se otorga de conformidad con la disponibilidad presupuestal, pero que ello no impide que los internos que puedan sufragar sus gastos y cumplan con los requisitos puedan acceder al programa. 2.6. Por medio de auto del 30 de abril de 2004 (fls. 56 a 57), el tribunal solicitó nuevas pruebas, entre las que se destaca la certificación de la situación jurídica del actor por parte del Director del Establecimiento Carcelario San Isidro.

3. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Cauca, en sentencia del 13 de mayo de 2004 (fls. 81 a 87), negó las pretensiones de la demanda, por considerar que el procedimiento que debe seguirse es el de evaluación y conceptualización que rige el ingreso de los internos a las actividades dirigidas a la resocialización y redención de la pena, que se encuentra a cargo de la Junta de Evaluación del Trabajo, Estudio y Enseñanza que funciona en el centro de reclusión, y que para el caso concreto se encuentra reglamentado por la Resolución Interna No. 80 del 25 de agosto de

2003. También estimó que, como el programa de educación debe desarrollarse de conformidad con la disponibilidad presupuestal de la entidad, la solicitud del actor requeriría realizar un gasto, lo cual es improcedente según la Ley 393 de 1997. Finalmente, manifestó que: “si bien en el caso en mención el mecanismo de la Acción de Cumplimiento es procedente, dada la obligatoriedad de las normas en que se fundamenta, la penitenciaria (sic) San Isidro ha cumplido con sus

obligaciones legales…” (fl. 87).

4. La impugnación En el escrito de impugnación contra la decisión de instancia (fls. 90 a 92), el actor señaló que a la fecha de presentación de la demanda no estaba enterado del nuevo procedimiento para el acceso a los programas de educación al que hizo referencia la entidad demandada, y que hasta el momento tampoco ha sido comunicada la circular respectiva a la población interna; sobre este aspecto también anotó que en el acta aportada al proceso en relación con la reunión celebrada con la UNAD, no se advertía la presencia de internos.

A juicio del impugnante, la entidad demandada no ha establecido criterios concretos para el ingreso a los programas ofrecidos por las instituciones educativas. Concluyó alegando que disentía del criterio de gastos expuesto en el fallo impugnado, por cuanto el cumplimiento de cualquier norma los implica, pero que únicamente los establecen las normas que fijan los presupuestos de las entidades, lo cual no corresponde a las disposiciones invocadas en la demanda.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y, con el artículo 1° del Acuerdo 055 de 2003 por medio del cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o

jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente. Al respecto la Corte Constitucional ha señalado: “El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”1. Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: 1º) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º). 2º) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas,

frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). 3º) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º). 4º) No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

3. El asunto bajo análisis Como se anunció, la Sala declarará la nulidad de todo lo actuado en el proceso a partir del auto admisorio de la demanda del 2 de abril de 2004, por cuanto, luego de analizado el asunto, se encuentra que debió tramitarse como una acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, razón por la cual se presenta la causal de nulidad prevista en el numeral cuarto del artículo 140 del C.P.C., aplicable a esta clase de acción por la remisión contenida en el artículo 267 del C.C.A., al que, a su vez, remite el artículo 30 de la Ley 393 de 1997. 1 Corte Constitucional, sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Según la mencionada disposición del procedimiento civil, el proceso es nulo en todo o en parte cuando la demanda se tramite por un proceso diferente al que corresponde, lo cual va en concordancia con lo señalado por el citado inciso

primero del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, norma que establece la adecuación del trámite de la acción de cumplimiento como acción de tutela cuando la solicitud se encuentre dirigida a la protección de derechos fundamentales. En este caso, no obstante el actor expuso con claridad en la demanda la intención de exigir el cumplimiento de los artículos 94, 97 y 99 de la Ley 65 de 1993, luego de analizar los supuestos fácticos del asunto y el contenido de las normas invocadas, se observa que no es esta acción la vía adecuada para acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que el supuesto incumplimiento de la entidad demandada comporta una eventual vulneración del derecho a la educación, consagrado en los artículos 27 y 67 de la Constitución Política. El actor es reiterativo en manifestar que el establecimiento carcelario donde se encuentra recluido le ha impedido hacer efectivo el “derecho a la educación superior”, pues desde el año 2002 ha solicitado en varias oportunidades el ingreso a los programas de educación superior que ofrece el INPEC en virtud del convenio con la Universidad Nacional a Distancia “UNAD”, además de que asegura que no existen criterios ni procedimientos concretos para acceder a tales programas. El artículo 94 de la Ley 65 de 1993 invocado en la demanda otorga a la educación un lugar fundamental en la resocialización de los internos, al tiempo que establece los parámetros generales para la organización de los espacios a través de los cuales se desarrollarán las actividades educativas, que podrán ir desde alfabetización hasta instrucción superior. Los artículos 97 y 99 ibídem, por su

parte, consagran la redención de la pena por estudio y actividades afines, disposición que sólo puede ser aplicable cuando el interno haya participado en tales actividades. Por lo anteriormente indicado, es claro que el asunto bajo análisis responde a uno de aquellos en los que posiblemente se presenta vulneración o amenaza de un derecho fundamental, en este caso el de la educación, pues no se trata de estudiar la actividad de la administración frente a un deber legal o administrativo, sino que el problema se contrae a determinar si realmente la entidad demandada ha restringido al actor el acceso a los programas de educación superior que son ofrecidos a la población interna y, en esa medida, si existe desconocimiento de un precepto constitucional de carácter fundamental, máxime teniendo en cuenta que, según las normas antes mencionadas, la educación constituye un elemento primordial para la resocialización de los internos y que puede dar lugar a la reducción de la pena. Claramente determinados los objetos de la acción de cumplimiento y de la acción de tutela, no es posible encausar un asunto que pertenezca a la materia de uno en la del otro, y por esa misma razón existe la posibilidad de adecuar el trámite en los términos del inciso primero del artículo 9º de la Ley 393 de 1997. Tal posibilidad es una actuación que busca salvaguardar los mecanismos constitucionales, de manera que no se utilicen inadecuadamente con desconocimiento de sus objetos y finalidades específicas.2 Y es el juez quien oficiosamente puede adoptar la decisión de cambiar el trámite de la acción cuando por la forma y términos en que fue presentada la solicitud de cumplimiento advierte que lo realmente perseguido por el actor es la protección de

derechos fundamentales o, aún siendo clara la intención del actor en su pretensión de acatamiento de normas o actos administrativos, es evidente -según la narración de la situación fácticala vulneración o amenaza de tales preceptos. En este caso, el juez de primera instancia no advirtió en el análisis de las circunstancias narradas por el actor en la demanda que verdaderamente lo que buscaba es el ejercicio del derecho fundamental a la educación y, por lo tanto, su protección debe hacerse efectiva por la vía respectiva, esto es, la de la tutela, tramitada equivocadamente como acción de cumplimiento y, por consiguiente, se declarará la nulidad de todo lo actuado en el proceso a partir del auto admisorio de la demanda y se ordenará al a quo impartir a la demanda el trámite previsto para la acción de esa naturaleza. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, 2 Al respecto, véanse, entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta. ACU-0802 y 0893 , autos del 13 de noviembre de 2003; ACU-0802, auto del 20 de noviembre de 2003; y, ACU-0111, auto del 13 de mayo de 2004.

RESUELVE: DECLARASE la nulidad de todo lo actuado en el proceso a partir del auto admisorio de la demanda inclusive, proferido el 2 de abril de 2004 por el Tribunal

Administrativo del Cauca. ORDENASE a la mencionada Corporación Judicial que imparta a la demanda el trámite previsto para la acción de tutela. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al tribunal de origen para que proceda

de conformidad con lo ordenado. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA