CE-19001-23-31-000-2004-0813-01(AC)-2004

ACCIÓN DE TUTELA - Improcedencia. No se viola derecho de petición por cobrar tarifa por copias / DERECHO DE PETICIÓN - No se vulnera por la administración cuando cobra tarifa por número considerable de copias / COPIA - Procedencia de su cobro por la Administración. Protección del principio de economía / PRINCIPIO DE ECONOMÍA - Aplicación. Cobro de tarifa por número considerable de copias El artículo 24 del Código Contencioso Administrativo, dispone que la expedición de copias dará lugar al pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique, conforme a la tarifa que adopte el funcionario encargado de autorizar la expedición, la cual no podrá exceder el costo de la reproducción. El accionante solicitó a la Subgerencia de Gestión Contractual del Instituto Nacional de Concesiones, que le fuera expedida “copia completa de los contratos de concesión, con todos sus anexos y con sus respectivos procesos de licitación y adjudicación de los proyectos El Cortejo-La Punta-El Vino; Santa Marta…”, para ser aportadas como prueba dentro de una acción popular, así como también para obtener certificación sobre la licitación para los proyectos relacionados y los proyectos con deuda. El funcionario comunicó al actor que el número de folios correspondientes a los documentos requeridos era 21.728, que el valor de las copias ascendía a $2.303.168, y que quedaban a la espera del recibo de consignación para efectos de señalar el día y la hora en los que podía recogerlas. En el sub lite, no obra alguna que permita establecer que el actor se hubiera dirigido a la entidad demandada con el recibo de consignación para que le fueran

entregadas las copias solicitadas. Así las cosas, la Sala considera que el Instituto Nacional de Concesiones respetó el derecho fundamental de petición al haber atendido oportunamente al requerimiento formulado por el actor, y que la falta de entrega de los documentos obedece a una omisión por parte de éste último en tanto no ha cancelado el valor que le corresponde pagar de acuerdo con la ley, carga que de ninguna manera constituye vulneración o desconocimiento del precepto constitucional referido, pues con ella se pretende que las entidades de la administración recuperen los costos de producción de las publicaciones. Al analizar la exequibilidad del artículo 24 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por la ley 57 de 1985, la Corte Constitucional encontró que dicha norma no comportaba una limitación al derecho fundamental de petición, se tiene, entonces, que el hecho de que se cobre una tarifa por las copias que los particulares soliciten en ejercicio del derecho de petición -cuando lo sean en un número considerableno constituye una vulneración al mismo, pues aquélla medida se encuentra fundamentada en el principio de economía que es uno de los que debe regir la función administrativa, de acuerdo con el artículo 209 de la Constitución Política, al igual que en el deber ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad, consagrado en el numeral 9º del artículo 95 de la Carta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá D. C., diecinueve (19) de agosto de dos mil cuatro (2004)

Radicación número: 19001-23-31-000-2004-0813-01(AC)

Actor: GUSTAVO ADOLFO CHÁVEZ PAZ Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES - INCO Decide la Sala la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia del 11 de mayo de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca resolvió no tutelar el derecho fundamental de petición.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Mediante escrito presentado el 29 de abril de 2004 a la Oficina Judicial de Popayán con destino al Tribunal Administrativo del Cauca (fls. 1 a 2), el señor Gustavo Adolfo Chávez Paz, obrando en su propio nombre, instauró acción de tutela contra el Instituto Nacional de Concesiones, en procura del amparo del derecho fundamental de petición, que considera vulnerado por la entidad demandada al no haber resuelto de fondo la solicitud formulada el 30 de marzo de 2004 encaminada a obtener copia de una serie de documentos.

Como fundamento de su pretensión, el actor narró los siguientes hechos: a) El 30 de marzo de 2004 envió vía fax una petición dirigida al subgerente de Gestión Contractual del Instituto Nacional de Concesiones, con el objeto de que se expidiera copia de unos documentos relacionados con concesiones viales y licitaciones celebradas con anterioridad, las cuales requería para ser aportadas como prueba dentro de una acción popular que tenía la intención de instaurar. b) El actor asegura que hasta la fecha de presentación de la demanda, no había recibido respuesta alguna frente a su solicitud.

2. Intervención de la entidad demandada

El Gerente General del Instituto Nacional de Concesiones se pronunció sobre los hechos y la pretensión formulados por el actor (fls. 11 a 12), explicando para el efecto el trámite impartido a la solicitud de expedición de documentos formulada por el actor. Al respecto, señaló que mediante oficio SGC-001996 del 20 de abril de 2004 informó al señor Chávez Paz sobre la imposibilidad de entregar oportunamente la información solicitada, pues debía realizar el conteo de los folios y dirigirse a los archivos del Instituto Nacional de Vías para obtener la documentación relacionada con las licitaciones aludidas en la petición, advirtiéndole que dentro de los 2 meses siguientes suministraría la totalidad de lo requerido, como lo permitía el artículo 6º del C.C.A.

3. El fallo impugnado El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia proferida el 11 de mayo de 2004, resolvió no tutelar el derecho fundamental de petición, por considerar que el Instituto Nacional de Concesiones había resuelto la solicitud formulada por el actor en tiempo, sólo que por tener que ver con una recopilación de documentos larga y dispendiosa, no podía evacuarla en 15 días; de otra parte, también estimó el a quo que no estaba demostrado que el actor hubiera cancelado el valor de las copias y que, en esa medida, no habían empezado a correr los términos señalados por la entidad.

4. La impugnación El actor impugnó el fallo de instancia, aunque no explicó las razones de su inconformidad (fl. 34).

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela.

De igual forma, el artículo 4° del Decreto 1232 de 2000, prevé que los reglamentos internos de las Altas Corporaciones podrán determinar que los asuntos relacionados con el conocimiento de la impugnación de fallos de acción de tutela sean resueltos por Salas de Decisión, Secciones o Subsecciones conformadas para tal fin, precepto concordante con lo dispuesto en el artículo 1° del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003 del Consejo de Estado.

2. Panorama general de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política consagra una acción encaminada a la protección de los derechos fundamentales constitucionales, caracterizada por su preferencia, sumariedad y subsidiariedad, la cual fue descrita en aquella norma en los siguientes términos: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” De lo anterior se desprende que la acción de tutela opera ante la vulneración o amenaza de derechos fundamentales ocasionada por las autoridades o ciertos particulares.

Por otra parte, también señala la norma aludida y las demás disposiciones reglamentarias de la misma (Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992), que el

ejercicio de la acción de tutela no es absoluto; por el contrario, está limitado por las causales de improcedencia, en especial la relacionada con la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, tal como se observa en el artículo 86 de la Constitución Política cuando en su inciso tercero pregona: “esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”, limitación que fue reiterada en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, al precisar que “La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Por tal razón, cuando se pide el amparo de derechos fundamentales, la actividad del juez de tutela debe primero encaminarse a determinar si hay un medio alternativo de defensa judicial y, en su defecto, entrar a establecer si existió o no la violación del derecho para decidir si hay lugar a tutelarlo o a desestimar la pretensión. No obstante, aún siendo el caso susceptible de ser tramitado por la vía ordinaria, excepcionalmente será procedente la acción de tutela, siempre que el actor esté en presencia de un perjuicio irremediable y que la acción la interponga como mecanismo transitorio. Es así como la acción de tutela se caracteriza por ser un mecanismo subsidiario, y al actor no le es dable suplir los procedimientos y trámites legalmente preestablecidos so pretexto de que esta acción se tramita con celeridad y en forma

prevalente, pues se desbordaría del derrotero señalado por el legislador y se convertiría en vía expedita para encausar por este medio toda clase de discrepancias, inclusive aquellas que tienen preestablecido legalmente un procedimiento que se debe adelantar ante la jurisdicción competente; razones por las cuales la tutela, en principio, no es la vía adecuada para controvertir las providencias judiciales proferidas en las demás clases de procesos existentes, como se precisará a continuación.

3. El caso concreto El actor solicita que se revoque la decisión de instancia para, en lugar de ella, amparar el derecho fundamental de petición y ordenar al Instituto Nacional de Concesiones que expida las copias de los documentos solicitados mediante petición formulada el 30 de marzo de 2004.

La Sala considera que el fallo impugnado debe ser confirmado, por cuanto no hay lugar a acceder a la pretensión del actor, debido a que éste, de acuerdo con la ley, tiene la carga de cancelar el valor de las copias requeridas y no lo ha hecho hasta la fecha, además que la entidad demandada ha enviado al actor comunicaciones en dos oportunidades informándole oportunamente acerca del trámite de su petición. El artículo 23 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental de petición, conforme al cual “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”. La protección del derecho fundamental de petición, comporta los siguientes elementos: a) la posibilidad cierta y efectiva de elevar solicitudes ante las autoridades, quienes están obligadas a recibirlas y tramitarlas; b) la respuesta

oportuna dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico, la cual, además, debe ser de fondo, “lo que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados… excluyendo fórmulas evasivas o elusivas”; y, c) la comunicación pronta de lo decidido al peticionario, independientemente de que el sentido sea positivo o negativo a la solicitud. 1 El derecho de petición comprende el acceso a la información sobre las actividades de la administración y el derecho a pedir y obtener copia de sus documentos pues, la recepción de las copias constituye una manifestación concreta de la pronta resolución de la solicitud formulada que, a su vez, hace parte del llamado núcleo esencial del derecho de petición.2 Dicho precepto fundamental, al igual que como ha sucedido con otros de su misma naturaleza, se encuentra desarrollado por el legislador en cuanto a los elementos materiales que concretan su ejercicio, en virtud de la cláusula general de competencia prevista en el artículo 150 de la Constitución Política. De tal suerte que “el derecho de petición comporta varias manifestaciones en las cuales el legislador colabora en su configuración legal y en su desarrollo constitucional”.3 En esa medida, al momento de analizar un caso de posible vulneración o amenaza del derecho fundamental de petición, no sólo debe atenderse al artículo 23 constitucional, sino también a las normas de carácter legal que lo desarrollan y complementan en relación con su ejercicio. El Código Contencioso Administrativo dedica una amplia parte al derecho de petición ante las autoridades, en interés general, particular y sobre las solicitudes

encaminadas a obtener información como parte integral de dicha garantía. Particularmente, sobre ésta última modalidad de peticiones, el artículo 19 señala que toda persona podrá consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y tendrá derecho a que se le expida copia de los mismos, siempre que no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional. 1 Corte Constitucional, sentencia T-944 del 26 de noviembre de 1999, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Sobre ése mismo punto, véanse, entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 11 de marzo de 2004, expediente AC-0006; y, sentencia del 3 de junio de 2004, expediente AC-0146. 2 Al respecto, véase: Corte Constitucional, sentencias T-424 de 1998, T-074 de 1997 y T-299 de 1995. 3 Corte Constitucional, sentencia C-099 de 2001. De acuerdo con el artículo 22 ibídem, las autoridades disponen de 10 días para resolver las solicitudes sobre información y documentos, plazo luego del cual la petición se entiende aceptada y deberá entregarse el documento respectivo al peticionario dentro de los 3 días siguientes. Por su parte, el artículo 24 del C.C.A. dispone que la expedición de copias dará lugar al pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique, conforme a la tarifa que adopte el funcionario encargado de autorizar la expedición, la cual no podrá exceder el costo de la reproducción. Descendiendo al caso concreto, como ya se ha explicado, el señor Gustavo Adolfo

Chávez Paz solicitó el 30 de marzo de 2004 a la Subgerencia de Gestión Contractual del Instituto Nacional de Concesiones, que le fuera expedida “copia completa de los contratos de concesión, con todos sus anexos y con sus respectivos procesos de licitación y adjudicación de los proyectos El Cortejo-La Punta-El Vino; Santa Marta…”, para ser aportadas como prueba dentro de una acción popular, así como también para obtener certificación sobre la licitación para los proyectos relacionados y los proyectos con deuda (fl. 4). El mencionado funcionario respondió la solicitud mediante oficio SGC-001996 del 20 de abril de 2004 (fls. 13 a 14), en la que informó al señor Chávez Paz que se había estimado en 2 meses el tiempo necesario para cumplir con el requerimiento, puesto que se había oficiado a cada uno de los supervisores de los contratos aludidos en el escrito para hacer un conteo exhaustivo del número de folios, además de que debía ubicarse la información en el Instituto Nacional de Vías a cuyo cargo se encontraban las concesiones antes del 26 de junio de 2003, al igual que las licitaciones en la actualidad; también le informó que adjunto remitía la relación de los proyectos que aparecían con deuda. Posteriormente, el 11 de junio de 2004, esto es, antes de vencerse los 2 meses anunciados por la entidad demandada, con el oficio No. 03478 (fls. 57 a 58), el mismo funcionario comunicó al actor que el número de folios correspondientes a los documentos requeridos era 21.728, que el valor de las copias ascendía a $2.303.168, y que quedaban a la espera del recibo de consignación para efectos

de señalar el día y la hora en los que podía recogerlas. Es pertinente señalar que el Instituto Nacional de Concesiones, con fundamento en el artículo 24 del C.C.A. subrogado por el artículo 17 de la Ley 57 de 1985, fijó el valor unitario de las fotocopias que expida, a través de la Resolución No. 000252 del 12 de febrero de 2004 (fls. 59 a 60). Continuando con la relación de pruebas aportadas al sub lite, no obra alguna que permita establecer que el actor se hubiera dirigido a la entidad demandada con el recibo de consignación para que le fueran entregadas las copias solicitadas. Así las cosas, la Sala considera que el Instituto Nacional de Concesiones respetó el derecho fundamental de petición al haber atendido oportunamente al requerimiento formulado por el actor, y que la falta de entrega de los documentos obedece a una omisión por parte de éste último en tanto no ha cancelado el valor que le corresponde pagar de acuerdo con la ley, carga que de ninguna manera constituye vulneración o desconocimiento del precepto constitucional referido, pues con ella se pretende que las entidades de la administración recuperen los costos de producción de las publicaciones. Al analizar la exequibilidad del artículo 24 del C.C.A., subrogado por la ley 57 de 1985, la Corte Constitucional encontró que dicha norma no comportaba una limitación al derecho fundamental de petición, criterio que expuso, así: “Descendiendo al cargo concreto dirigido contra el artículo cuestionado, lo primero que debe advertir la Corte es que los argumentos esbozados por el autor en su demanda no son aceptables, como quiera que la exposición demandada al imponer al ciudadano peticionario la carga de asumir el pago de las copias

de los documentos solicitados, cuando la cantidad lo justifique, no significa que dicha limitación resulte violatoria del derecho fundamental de petición, pues es claro que el propósito que anima al legislador, cuando introduce este tipo de disposiciones en el orden jurídico, no es otro que el de pretender racionalizar el ejercicio de la función administrativa (art. 209 de la Constitución Política) si como el de preservar el patrimonio público de las entidades públicas. “Estima la sala que el legislador determinó que todas las personas en condiciones de igualdad, cuando en virtud del derecho de petición solicite la expedición de copias, deberán pagar las mismas, cuando la cantidad solicitada así lo justifique, conforme a la tarifa que adopte el funcionario publico encargado de autorizar la expedición de las mismas, la cual en ningún caso podrá exceder el costo de la reproducción. “(…) “En este orden de ideas la disposición acusada se acompasa con el orden constitucional superior y con la jurisprudencia de esta Corporación, vertida sobre el particular, entre otras en las sentencias C-621 de 1997, T522 de 1.994, T-424 de 1.998, C-555 de 1.993 y C-023 de 1.998, en donde esta Corporación en forma reiterada ha estimado que el derecho a una acción estatal que involucra la utilización de recursos públicos limitados se deben configurar dentro de unas condiciones materiales definidas previamente por el legislador, ya que la actividad estatal pero especialmente la administrativa se sustenta en los principios de eficiencia, moralidad, economía, celeridad y equidad. (art. 209 Superior). “Bajo ésta perspectiva constitucional no existe limite constitucional para que el

legislador no pueda establecer condiciones que procuren la racionalización del manejo de sus recursos públicos, siempre claro esta, que tales limites sean razonables y proporcionales respecto a las finalidades constitucionales que se persiguen. “De otra parte, estima la sala que el fundamento jurídico para el cobro por la expedición de las copias de documentos públicos, descansa en el art. 95 numeral 9º de la Constitución Política a cuyo tenor es deber de las personas y de los ciudadanos contribuir con el funcionamiento y los gastos en inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad.” (Resalta la Sala).4 Se tiene, entonces, que el hecho de que se cobre una tarifa por las copias que los particulares soliciten en ejercicio del derecho de petición -cuando lo sean en un número considerableno constituye una vulneración al mismo, pues aquélla medida se encuentra fundamentada en el principio de economía que es uno de los que debe regir la función administrativa, de acuerdo con el artículo 209 de la Constitución Política, al igual que en el deber ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad, consagrado en el numeral 9º del artículo 95 de la Carta. Por lo tanto, se advierte al actor que aún puede acercarse a las instalaciones del Instituto Nacional de Concesiones para retirar las copias que solicitó, siempre que demuestre haber cancelado el valor que debe sufragar, de acuerdo con las disposiciones que lo reglamentan. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión impugnada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y

por autoridad de la ley, FALLA: 4 Corte Constitucional, sentencia C-099 de 2001. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 11 de mayo de 2004 por el Tribunal Administrativo del Cauca. Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, el día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31, numeral 2°, del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

DARÍO QUIÑONES PINILLA